Лесные ресурсы занимают особое место в российской экономике, а сами леса представляют собой важную гарантию устойчивого развития России и обеспечивают благоприятную экологическую ситуацию на всей планете.

Существенной проблемой является обеспечение баланса между интересами лесопользования и лесоохраны. Лес не только природный ресурс, но и имущественный комплекс, принадлежащий на праве собственности Российской Федерации.

Государство может получать доходы от использования, которые идут в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ. Вместе с тем государство обязано выделять немалые денежные средства на управление лесами, их охрану и защиту от болезней и пожаров. И здесь есть серьезная проблема. В последние 10 - 15 лет расходы федерального бюджета на охрану и защиту лесов в среднем варьируются в сумме 3 - 5 млрд руб., а доходы от использования лесов составляют в среднем 4 - 6 млрд руб. (хотя в последние пять лет эти показатели растут). Конечно, это ничтожно малые суммы, которые свидетельствуют об отсутствии реальной лесной политики.

Лесохозяйственная деятельность на протяжении веков составляла основу экономического уклада многих народов и народностей, населяющих Россию. Поэтому неслучайно вопросы, связанные с использованием лесов, издавна становились предметом особо тщательного нормативно-правового регулирования. Не стало исключением в этом смысле и действующее лесное законодательство РФ, в котором нормы, регулирующие отношения по лесопользованию, наряду с нормативно-правовыми основами лесоохраны составляют два ключевых института лесного права.

С началом активной промышленной заготовки древесины и недревесных лесных ресурсов со всей остротой встала задача комплексной увязки вопросов использования лесов и лесоохраны, защиты лесов от хищнической вырубки. В последнее время проблемы, связанные с лесоохраной, стали только усугубляться: загрязнение лесов промышленными, бытовыми и иными отходами, болезни лесов, браконьерские вырубки, контрабандный вывоз ценных пород древесины... Лесные пожары придали ситуации и вовсе катастрофический характер.

В таких условиях законодателю особенно непросто искать баланс между интересами лесопользования и лесоохраны.

На принятый в 2006 году Лесной кодекс РФ возлагались большие надежды, связанные с совершенствованием отношений лесопользования. Однако уже сейчас можно констатировать тот факт, что надежды эти большей частью не оправдались. Нормы Лесного кодекса РФ в ряде случаев лишь усугубили ситуацию, внеся путаницу в вопросы управления лесным хозяйством, организации защиты лесов и лесопользования.

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регламентируются, кроме лесного законодательства, и другими актами федерального законодательства, в первую очередь гражданского и земельного, а также региональными законами, если иные правила прямо не предусматриваются Лесным кодексом РФ.

Таким образом, в область правового регулирования имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, включается совокупность гражданско-правовых норм.

Однако это не означает, что Лесной кодекс РФ содержит только лесоохранные нормы, которые между тем имеют определяющее значение для обеспечения экологической безопасности. Эффективная охрана лесов невозможна в отрыве от надлежащего правового механизма предоставления лесных участков в аренду, заключения договоров купли-продажи лесных насаждений и не может реализовываться без установления правового режима использования лесов, ориентированного на рациональное включение в гражданский оборот с целью сохранения их видового и биологического разнообразия, удовлетворения потребностей граждан в сохранении естественных экологических систем, природных ландшафтов. В связи с этим нормы Лесного кодекса РФ, регулирующие имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, имеют приоритет перед нормами гражданского законодательства и Земельного кодекса РФ.

Такой подход к правовому регулированию лесных отношений имеет принципиальное значение. В Лесном кодексе РФ установлены приоритетные начала лесного законодательства, являющиеся безусловными ориентирами как для лесоохранной, так и для лесохозяйственной деятельности. Более того, нормы лесного законодательства должны устанавливаться и применяться в соответствии с принципами, предусмотренными в ст. 1 ЛК РФ. Содержание принципов лесного законодательства охватывает отношения по управлению, сохранению, воспроизводству, охране, защите, использованию лесов, в том числе по обеспечению многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного лесопользования для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах.

На сегодняшний день в ст. 25 ЛК РФ предусмотрено 16 видов лесопользования, причем перечень их открытый.

Использование лесов в Российской Федерации осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.

Использование лесов без предоставления лесного участка может осуществляться, например, гражданами для собственных нужд в целях заготовки древесины, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд. Не требуется предоставления лесного участка также и для обычного пребывания граждан в лесу.

Лесной кодекс РФ также предусматривает деление видов лесопользования на потребляемое и непотребляемое, а именно с изъятием лесного ресурса и без изъятия лесного ресурса.

В качестве примера лесопользования без изъятия лесных ресурсов можно привести использование лесов для осуществления религиозной деятельности, рекреационной деятельности, научно-исследовательской деятельности и т.д. Изъятие лесных ресурсов допускается при таких видах лесопользования, как выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений, заготовка древесины, заготовка живицы и т.д.

