Леса - чрезвычайно ценное богатство, которым щедро одарена Россия. Ее лесной фонд занимает площадь более 1 млрд га, что составляет 70% территории государства. Россия занимает первое место в мире по площади лесов и второе место по запасам древесины: здесь находится четвертая часть всех девственных лесов мира, 70% хвойных лесов мира. Леса России выполняют важные экологические функции, являясь наряду с лесами Бразилии и Канады "легкими" нашей планеты. Кроме этого, они выполняют важную хозяйственную функцию, в том числе в традиционном природопользовании значительной части населения лесных регионов и государства в целом.

Леса России за последние 50 - 60 лет подвергались экстенсивному использованию, часто без соблюдения элементарных правил рационального использования. В 1990-е и 2000-е годы Россия столкнулась с новыми глобальными проблемами - массовыми браконьерскими вырубками ценных древесных пород, а затем и лесными пожарами, которые охватили огромные площади. Эти проблемы были вызваны многими причинами, в том числе политическими и экономическими. Административная реформа разрушила устоявшуюся систему управления и охраны лесов, усугубив ситуацию. Однако последние изменения, внесенные в Лесной кодекс РФ, призваны значительно улучшить сложившуюся сложную ситуацию.

Несмотря на то что в настоящее время лесной сектор играет важную роль в экономике страны и имеет существенное значение для ее социально-экономического развития, поскольку использование лесных ресурсов осуществляется как минимум в 40 субъектах РФ, вклад лесного сектора в экономику страны совершенно не соответствует его ресурсному потенциалу.

Леса имеют не только экономическое, но и экологическое значение. При должном обращении леса обеспечивают благоприятную экологическую ситуацию, дают возможность гражданам реализовывать конституционное право на благоприятную окружающую среду.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а предметом его правового регулирования являются отношения по охране, использованию, защите и восстановлению лесов.

Двухуровневая система лесного законодательства, предусматривающая включение в него как федеральной компоненты (Лесной кодекс РФ и иные федеральные законы), так и региональной, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию лесных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации в этой области относятся:

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду;

- федеральная государственная собственность на леса, другие природные ресурсы и управление ею;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

- гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов, и т.д.

Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности (в том числе на леса и другие природные ресурсы);

- природопользование;

- охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

- особо охраняемые природные территории;

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принимаются рамочные федеральные законы, а на региональном уровне - законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае возникновения противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Лесные отношения в Российской Федерации регулируются лесным законодательством и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными актами. Само понятие лесного законодательства включает в себя Лесной кодекс РФ, иные федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ (ч. 1 ст. 2 ЛК РФ). Законодатель при определении лесного законодательства пошел по пути понимания законодательства в узком (собственном) смысле, т.е. как совокупности законов, регулирующих однородные группы общественных отношений.

Включение в ст. 2 ЛК РФ, посвященную лесному законодательству, упоминаний о подзаконных актах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также о муниципальных правовых актах, регулирующих лесные отношения, может быть истолковано как балансировка между определением лесного законодательства в узком смысле, содержащимся в ч. 1 ст. 2 ЛК РФ, и расширительным подходом к пониманию лесного законодательства, который используется в ч. 2 - 6 ст. 2 ЛК РФ.

Как уже отмечалось, региональное лесное законодательство формируется в соответствии с Конституцией РФ и с учетом полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений, закрепленных в ст. 82 ЛК РФ.

В отдельных случаях в Лесном кодексе РФ содержатся отсылочные нормы к конкретным актам регионального лесного законодательства.

Например, согласно ч. 2 ст. 29.1 ЛК РФ "в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений".

В силу ч. 5 ст. 30 ЛК РФ "порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации".

В соответствии с ч. 4.1 ст. 32 ЛК РФ "в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников гражданами, юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений без предоставления лесных участков".

На основании ч. 4 ст. 33 ЛК РФ "порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации".

В ч. 4 ст. 35 ЛК РФ закреплено: "Порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации".

Как следует из ч. 5 ст. 36 ЛК РФ, "правила использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации".

В ч. 3 ст. 76 ЛК РФ предусматривается, что "ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления".

Обычно в акте регионального лесного законодательства содержится статья, в которой определяется предмет регулирования лесных отношений на уровне субъекта РФ. Однако зачастую региональное законодательство является несистематизированным.

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ наделен правом издавать нормативные правовые акты подзаконного характера в форме указов. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В Лесном кодексе РФ упоминаются указы Президента РФ, которыми могут регулироваться лесные отношения (ч. 2 ст. 2). В настоящее время указы главы государства в реальном механизме правового регулирования утрачивают свои былые доминирующие позиции и издаются, как правило, в случаях непосредственного указания на необходимость их издания в тексте законодательного акта.

