В среде ученых-правоведов и юристов-практиков давно зреет идея создания в России автономного (самостоятельного, независимого) правоохранительного органа для борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Сторонники идеи считают, что это будет способствовать более активной и наступательной работе, выявлению и ликвидации наиболее опасных ОПФ, а также эффективному пресечению коррупции в верхних эшелонах власти. Авторитетные суждения на этот счет высказывались еще на закате советской эпохи. Так, в Обращении к Президенту СССР, Верховному Совету СССР и Верховным советам союзных республик, принятому на расширенном заседании Всесоюзного координационного бюро по криминологии 29 августа 1990 г. в г. Ленинграде, предлагалось создать единый Федеральный государственный комитет при Верховном Совете СССР по борьбе с организованной преступностью и коррупцией со своими органами на местах, с возложением на этот комитет в полном объеме оперативно-розыскных и следственных функций.

Позже данная идея была воспринята авторами законопроекта «О борьбе с организованной преступностью», который был подготовлен межведомственной рабочей группой по постановлению координационного совещания руководителей правоохранительных органов 30 ноября 1993 г. Статья 25 законопроекта предполагала создание Комитета по борьбе с особо опасной организованной преступностью, который осуществлял бы оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по делам о таких преступлениях, как создание либо руководство организованной преступной группой (группировкой) (далее — ОПГ), преступной организацией (сообществом) (далее — ПС), терроризм, захват заложника и некоторых других, если они совершаются с использованием зарубежных связей или с участием лиц, назначаемых на должность в порядке, определяемом Конституцией РФ, а также членов федеральных органов власти.

Важно отметить, что по замыслу авторов законопроекта председатель Комитета должен назначаться на должность постановлениями Совета Федерации и Г осударственной Думы и ежегодно отчитываться перед ними о деятельности Комитета. Предусматривалось также рассмотрение дел об особо опасных преступлениях специализированным составом профессиональных судей. Вместе с тем среди исследователей этой проблемы не было единодушия. Так, во время дискуссии, состоявшейся во время «круглого стола» под эгидой Криминологической ассоциации, нашлось немало противников изложенного выше решения.

К моменту, когда в конце 1995 г. федеральный закон «О борьбе с организованной преступностью» был принят Г осударственной Думой и одобрен Советом Федерации, после многочисленных поправок и согласований нормы, регламентирующие создание и функционирование Комитета, были удалены из текста (впрочем, и в таком виде закон был отклонен Президентом России, и работа в этом направлении застопорилась).

Тем не менее идея о необходимости создания самостоятельной службы для борьбы с опасными формами организованной преступности продолжала существовать. Автор настоящей книги в период работы в Главном управлении по организованной преступности МВД России в начале 1998 г. проводил сбор и обобщение предложений практических работников в проект доктрины по борьбе с организованной преступностью. В значительной части поступивших материалов содержалось предложение о формировании независимой службы как необходимого условия эффективного противодействия организованной преступности и коррупции.

Известный криминолог А. И. Гуров, который на рубеже 1980—1990-х гг. возглавлял Шестое управление МВД СССР, осуществлявшее борьбу с организованной преступностью, на исходе XX в. был вынужден констатировать, что «не каждого чиновника могут взять милиция, ФСБ. В органах давно сформировалось мнение: существует определенный уровень коррупции, который можно преодолеть. А дальше? За этим уровнем можно разбить себе голову». В этой связи Гуров предложил, «чтобы при кабинете министров появилось подразделение, противостоящее подкупу власти».

Однако подобный проект фактически уже был реализован в середине 1990-х гг., когда один из отделов Службы безопасности Президента России занимался борьбой с коррупцией и должностными преступлениями в правительстве. Вот как подвел итог работы начальник этого отдела: «Мы много раз докладывали о происходящем «отцам нации», но никаких мер не предпринималось. Все осталось, как прежде».

