Миграция является центральной темой в современной политике, потому что она неразрывно связана с самыми серьезными вызовами, стоящими перед государствами: вопросы развития, экономического роста и производительности, демографических изменений, поддержания систем социального обеспечения, обеспечения социальной сплоченности и межкультурного диалога и соблюдения прав человека и верховенства закона.

На сегодняшний день во всем мире развитие миграции идет крайне противоречиво. Неэффективность господствующей модели международной миграции ведет к увеличению числа нелегальных мигрантов, являющихся дешевой и бесправной рабочей силой. Нелегитимная миграция имеет по истине огромный размах, в нее вовлечены миллионы людей, и она же является одной из составляющих современного глобального миграционного режима, обеспечивающего функционирование существующего в мире экономического порядка.

На международном уровне понятия определений «миграция» и «мигрант» были даны MOM в 1989 г. Миграция, согласно документам этой организации представляет собой часть процесса развития государств. Причем выделяют государства, из которых люди уезжают, и те, в которые они стремятся попасть, также выделяют государства, принадлежащие к обеим категориям, независимо от причин перемещения. По сути по это определение охватывает все формы миграции. Под мигрантами же, следует понимать лиц, перемещающихся из одного государства в другое и нуждающихся в международных миграционных услугах, предоставляемых международными организациями[1].

Рассматривая вопрос толкования термина «мигрант», Экономический Суд СНГ, дал следующее определение, согласно которому, к ним относятся все категории лиц, осуществляющие пространственные перемещения, независимо от причины, длительности или пространственных границ[2].

В основных документах ООН, затрагивающих права человека понятие «миграция» не упоминается. В тоже время, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., закреплено .право свободно передвигаться и менять место жительства. (ст. 13), как одно из основных прав личности. На основании рекомендаций по улучшению миграционной статистики 1953 г. были проведены разграничения между временной и постоянной миграцией. В 1976 г. эти рекомендации были обновлены, но опять же различия проводились только по времени пребывания мигрантов на территории иностранного государства[3]. В доктрине международного права также нет единого толкования понятия «миграция». На 45-й сессии Комиссии международного права ООН эксперт в области международной миграции Г. Памбу-Чивунда, предложил заменить термин «миграция» на термин «передвижение населения»[4]. Поскольку это сделало бы возможным рассмотрение миграции во всем ее разнообразии, и разработать Конвенцию, отражающую ее динамику. Однако это мнение представляется весьма спорным, а сам эксперт его не аргументировал.

Российское законодательство использует однокоренные с «миграцией» понятия, такие как «миграционный учет»[5], «эмигрант»[6], «миграционный процесс»[7] и т.д., но самого определения «миграции» в нем также нет. Таким образом, анализ юридической литературы показывает, что определение термина .миграция. отсутствует как в международном праве, так и в российском законодательстве[8].

Поскольку государственное управление в сфере миграции является обособленным направлением деятельности исполнительной власти, во многом связанным с обеспечением национальной безопасности и социально-экономического развития российских регионов, перед государственной администрацией объективно возникает необходимость разработки системы базовых документов стратегического планирования в этой сфере государственного управления.

На сегодняшний день действующие документы долгосрочного планирования в сфере реализации миграционной политики не отвечают надлежащим требованиям, поскольку разрабатывались и утверждались еще до принятия рассматриваемого Федерального закона.

При этом действующую Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Концепция) весьма сложно отнести к документам стратегического планирования нового поколения по целому ряду оснований. Во-первых, Федеральный закон № 172-ФЗ не выделяет среди документов стратегического планирования такой вид, как «концепция». Возможно, законодатель относит концепции к категории «других» документов стратегического планирования. Например, в соответствии с подп. «в» п. 3 ст. 11 указанного Федерального закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся "Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Помимо отсутствия концепций в системе документов стратегического планирования, как верно подметили Н.Ю. Коростелев и Н.Б. Зиновьева, «уложенной в классификационную многоуровневую схему, что для практики разработки подобных документов и профессиональной педагогической подготовки кадров весьма важно»[9], нормы Федерального закона отдельно не выделяют вопросы комплексного планирования в сфере миграции. Их можно лишь гипотетически отнести к отраслевым документам стратегического планирования Российской Федерации, разрабатываемым в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципам.

Рассматриваемая Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, а не официальную документированную информацию. При этом ее содержание не отвечает отдельным принципам стратегического планирования, обозначенным в ст. 7 Федерального закона № 172-ФЗ.

Таким образом, в ближайшей перспективе Концепция как минимум должна быть скорректирована в соответствии с требованиями указанного Федерального закона[10].

В этой связи представляется ошибочным проводить ее корректировку как без изменения периода, на который она разрабатывалась, так и только с учетом возникновения новых вызовов и угроз национальной безопасности. Одновременно не следует использовать ставший традиционным для большинства разработчиков метод инкорпорации информационных материалов или отдельных норм в ранее утвержденный документ из наиболее актуальных (современных) документов стратегического планирования.

Хотя совершенно очевидно, что в настоящее время сложились все предпосылки для коррекции целей, принципов и, как следствие, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации с учетом положений более поздних документов стратегического планирования в сфере безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации.