Тем не менее установленные в ст. 25 ЛК РФ виды использования лесов перечислены с применением различных оснований классификации. В частности, используется классификация по видам заготавливаемого ресурса: древесина, недревесные лесные ресурсы, пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и т.д. Из них наиболее распространенными среди населения являются заготовка древесины, пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений, недревесных лесных ресурсов, проводимые как для собственных нужд, так и в качестве предпринимательской деятельности. Кроме этого, для граждан доступны практически все остальные виды использования лесов (исключением является использование лесов для осуществления религиозной деятельности, для осуществления научно-исследовательской, образовательной деятельности), причем в большинстве случаев в порядке ведения предпринимательской деятельности.

Согласно ст. 36 ЛК РФ использование гражданами лесов в общедоступных охотничьих угодьях для собственных нужд осуществляется без предоставления лесных участков в соответствии со ст. 11 ЛК РФ.

В силу ст. 38 ЛК РФ для использования лесов гражданами в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд лесные участки предоставляются в безвозмездное пользование, или устанавливается сервитут в случаях, определенных Земельным кодексом РФ и Гражданским кодексом РФ.

Таким образом, для собственных нужд также допускается использование лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства и ведения сельского хозяйства.

Повсеместная распространенность видов лесопользования, осуществляемых гражданами для собственных нужд, порождает некоторые проблемы как для государства, так и для самих граждан. Разрешая гражданам свободно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку древесины, заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений, государство должно обеспечить охрану и защиту лесов, что ввиду широкого распространения указанного вида использования лесов представляется непростой задачей. Попытки решить данную проблему путем ограничения использования лесов гражданами приводят к нарушению прав и свобод граждан, установленных Лесным кодексом РФ, но при этом не достигают основной цели - охраны и защиты лесов.

В ч. 1 ст. 30 ЛК РФ закреплено право граждан осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, т.е. не для извлечения прибыли (например, для последующей продажи). К собственным нуждам, в частности, отнесены отопление, возведение строений. Перечень собственных нужд открытый, поэтому к собственным нуждам также считается возможным относить любые семейные, бытовые, личные и иные нужды, не связанные с осуществлением коммерческой деятельности.

Так, согласно ст. 1 Областного закона Ленинградской области от 28.06.2007 N 108-оз "Об установлении порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд на территории Ленинградской области" собственные нужды граждан - потребность в древесине для отопления жилых домов, строительства и ремонта жилых домов, хозяйственных построек и иных личных, домашних целей.

На основании ст. 2 этого Закона объемы заготовки гражданами ликвидной древесины для собственных нужд определяются в соответствии со следующими нормативами:

- для строительства жилых домов - до 150 куб. м один раз в 10 лет;

- ремонта или реконструкции жилых домов, пострадавших от пожаров и стихийных бедствий, - до 150 куб. м;

- ремонта или реконструкции жилых домов - до 50 куб. м один раз в 10 лет;

- строительства и ремонта хозяйственных построек, иных личных, домашних целей - до 15 куб. м один раз в пять лет;

- отопления жилых домов - до 15 куб. м ежегодно.

Граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, заключаемых на срок не более одного года, без предоставления им лесных участков. Заготовка гражданами древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений производится:

1) на лесных участках, не переданных для целей заготовки древесины в аренду и постоянное (бессрочное) пользование, при осуществлении в соответствии с действующим законодательством всех видов рубок лесных насаждений в пределах допустимых объемов изъятия древесины на этих лесных участках;

2) лесных участках, переданных в аренду или постоянное (бессрочное) пользование для целей заготовки древесины, при осуществлении в соответствии с действующим законодательством выборочных и сплошных санитарных рубок при вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений, не включенных в объемы древесины, переданной для заготовки в соответствии с договорами аренды лесных участков или постоянного (бессрочного) пользования лесными участками.

Порядок заключения гражданами договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд утвержден Постановлением Правительства Ленинградской области от 04.07.2007 N 164.

Для получения права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждане подают в Комитет по природным ресурсам Ленинградской области заявление, в котором указываются следующие сведения:

- фамилия, имя, отчество гражданина;

- паспортные данные (серия, номер, кем и когда выдан);

- адрес по месту регистрации;

- адрес по месту фактического проживания;

- контактный телефон;

- наименование лесничества, в границах которого предполагается осуществить куплю лесных насаждений;

- требуемый объем древесины и ее качественные показатели;

- дата и подпись заявителя;

- приложения (копия паспорта, разрешение на строительство, документ о праве на землю, справка о пожаре);

- согласование объема древесины администрации муниципального образования (дата, подпись, печать);

- согласование объема древесины лесничеством (дата, подпись, печать).