Не удивительно, что предлагались и более радикальные решения. Например, заместитель председателя Счетной палаты РФ. Ю. И. Болдырев в телевизионной перс-даче «Подробности» (канал РТР) в январе 1999 г. заявил о том, что Генеральная прокуратура России по сообщениям Счетной палаты о вскрытых злоупотреблениях, допускаемых высшими чиновниками при распоряжении бюджетными средствами, обычно воздерживается от возбуждения уголовных дел (для иллюстрации был назван факт изъятия из бюджета страны в 1995 г. суммы, эквивалентной 9 млрд. долл., которые «растворились неизвестно где»). Болдырев объяснял эту позицию Генпрокуратуры тем, что Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от нее по инициативе Президента и, соответственно, зависит от него. Поэтому наивно ожидать возбуждения уголовных дел и наступательного следствия в отношении высших должностных лиц, включая членов Правительства и ближайшее окружение Президента.

Чтобы изменить этот порядок, необходима корректировка Конституции РФ. Однако есть и более простой путь, успешно апробированный на Западе — создание института независимого расследования (аналогичного независимому прокурору в США и Франции). В этом случае достаточно принять соответствующий закон, не меняя Конституцию.

Вместе с тем среди специалистов были и есть противники такого рода предложений. «Реализацию идей об образовании в стране новых самостоятельных правоохранительных структур, таких как Федеральный центр (или Федеральная служба) по борьбе с организованной преступностью, полагал бы преждевременной, — написал доктор юридических наук Ю. Н. Адашкевич. Опуская другие аргументы, скажу лишь, что речь в таком случае, по существу, будет идти о крупном реформировании всей правоохранительной системы, а мы пока к этому не готовы ни в правовом, ни в организационном, ни в кадровом отношении. В нынешних же конкретных условиях такая реорганизация могла бы ослабить борьбу с преступностью в целом, в том числе с организованной».

Более того, имело и имеет место обсуждение идеи обратного свойства — о необходимости понижения статуса действующих (в рамках МВД России) специализированных подразделений по борьбе с организованной преступностью, вплоть до слияния их с подразделениями уголовного розыска и (или) с подразделениями по борьбе с экономической преступностью. Это, по замыслу сторонников данного предложения, будет способствовать улучшению взаимодействия, преодолению разобщенности, устранению дублирования и нездоровой конкуренции в работе оперативных служб.

Традиционно основной объем работы по выявлению и пресечению активности ОПГ, борьбе с коррупцией осуществляет МВД. В рамках данного министерства в конце 1980-х гг. была создана самая крупная в России специализированная служба противодействия организованной преступности, подразделения которой дислоцируются на всей территории страны.

В 1990-х гг. эту службу составляли 12 региональных управлений по борьбе с организованной преступностью (РУОП), обслуживающие территории соответствующих экономических районов, около 70 управлений (отделов) по борьбе с организованной преступностью (УОП, ООП) при всех МВД республик в составе Российской Федерации, УВД краев, областей и автономных образований, а также отделы и отделения в сотнях городов республиканского и областного подчинения. РУОП подчинялись Главному управлению по организованной преступности (ГУОП), а УОП и ООП находились в двойном подчинении — у соответствующих РУОП и МВД — УВД субъектов Федерации.

Указом Президента РФ от 8 октября 1992 г. № 1189 (абз. 2 п. 8) было установлено, что начальник ГУОП по должности является первым заместителем Министра внутренних дел России.

В соответствии с ведомственными нормативными актами ГУБОП и подчиненные ему подразделения непосредственно осуществляли борьбу с организованной преступностью и коррупцией в органах власти (включая федеральный уровень), а также координировали деятельность органов внутренних дел в этих направлениях.

Имея в виду все вышеизложенное, а также то, что системному анализу иными авторами эта тема не подвергалась, автор намеревается далее определить и сопоставить основные доводы «за» и «против» создания независимого органа по борьбе с организованной преступностью и коррупцией. При этом вопросы рассмотрим, в первую очередь, исходя из условий деятельности оперативных служб Министерства внутренних дел.

Доводы за создание автономного (независимого) органа (службы) по борьбе с организованной преступностью и коррупцией