Особое место в системе нормативных правовых актов подзаконного характера, принимаемых на федеральном уровне, занимают акты Правительства РФ. Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Указанные акты в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

В ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" также закреплено, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. При этом уточняется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Таким образом, нормативными правовыми актами Правительства РФ, регулирующими лесные отношения, могут быть только постановления, но не распоряжения Правительства РФ.

На основании ч. 3 ст. 2 ЛК РФ Правительство РФ издает нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ.

При этом нормотворческие полномочия Правительства РФ в сфере правового регулирования лесных отношений устанавливаются непосредственно в Лесном кодексе РФ и Федеральном законе от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". По отдельным вопросам лесных отношений Правительство РФ, в соответствии с предписаниями лесного законодательства, обязано принять соответствующие постановления, по другим - оно может реализовать нормотворческие полномочия по своему усмотрению.

Например, на сегодняшний день согласно предписаниям, содержащимся в Лесном кодексе РФ, Правительство РФ наделено правом устанавливать:

- порядок реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43 - 46 ЛК РФ (ст. 20);

- порядок подготовки перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и порядок его утверждения (ст. 22);

- правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов (ст. 53).

Реализуя перечисленные полномочия, Правительство РФ принимает постановления, в которых, как правило, указываются статьи Лесного кодекса РФ, в соответствии и во исполнение которых принимаются данные подзаконные нормативные правовые акты (см., например, Постановления Правительства РФ от 14.12.2009 N 1007 "Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон", от 03.02.2010 N 47 "Об утверждении Правил хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор").

Согласно ч. 4 ст. 2 ЛК РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных как в самом Лесном кодексе РФ, так и в подзаконных актах Президента РФ и Правительства РФ.

В Лесном кодексе РФ содержится большое количество норм, наделяющих федеральные органы исполнительной власти правом принимать нормативные правовые акты в области лесных отношений. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функцию по нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), является Рослесхоз (см. Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства").

Например, Рослесхоз уполномочен принимать нормативные правовые акты относительно:

- порядка исчисления расчетной лесосеки (ст. 29 ЛК РФ);

- порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ);

- порядка осуществления лесопатологического мониторинга (ст. 60.5 ЛК РФ);

- порядка использования районированных семян лесных растений основных лесных древесных пород (ст. 65 ЛК РФ);

- порядка заполнения и подачи лесной декларации и ее формы (ст. 26 ЛК РФ);

- порядка проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов (ст. 89 ЛК РФ);

- правил заготовки древесины (ст. 15 ЛК РФ);

- правил заготовки живицы (ст. 31 ЛК РФ);

- правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов (ст. 32 ЛК РФ);

- правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений (ст. 34 ЛК РФ);

- правил использования лесов для ведения сельского хозяйства (ст. 38 ЛК РФ).

Ранее нормотворческими функциями в указанных сферах обладал Минсельхоз России. Принятые им приказы, регулирующие лесные отношения, продолжают действовать до тех пор, пока новые нормативные правовые акты не будут приняты Рослесхозом.

Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий. Минприроды России принимает нормативные акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях (см. Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации").

Согласно ч. 5 ст. 2 ЛК РФ на основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

При этом в одних случаях Лесной кодекс РФ непосредственно предписывает региональным органам государственной власти принять акты, регулирующие лесные отношения. В других случаях это делается опосредованно - через определение полномочий региональных органов государственной власти в области лесных отношений и случаев передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений региональным органам государственной власти.

Вопрос о полномочиях региональных органов государственной власти в области лесных отношений затронут также в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

На уровне субъекта РФ нормативные правовые акты подзаконного характера, регулирующие лесные отношения, могут приниматься:

- высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего регионального исполнительного органа государственной власти): указами губернаторов и глав регионов;

- правительством субъекта РФ;

- органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим функции в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в пределах, установленных законодательством РФ и региональным законодательством.

В ч. 6 ст. 2 ЛК РФ содержится упоминание о муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих лесные отношения. Такие акты принимаются органами местного самоуправления на основании и во исполнение Лесного кодекса РФ, других федеральных законов, региональных законов, а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения, могут приниматься органами местного самоуправления только в пределах установленных полномочий. Муниципальный правовой акт принимается по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и региональными законами, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы местного значения, относящиеся к предмету лесного законодательства, закреплены в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Наряду с этим в самом Лесном кодексе РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений.

Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, становящиеся источниками лесного права.

В тексте муниципальных правовых актов, регулирующих лесные отношения, как правило, содержится указание на законодательные и иные нормативные правовые акты, в соответствии с которыми были приняты муниципальные источники лесного права.

Например, в решении Совета депутатов городского округа Фрязино Московской области от 22.09.2011 N 93, которым принято Положение о муниципальном лесном контроле на территории городского округа Фрязино Московской области, отмечается, что данный муниципальный правовой акт принят в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона об охране окружающей среды, ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 84 ЛК РФ.