Законом Республики Карелия от 12.11.2007 N 1134-ЗРК "О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд" к собственным нуждам отнесены, в частности, хозяйственные потребности, под которыми понимается использование древесины для строительства мостков, заборов, колодцев на землях населенных пунктов, дачных земельных участках, садовых земельных участках, огородных земельных участках, для строительства лодок. Указанным Законом Республики Карелия установлены следующие нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд:

- для строительства индивидуальных жилых домов на землях населенных пунктов - до 150 куб. м один раз в 20 лет на семью или одиноко проживающего гражданина;

- участия в строительстве (реконструкции, капитальном ремонте) многоквартирных жилых домов из деревянных конструкций на землях населенных пунктов - до 130 куб. м один раз в 20 лет на семью или одиноко проживающего гражданина;

- строительства жилых строений, хозяйственных построек на дачных земельных участках, садовых земельных участках, огородных земельных участках - до 30 куб. м один раз в 25 лет на семью или одиноко проживающего гражданина;

- капитального ремонта, реконструкции индивидуальных жилых домов, квартир в многоквартирных жилых домах из деревянных конструкций - до 70 куб. м один раз в 10 лет на семью или одиноко проживающего гражданина;

- ремонта индивидуальных жилых домов, квартир в многоквартирных жилых домах из деревянных конструкций, жилых строений, хозяйственных построек - до 20 куб. м один раз в пять лет на семью или одиноко проживающего гражданина;

- отопления жилых домов (квартир), жилых помещений, не имеющих централизованного отопления, - до 15 куб. м один раз в год на одну печь, на один отопительный котел;

- отопления бань - до 3 куб. м один раз в год на одну печь;

- хозяйственных потребностей - до 10 куб. м один раз в 10 лет на семью или одиноко проживающего гражданина;

- строительства хозяйственных построек на землях населенных пунктов - до 30 куб. м один раз в 10 лет на семью или одиноко проживающего гражданина.

Граждане имеют право на заготовку древесины для собственных нужд без учета периодичности в пределах установленных нормативов в случае утраты или повреждения жилых домов и (или) хозяйственных построек, наступивших в результате преступных деяний, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно ст. 32 ЛК РФ к заготовке древесины для собственных нужд не будет относиться заготовка елей для новогодних праздников, хотя цель заготовки - личная. Ели или деревья других хвойных пород для новогодних праздников отнесены к недревесным лесным ресурсам. В том случае если заготовка древесины осуществляется гражданином в качестве предпринимательской деятельности, он должен зарегистрироваться как индивидуальный предприниматель и заготовка древесины будет осуществляться в соответствии с положениями ст. 29 ЛК РФ.

Кроме положений Лесного кодекса РФ, региональных законов гражданам при осуществлении заготовки древесины следует руководствоваться Правилами заготовки древесины, утвержденными Приказом Рослесхоза от 01.08.2011 N 337.

Заготовка древесины по общему правилу осуществляется в эксплуатационных лесах и в защитных лесах. Для собственных нужд граждане вправе заготавливать древесину и в лесах иных категорий, если иное прямо не предусмотрено в нормах Лесного кодекса РФ и других федеральных законов. При заготовке древесины для собственных нужд граждане не вправе осуществлять строительство объектов лесной инфраструктуры.

Для осуществления заготовки древесины для собственных нужд граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений без проведения аукциона. Правила подготовки и заключения договоров урегулированы нормами гл. 7 ЛК РФ, гл. 30 ГК РФ, Постановлением Правительства РФ от 31.10.2015 N 1178 "О типовом договоре купли-продажи лесных насаждений" и Приказом Минприроды России от 28.10.2015 N 446 "Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности".

Объем древесины, признающийся достаточным для удовлетворения собственных нужд граждан, и порядок осуществления заготовки древесины устанавливаются региональными законами. Список недревесных лесных ресурсов приведен в ч. 2 ст. 32 ЛК РФ. К недревесным лесным ресурсам относятся: пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели или деревья других хвойных пород для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы.

В Лесном кодексе РФ не дается разъяснения, что относить к подобным лесным ресурсам. Согласно Правилам заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, утвержденным Приказом Рослесхоза от 05.12.2011 N 512, к подобным лесным ресурсам можно отнести:

- деревья, кустарники и лианы;

- веники, ветви и кустарники для метел и плетения;

- древесную зелень (листья, почки, хвою, побеги хвойных пород).

Список не является исчерпывающим, что приводит к невозможности однозначной классификации многих других лесных ресурсов.

В ч. 2 ст. 34 ЛК РФ содержится открытый перечень лесных ресурсов, которые относятся к пищевым лесным ресурсам и лекарственным растениям (дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и подобные лесные ресурсы). Данной нормой фактически установлен только возможный перечень пищевых лесных ресурсов. При этом, если обратиться к положениям ч. 1 ст. 11 ЛК РФ, в качестве критерия отнесения лесного ресурса к пищевым можно использовать критерий возможности употребления в пищу лесного ресурса.