1. У преступных формирований высокой степени организованности имеются коррумпированные связи во всех эшелонах государственной власти, включая высший эшелон. Соответственно, активная работа в отношении таких формирований поддается контролю со стороны последних и, при необходимости, успешно блокируется. Следовательно, необходим автономный орган по борьбе с организованной преступностью с тем, чтобы руководитель этого органа не был подчинен еще одному начальнику, а тот, в свою очередь, ещё одному и т.д. Иными словами, чем короче иерархическая лестница руководителей, способных повлиять на деятельность сотрудников подразделения по борьбе с организованной преступностью, тем меньше вероятность того, что на какой-то ступеньке этой лестницы окажется коррупционер. Тогда снижается вероятность коррупционного влияния на принятие решений о заведении дел оперативного учета против ОПФ, ход работы по таким делам, их реализацию, возбуждение и оперативно-розыскное сопровождение уголовных дел. Вернемся в не столь далекое прошлое и вспомним широкое обсуждение в СМИ перспектив принятия Указа Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 «О предоставлении лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, и липами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». Тогда на этот нормативный акт возлагались значительные надежды. Ныне он общественностью забыт и какие-либо успехи в разоблачении коррумпированных чиновников посредством предусмотренного Указом механизма декларирования имущества и доходов не известны.

Такой результат видится автору закономерным и связывается прежде всего с тем, что, согласно ст. 2 рассматриваемого Указа, организация проверки сообщенных должностным лицом сведений возлагается на кадровую службу соответствующего государственного органа (т.е. того, где это лицо работает). К примеру, декларации и справки, подготовленные руководителем Администрации Президента России и его заместителями, должно проверять управление кадров этой Администрации. Но, во-первых, работники кадровых служб не имеют соответствующей квалификации, а также оперативно-розыскных и процессуальных полномочий. Во-вторых, если подчиненные «проверяют» своих начальников, результаты проверки нетрудно предугадать.

2. Эффективность борьбы с преступными формированиями высокой степени организованности, осуществляемая специализированными подразделениями в рамках какого-либо правоохранительного ведомства общей компетенции (например, МВД), вследствие ряда причин неизбежно падает, поскольку происходит следующее.

2.1. Общие подходы и критерии успешности деятельности руководством такого ведомства переносятся на подразделения по борьбе с организованной преступностью, что смещает приоритеты борьбы и мешает решению главных задач.

В 1996—1997 гг. согласно распоряжениям Министра внутренних дел РФ неоднократно прорабатывался вопрос о подчиненности и компетенции ГУОП, это предпринималось специально или в русле общего реформирования органов внутренних дел. Так, 12 апреля 1996 г. была создана рабочая группа, в состав которой вошли руководители различных служб и подразделений МВД, научные работники. Задачами группы провозглашались «проработка вопросов совершенствования системы управления подразделениями по организованной преступности органов внутренних дел, уточнение объема их полномочий и ответственности». Фактически же дискутировался вопрос о снижении уровня автономности ГУОП и подведомственных ему подразделений, вплоть до подчинения Главному управлению уголовного розыска, использования при оценке результатов работы тех же критериев, что и в уголовном розыске.

Основным принципом в уголовном розыске традиционно и обоснованно является работа «от преступления — к лицам, его совершившим». При этом сотрудники обязаны должным образом реагировать на заявление и о краже велосипеда, и о разбойном нападении, разыскивая виновных и похищенное имущество. Основной показатель работы при этом — уровень раскрываемости преступлений. В подразделениях по борьбе с организованной преступностью (БОП) в первую очередь реализуется иной принцип: «от преступника, преступной организации и криминальной среды — к совершаемым преступлениям». При этом раскрытие преступлении, привлечение виновных к уголовной ответственности и возмещение ущерба являются не конечной целью, а лишь некоторыми из путей для решения основной задачи — пресечения деятельности наиболее опасных ОПФ и, в конечном счете, их ликвидации, нейтрализации причин и условий функционирования. Чтобы уяснить эти отличия, необходима достаточно глубокая специализация, прежде всего познания в криминологии и теории оперативно-розыскной деятельности, а также практический опыт. Поэтому некоторые юристы и депутаты, имеющие поверхностные представления по этому вопросу, преподносили общественности как «причудливое» положение, при котором «управление по борьбе с организованной преступностью не подчиняется уголовному розыску».

2.2.   Личный состав подразделений БОП регулярно привлекается для решения побочных (для данных подразделений) задач, возложенных на иные службы и ведомство в целом.

Так, планирующими документами МВД России на 1997 г. предусматривалось задействование ГУОП и подчиненных ему подразделений в выполнении 171 мероприятия совместно с другими службами МВД. В ряде случаев ГУОП и подчиненные ему силы задействовались в качестве головного исполнителя или соисполнителя в мероприятиях, непосредственно не связанных с функциями, возложенными на подразделения по организованной преступности. В частности, это мероприятия по:

—     паспортизации шлихообогатительных и золотоизвлекательных фабрик, алмазозолотодобывающих предприятий и заводов по переработке драгоценных металлов и камней на предмет их технической защищенности и организации охраны;

—     защите внутреннего рынка от импорта товаров, являющихся аналогами товаров, производимых российскими предприятиями;

—     проверке лицензий и инвентаризации оружия частных охранных и сыскных структур и т.п.

В ГУОП направлялись для анализа и подготовки предложений проекты законодательных актов, нацеленных на предупреждение попрошайничества и бродяжничества, проект договора о сотрудничестве МВД и Лиги кинологов (проводников служебно-розыскных собак), документ об основных направлениях переговоров по вступлению России во Всемирную торговую организацию и др.

Тем самым личный состав отвлекался от выполнения своей основной задачи (для решения которой и была создана данная служба) — выявления и пресечения деятельности преступных организаций и сообществ, их коррумпированных связей во властных структурах.

Представляется, что такое положение складывалось бы и в случае функционирования службы по борьбе с организованной преступностью в рамках иного ведомства, например ФСБ России (тогда сотрудники активно привлекались бы, например, к работе по защите сведений, составляющих государственную тайну, выявлению и противодействию разведывательной и иной деятельности спецслужб иностранных государств на территории России).

2.3.    Перестановки в руководстве ведомства, в структуру которого входит служба БОП, нередко влекут, исходя из принципа назначения кадров из «своей команды», субъективную замену руководства службы, назначение на ключевые должности лиц, не имеющих опыта работы в этой службе.

По данным С. В. Сулакшина, 28% руководителей министерств и треть их первых замов, состоящих на должностях в конце XX в., не имели профильного образования и предыдущего опыта государственной службы.

Это не укор российской «дремучести» и, тем более, не личный выпад в чей - то адрес. Анри Мендра, профессор Института политических исследований в Париже, в 1990-х гг. возглавивший исследования по сравнительной социологии различных стран Западной Европы и Северной Америки, отмечает, что когда «директор переходит с одной службы на другую, он обычно берет с собой своих верных сослуживцев, командный состав своей армии, другими словами — своих клиентов, которые ему преданы, потому что «он делает карьеру»; благодаря клиентам такой руководитель имеет власть: власть одного и карьера других идут рука об руку».

Таким образом, «командный» принцип кадровых назначений имеет объективные социально-психологические предпосылки. Задача состоит в том, чтобы ограничить действие этого принципа до разумных пределов. Известно, к примеру, что в полиции западных стран практикуется выборность кандидатов на некоторые должности и конкурсное замещение определенных должностей.

2.4.   Соблюдаются стабильность и преемственность в руководстве службой. Этот пункт близок по смыслу к предыдущему, но не совпадает с ним. Короткий срок пребывания в должности способствует тому, что руководитель избегает осуществления организационных изменений, требующих серьезной подготовки, результаты которых скажутся через два-три года и более (подобно тому, как в современной отечественной экономике предприниматели не делают долговременных вложений), либо, наоборот, осознавая недолговечность пребывания в должности, еще основательно не войдя в курс дел, принимает поспешные решения стратегического характера.

Что касается непосредственной работы по пресечению организованной преступной деятельности, выявлению и привлечению к ответственности коррупционеров, то здесь проявляет себя следующая закономерность. Если руководитель органа, нацеленного на борьбу с организованной преступностью, знает о том, что в любой момент по множеству поводов он может быть смещен со своей должности, это побуждает его сразу после вступления в должность стремиться к получению неких результатов работы, которые подтверждали бы его состоятельность как руководителя. Однако особенности оперативной работы против членов ОПФ и опасных (высокопоставленных) коррупционеров таковы, что чем крупнее ОПФ, чем выше уровень его организованности, сложнее его структура, чем обширнее и выше коррупционные связи, тем больший срок требуется для полноценной оперативной разработки такого ОПФ. Порой этот срок исчисляется годами. И если руководители соответствующих подразделений ориентированы на сиюминутный результат, настоящая борьба с организованной преступностью и коррупцией не состоится.

Руководитель независимой службы — фигура более заметная, и заменить его будет значительно сложнее, чем начальника одного из многих управлений некого министерства или ведомства (тем более если назначение такого руководителя будет происходить по согласованию различных ветвей государственной власти).