Кроме этого, ни в ч. 2 ст. 34 ЛК РФ, ни в других нормах Кодекса не дано легального определения лекарственных растений. Законодатель не указал четких критериев отнесения конкретного лесного ресурса к лекарственным растениям, что приводит к возможности произвольного усмотрения со стороны контролирующих органов и невозможности однозначного определения норм, регулирующих данные отношения, в том числе правил сбора соответствующего лесного ресурса.

В частности, трудности возникают при сборе коры дуба, которая применяется как в медицине, так и в дубильной промышленности, т.е. сбор коры дуба может быть квалифицирован сразу как два самостоятельных вида использования лесов:

1) сбор лекарственных растений (ст. 34, 35 ЛК РФ);

2) сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32, 33 ЛК РФ).

Одним из вариантов решения данного вопроса может быть использование в качестве критерия деления вида заготавливаемого лесного ресурса или конечной цели его использования.

Если исходить из вида заготавливаемого ресурса, то отношения по заготовке и сбору коры дуба относятся к заготовке и сбору недревесных лесных ресурсов и должны регулироваться нормами ст. 32 или 33 ЛК РФ.

Если предположить, что основным критерием разграничения является конечная цель использования недревесного лесного ресурса, то в связи с отсутствием определения лекарственного растения в Лесном кодексе РФ в соответствии с ч. 1 ст. 2 ЛК РФ и по смыслу п. 13 ст. 4 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" кора дуба будет рассматриваться как лекарственное растительное сырье, а отношения по заготовке и сбору коры дуба должны регулироваться нормами ст. 34 или 35 ЛК РФ.

Другой проблемой, имеющей практическое значение, является разграничение целей деятельности по заготовке пищевых лесных ресурсов и сбору лекарственных растений, заготовке недревесных лесных ресурсов на предпринимательские цели и собственные нужды. Указанное деление является новеллой действующего Лесного кодекса РФ, но легальные критерии такого деления в нем отсутствуют. Решение данной проблемы имеет значение не только для отношений, регулируемых лесным законодательством, но и для налоговых правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Аптека закупает лекарственное сырье у физических лиц: особенности исчисления НДФЛ // Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. N 12.

Порядок промысловой заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений установлен в ст. 32 и 34 ЛК РФ, а указанный вид деятельности, осуществляемый для собственных нужд, - в ст. 33 и 35 ЛК РФ.

На основании п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от использования имущества, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Порядок регистрации определен Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

В соответствии с лесным законодательством при осуществлении заготовки и сбора лесных ресурсов деятельность признается предпринимательской только в том случае, если помимо признаков, указанных в Гражданском кодексе РФ, осуществляются изъятие (в форме заготовки, сбора, иного изъятия из естественного природного положения), хранение (в любых хранилищах) и вывоз соответствующих лесных ресурсов из леса (ч. 1 ст. 32, ч. 1 ст. 34 ЛК РФ). Отсутствие одного из указанных действий (изъятие, хранение, вывоз) не позволяет применять ст. 32 и 34 ЛК РФ для возникших отношений.

На уровне субъектов РФ принимаются законы, регулирующие порядок заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, заготовки недревесных лесных ресурсов. При этом все законы субъектов РФ, регулирующие лесные отношения, можно разделить на две группы:

1) законы, регулирующие определенные виды заготовки лесных ресурсов (такие законы были приняты, например, в Республике Карелия, Алтайском крае, Ленинградской области);

2) законы, регулирующие все виды лесопользования (такие законы были приняты, например, в Вологодской области, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре).

Другим отличием региональных законов друг от друга является степень детализации регламентации отношений и учет региональных особенностей. В связи с тем, что правовое регулирование использования гражданами лесных ресурсов для собственных нужд, как одного из наиболее распространенных видов использования лесов, носит хаотичный характер и трудно поддается упорядочиванию, а также в связи с отсутствием централизованного контроля за такой деятельностью вызывает сомнения возможность проведения эффективного контроля за следованием правилам заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений. И здесь особую роль помимо нормотворчества приобретает пропаганда эффективного лесопользования с соблюдением принципов лесного законодательства.

Кроме этого, некоторые неточности в классификации лесных ресурсов и отсутствие четкого критерия отнесения лесного ресурса к конкретной категории создают трудности в применении лесного законодательства при ведении предпринимательской деятельности.

Очевидно, что правовое регулирование каждого вида лесопользования отличается своей спецификой. Однако это видовое своеобразие не должно нарушать основополагающие принципы правового регулирования лесных отношений - обеспечение равного и свободного доступа к лесным ресурсам в соответствии с условиями, установленными лесным законодательством.