С 1995 по 2001 г. в ГУБОП МВД России сменились семь начальников (причем периоды между отстранением одного и назначением другого порой длились до полугода, и в это время службой руководили иные лица, временно назначенные для исполнения обязанностей начальника). Таким образом, в среднем начальник ГУБОП в указанный период пребывал в своей должности менее года.

Между тем специальные исследования показывают, что руководителю органа внутренних дел требуется до года, чтобы завершилась профессиональная адаптация к новой должности. Специалисты в области управления и вне рамок МВД пришли к выводу, что после назначения руководителя «...только через год, полтора наступает период наибольшей эффективности деятельности».

2.5.   Любая реорганизация ведомства, в состав которого входит служба БОП, вызывает угрозу необоснованной реорганизации службы, так как осуществляется при ведущей роли ведомственного штаба, исходящего из общих задач ведомства.

Так, летом 1997 г. по распоряжению первого заместителя Министра внутренних дел — начальника Главного штаба в МВД России прорабатывался вопрос об образовании новых управленческих структур — региональных управлений МВД России, границы юрисдикции которых соответствовали бы границам округов внутренних войск и не согласовывались с границами экономических районов и географией распространения преступности. При этом подразделения БОП находились бы в подчинении командующих округами внутренних войск. К счастью, в силу ряда причин этой идее не суждено было воплотиться в жизнь.

3.    Самостоятельность службы влечет ряд других объективных преимуществ. Независимость повышает социальный статус оперативных (а также следственных) работников, усиливая доверие к ним, облегчает работу со свидетелями и потерпевшими, упрощает установление с должностными лицами иных ведомств (особенно с представителями руководящего звена) отношений конфиденциального содействия и сотрудничества.

При этом расширение возможностей для действительной борьбы с организованной преступностью позволит существенно уменьшить отток сотрудников, по моральным и деловым качествам пригодных для этой деятельности. Г уров в свое время справедливо отметил, что в уходе профессионалов из правоохранительных органов важную роль играют не только деньги. Когда люди понимают, что здесь они ничего не могут сделать, когда не удается достойно применить свои силы, знания и опыт, это очень угнетает.

Действующее законодательство предоставляет оперативно-розыскным органам право использовать негласное содействие граждан независимо от их должностного положения (ст. 17 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»). Практика показывает, что полученная таким образом конфиденциальная информация и иное содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий часто имеют решающее значение в разоблачении преступников.

Органы внутренних дел имеют двойное подчинение, и начальник органа внутренних дел, который руководит подразделениями криминальной милиции, в свою очередь находится в подчинении администрации соответствующей территории (по линии общественной безопасности). И насколько затруднительно (в силу организационных и психологических моментов) оперативному работнику разоблачать, например, ответственного чиновника местной администрации (являющегося начальником начальников оперативного работника) или лиц из его ближайшего окружения (см. довод 1), настолько же непросто рядовому оперативному работнику привлекать к негласному содействию кого-либо из лиц указанной категории.

4.   Действительное усиление борьбы с организованной преступностью будет достигнуто без принятия каких-либо чрезвычайных правовых актов, без ограничения гражданских прав, на основе действующего оперативнорозыскного законодательства и в рамках обычного уголовного процесса.

Положение таково, что вопрос о необходимости принятия чрезвычайных мер для борьбы с организованной преступностью в стране уже давно и со всей серьезностью обсуждается юристами (как учеными, так и практиками), политиками, законодателями.

Так, упомянутый выше федеральный закон «О борьбе с организованной преступностью», на который Президент России в свое время наложил вето, предусматривал особую регламентацию процессуальной деятельности органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры по делам об организованной преступной деятельности.

Показательно также, что 14 июня 1994 г. был введен в действие Указ Президента России № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» (ныне утратил силу), которым предписывалось не применять к подозреваемым и обвиняемым по указанным преступлениям в качестве меры пресечения подписки о невыезде, поручительства и залога, а срок их возможного задержания расширялся с 3 до 30 суток. По оценкам аналитиков правоохранительных органов реализация Указа в этой части положительно сказалась на результатах борьбы с организованной преступностью, однако вызвала протесты некоторых правозащитных организаций и общественных деятелей в России и за рубежом. (Осенью 1995 г. при рассмотрении заявки России на вступление в Совет Европы во вводном меморандуме Биндига данный Указ был упомянут как негативный пример игнорирования закона, когда возникает «лучшее» решение проблемы.)

5.    Функционирование в регионах подразделений БОП, начальники которых подчиняются не руководителям местной администрации, провинциальным политическим лидерам, а федеральным властям, будет способствовать укреплению федеративных начал (что весьма актуально после произошедшего в 1990-х гг. самоослабления центральной власти, последствия чего не изжиты до сих пор; политологи продолжают возвращаться к обсуждению вопроса о возможном распаде России).

Власти субъектов РФ порой выходят за рамки своей компетенции, нарушают федеральные законы. Не считаясь с федеральной Конституцией, республики, входящие в состав Федерации, объявляют себя субъектами международного права, заявляют о своем праве на выход из РФ. К сожалению, федеральная власть не всегда реагирует на это адекватно. В этих условиях требуется механизм безусловного соблюдения федеральных законов и установлений на всей территории Федерации, полагает многоопытный политический обозреватель А. Бовин1. Важными звеньями указанного механизма могли бы стать дислоцированные в регионах подразделения самостоятельной федеральной службы БОП.

24 марта 1999 г. с учетом предложений, поступивших от начальников РУБОП, был издан приказ МВД России №214 «О проведении эксперимента по организации деятельности подразделений по борьбе с организованной преступностью при централизованной системе подчинения». Согласно этому документу эксперимент осуществлялся в период с 1 мая по 31 декабря 1999 г. на территориях обслуживания Уральского, Западно-Сибирского и СевероКавказского РУБОП. Однако еще до начала эксперимента некоторые руководители республик — субъектов Федерации выразили к нему негативное отношение.

6.    Целесообразность создания самостоятельной службы вытекает из международного опыта и соответствует международно-правовым стандартам: 8-й Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в 1990 г. утвердил Руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней. Причем п. 2 названного документа рекомендует государствам — членам ООН стремиться к созданию учреждений и других механизмов по борьбе с коррупцией, ап. 12 — рассмотреть целесообразность создания специализированного межведомственного учреждения, занимающегося непосредственно вопросами организованной преступности.

7.   Необходима эффективная борьба с так называемой верхушечной коррупцией. Последняя представляет для общества опасность, которую трудно переоценить.

В материалах 10-го Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (апрель 2000 г., Вена) отмечалось, что «преступления, связанные с коррупцией на высоком уровне» — это преступления власть имущих, которые имеют возможность манипулировать или искаженно применять закон, организовывать судебное разбирательство и даже законотворчество в целях получения неоправданных преимуществ или избежания уголовной ответственности за совершенные правонарушения. Если такие действия совершаются в высших кругах общества и являются распространенными, то они могут нейтрализовать или нарушить правопорядок до такой степени, что законность если и будет существовать, то только номинально. Борьба с коррупцией на высоком уровне (верхушечной коррупцией) невозможна без создания действительно независимого органа по борьбе с коррупцией.

Для раскрытия этого аргумента воспользуемся методом конкретных ситуаций.

В начале сентября 2004 г., после чудовищного теракта в Беслане Президент России В. В. Путин заявил о необходимости упразднения выборов губернатора населением субъекта Федерации и введения порядка, когда кандидатура губернатора вносится на рассмотрение местного парламента. Вскоре после этого в ряде СМИ появились высказывания экспертов о том, что поскольку ориентировочная стоимость губернаторской избирательной кампании составляет от 3 до 5 млн долл., то примерно столько же будет стоить и назначение на пост губернатора. Оправдались ли эти прогнозы — судить сложно. Ясно одно: практика фактического назначения губернаторов сильно повышает коррупционные риски. Негативные последствия вступления в должность губернатора, если он заплатил за нее несколько миллионов долларов, трудно переоценить. Вложившие такие деньги лица рассчитывают вернуть затем свои деньги с лихвой. Это означает, что коррупция в пирамиде региональной власти будет распространяться лавинообразно сверху вниз, нарастающим потоком, поскольку коррумпированный губернатор будет внедрять в подчиненных структурах (включая муниципальные правоохранительные органы) коррупционные отношения с целью извлечения возможно большего дохода (личного и группового) от эксплуатации различных сфер жизнедеятельности региона, которые он так или иначе контролирует.

Следовательно, в интересах общества и государства крайне необходимо, чтобы компетентные правоохранительные органы внимательно отслеживали ситуацию с подбором кандидатур губернаторов (кто и каким способом оказывает влияние на процесс их выдвижения, отклонения или одобрения), используя для этого оперативно-розыскные методы, силы и средства (потому что коррупционная деятельность обычно тщательно маскируется), и при необходимости решительно пресекали акты коррупции, привлекали виновных, независимо от их должностного положения, финансового состояния и иных характеристик, к уголовной ответственности.

Однако есть ли в нынешней системе российских правоохранительных органов те, которые обязаны, способны и мотивированы осуществлять эту работу? Увы, достаточных оснований для положительного ответа не наблюдается. Главная причина состоит в том, что руководители всех правоохранительных органов находятся в сильнейшей зависимости от Администрации Президента России: это последняя (перед докладом Президенту) инстанция для одобрения или неодобрения кандидатур главы правоохранительного ведомства и его заместителей, там визируют документы для присвоения генеральских званий, награждения государственными наградами и др. Но как раз там, по версии экспертов, находятся коррупционеры, способствующие назначению губернаторов за миллионные взятки (если приведенные выше оценки экспертов верны)!

Мы (и специалисты, и обычные граждане) с большей или меньшей степенью вероятности можем предполагать наличие или отсутствие системной коррупции в высших эшелонах государственной власти. Однако установить это в современных условиях процессуальным путем невозможно, поскольку не существует самостоятельного правоохранительного органа для борьбы с такого рода коррупцией, который был бы вправе, в силах и достаточно заинтересован провести надлежащее расследование.

Доводы против создания автономного (независимого) органа (службы) по борьбе с организованной преступностью и коррупцией

1.    Будет снижен уровень взаимодействия с оперативными службами того ведомства (МВД, ФСБ), от которого «отпочкуется» самостоятельная служба. Вот как пояснял этот довод Е. Д. Сахаров, профессор кафедры Академии Министерства безопасности РФ: «Подразделения органов внутренних дел, госбезопасности, специализирующиеся на борьбе с организованной преступностью... имеют возможность координировать действия смежных подразделений своих ведомств, сталкивающихся с проявлениями организованной преступности...» Одновременно «они располагают возможностью использовать при необходимости их силы и средства. При выделении подразделений БОП и создании из них самостоятельного органа сделать это будет практические невозможно». Но согласиться в этом с Сахаровым можно лишь отчасти, так как данная аргументация не учитывает: а) возможность законодательного закрепления координирующей роли самостоятельного органа БОП и его права на привлечение дополнительных сил и средств; б) комбинированного варианта, при котором самостоятельный орган не создается вместо специализированных подразделений в рамках отдельных ведомств, а функционирует вместе (параллельно) с ними.

2.   Возникнет необходимость в дополнительных финансовых и иных материальных затратах для обеспечения самостоятельного функционирования службы.

Разумеется, создание самостоятельной службы «с нуля» потребует немало времени, серьезных финансовых и иных затрат, решения задачи по комплектованию службы кадрами. Но если вести речь о формировании службы на базе уже действующих подразделений, например, входящих в систему МВД России, означенные задачи значительно упрощаются, хотя и в этом случае определенных сложностей не избежать.

3.   Неизбежны определенные политические издержки. Если вопрос о создании самостоятельного органа по борьбе с организованной преступностью и коррупцией будет переведен в практическую плоскость, можно уверенно прогнозировать следующее.

3.1.   Противоборствующие политические силы предпримут попытки принять такую модель назначения руководства службой и контроля за ее деятельностью, которая позволила бы одной из сил осуществлять ключевое влияние на создаваемую службу в политических целях. А если возобладает проект одной из сторон, вероятнее всего, что другие станут выступать не только против конкретной модели, но и против идеи в принципе.

3.2.   Не исключено также, что возражения против идеи автономности (и весьма серьезные) возникнут изначально.

Некоторые аналитики уже давно отмечают, что в определенных весьма влиятельных кругах больше, чем наемных убийц, опасаются прихода к власти «терминатора» от правосудия, способного создать аппарат из аскетов- патриотов.

Что касается настоящего времени, то пока можно констатировать политический перевес сил противников создания самостоятельной службы соответствующей направленности. Выше уже отмечалось, что в последние годы статус подразделении по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, функционирующих в составе МВД России, значительно понизился. Причем противники специализации и автономии таких подразделений последовательны до конца. В. В. Устинов (на тот момент Генеральный прокурор России) в докладе на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры России 3 февраля 2006 г. в присутствии Президента России и иных высших должностных лиц предложил рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения подразделений по борьбе с организованной преступностью. По его мнению, «эту структуру пора вернуть в систему уголовного розыска с тем, чтобы их реально загружали работой».

4.    При назначении на должность руководителя зависимого и непрофессионального человека, не обладающего требуемыми морально-волевыми качествами, орган по борьбе с организованной преступностью и коррупцией может превратиться в свою противоположность — мощный инструмент для клановой, политической и экономической борьбы.

Приведенные перечни доводов за и против создания самостоятельной службы по борьбе с организованной преступностью и коррупцией не являются исчерпывающими. Автор ограничен как в силу объективных факторов (скажем, не каждый аргумент, касающийся стратегии и тактики оперативнорозыскной деятельности, можно изложить в открытой печати), так и в силу субъективных факторов. Поэтому одна из целей настоящей работы — пригласить профессионалов и иных заинтересованных лиц к обсуждению поднятой здесь проблемы. Осознание и всестороннее обсуждение проблемы есть начало ее решения.

Здесь можно было бы завершить рассмотрение данной идеи. Профессор В. А. Туманов однажды справедливо заметил, что сдержанность суждений, сочетание аргументации «за» с аргументацией «против», предположительные решения часто полезнее, чем категоричность суждений и дидактическая тональность. Однако предварительное обсуждение материала книги с коллегами подводит к мысли о том, что позицию автора, пусть без категоричных формулировок и окончательных выводов, все же надо обозначить.

По итогам сопоставления приведенных выше доводов «за» и «против» автор склонен считать, что в России целесообразно комбинированное формирование органов, осуществляющих борьбу с организованной преступностью и коррупцией. Эту борьбу в той или иной степени должны (в пределах своих полномочий) осуществлять все органы государства, особенно специализированные подразделения правоохранительных структур. При этом, однако, необходимо создание (возможно, путем вычленения из МВД уже действующих подразделений) самостоятельного органа (службы) для борьбы с наиболее опасными проявлениями организованной преступности и с коррупцией в высших эшелонах государственной власти, службы, пусть небольшой по численности, но хорошо технически оснащенной, имеющей подчиненные подразделения на местах (по крайней мере, во всех центрах субъектов РФ). Сотрудники этой службы должны как минимум иметь полномочия на осуществление оперативно-розыскной деятельности и обладать полномочиями органа дознания, чтобы вести реальную борьбу с преступностью указанных форм.

В последние годы для противодействия коррупции и с завидной регулярностью создаются различные государственные, общественно-государственные структуры, например Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, Комиссия Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, соответствующие комиссии и подкомиссии Общественной палаты РФ, Национальный антикоррупционный комитет и др. Обычно создание этих структур широко обсуждается в СМИ, делаются оптимистические заявления и комментарии, но вскоре к новообразованиям теряется интерес. Такой результат не случаен, ведь это все совещательные или вспомогательные структуры. Здесь уместно процитировать мысль К. К. Горяйнова и В. С. Овчинского, высказанную по другому поводу, но по той же проблеме: «невозможно бороться со злом, не трогая само зло, а действуя только “вокруг да около”»1.

Для обеспечения самостоятельности органа его глава должен назначаться на достаточно длительный срок (от четырех до шести лет), в качестве оснований досрочного освобождения либо временного отстранения от должности необходимо предусмотреть лишь особые, четко прописанные в законе случаи. При этом глава органа ежегодно отчитывается перед Государственной Думой о проделанной работе. Назначение на должность целесообразно производить по инициативе Президента России и с согласия обеих палат, а досрочное освобождение и временное отстранение — по инициативе как Президента России, так и любой из палат Федерального Собрания РФ. Причем для утверждения решения необходимым условием также надо предусмотреть получение согласия обеих палат.

Это главные (и труднодостижимые) условия надлежащей независимости антикоррупционного органа.