Так, с момента утверждения Концепции существенным образом изменились внешние условия жизнедеятельности Российского государства в условиях экономических санкций. Возросли угрозы внешних, нежелательных миграций. Они проявляются в неконтролируемом массовом перемещении беженцев из стран Ближнего Востока в Европу, обладая при этом высоким потенциалом изменения своего вектора в сторону государств - участников СНГ, а также использования Российской Федерации в качестве транзитного государства. При этом в указанные миграционные потоки вовлечены участники террористических организаций, в том числе граждане Российской Федерации.

В отдельных регионах Российской Федерации наблюдается усиление социальной напряженности за счет этнической миграции, прослеживаются проблемы соблюдения баланса интересов коренного населения и переселенцев (трудовых мигрантов), в том числе иностранных граждан, с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий.

Конституционно-правой аспект миграционных процессов представлен в формулировке предложенной Т. Н. Балашовой. По ее мнению миграция это совокупность правовых отношений, возникающих при пересечении физическими лицами как внешних так и внутренних границ с целью смены места жительства или в иных целях. Это перемещение регулируется государством и влечет за собой смену правового статуса[11].

Т. Я. Хабриева, выдвигает в качестве наиболее важных критериев определения миграции ее причины, длительность и факт пересечения пространственных границ. Если не учитывать эти критерии, можно будет признавать мигрантом любого, осуществляющего перемещение и использование данного определения в законодательстве будет затруднительно[12].

Таким образом, с конституционно-правовой точки зрения, по нашему мнению, миграция - это процесс физического перемещения населения, сопровождающийся для мигранта соблюдением определенных юридических условий и преодолением юридических препятствий, касающихся выезда, въезда, а также пребывания в новом административно-территориальном образовании, как правило, влекущее изменение конституционно-правового статуса.

В настоящее время принято классифицировать виды миграции по различны основаниям. Например, по географическому признаку принято выделять внешнюю (международную) и внутреннюю (внутригосударственную) экономическую миграцию. Причем внешняя миграция также подразделяется по различным основаниям. По классам она делиться на: межконтинентальную и внутриконтинентальную, по видам на: эмиграцию, иммиграцию, реэмиграцию и репатриацию.

В зависимости от времени пребывания мигранта на новом месте жительства или приложения его труда выделяют: постоянную или безвозвратную и временную, которая в свою очередь подразделяется на краткосрочную (сроком до года) и долгосрочную (более года). При этом краткосрочная миграция может носить регулярный или нерегулярный характер.

По целям миграцию подразделяют на экономическую (коммерческую или трудовую), учебную, религиозную (например, паломничество), традиционную (связанную с кочевым образом жизни) и миграцию, связанную с отдыхом и туризмом.

В зависимости от способа вовлечения в миграцию выделяют добровольную и недобровольную. Последняя так же имеет свои подвиды, такие как: принудительная, осуществляемая государством и вынужденная, связанная с военными действиями или осуществлением преследований в отношении мигрирующего лица на территории его постоянного проживания.

Экономическая миграция, по мнению А. В. Колокольцева, - совокупность правовых отношений, возникающих при территориальном перемещении лиц с целью улучшения своего финансового, экономического состояния[13]. Одним из основных элементов вышеприведенного определения является экономический признак, толкающий людей уехать из своей родной страны. Т. е. экономическая миграция осуществляется в коммерческих целях, для осуществления трудовой деятельности и получения экономической выгоды. На наш взгляд, определяющим фактором для экономической миграции является извлечение экономической выгоды. Таким образом, социально-экономическая миграция и экономическая миграция это те виды миграции, которые оказывают влияние на экономическое развитие и финансовые потоки, но направлены на реализацию неодинаковых потребностей человека. Поэтому их можно разграничить еще и по конкретным конституционным правам человека и гражданина, с осуществлением которых связаны эти виды миграции. Например, социально-экономическая миграция связана с реализацией норм Конституции Российской Федерации[14], содержащихся в статьях 43, 44 и ч. 5 ст. 37. Экономическая миграция, в свою очередь, связана с осуществлением положений статей 34 и 37 Конституции. Определенное совпадение наблюдается в отношении ч. 5 ст. 37, так как право на отдых есть и у работающих лиц и лиц не занимающихся трудовой деятельностью, например, пенсионеры, студенты и т. д. Так же экономическую миграцию можно считать отдельным направлением миграции в целом.

Также рассматривая терминологические аспекты, следует отметить, что понятия «миграция» и «экономическая миграция», на наш взгляд, соотносятся как целое и частное. Так как термин «миграция» означает перемещение населения вне зависимости от его цели, а термин «экономическая миграция» имеет жесткую привязку к перемещению физических лиц для извлечения материальной выгоды.

Экономическая миграция имеет свои подвиды: временную (сезонную) и долгосрочную. Для временной экономической миграции характерно краткосрочное территориальное перемещение мигрантов, причиной которого явилась, к примеру, необходимость обеспечения рабочей силой отраслей народного хозяйства, испытывающих потребность в дополнительном её привлечении на период сезонного увеличения работ, либо иные сезонные заработки для мигрантов.

Долгосрочная экономическая миграция характеризуется территориальным перемещением экономических мигрантов на неопределенный срок с целью постоянного трудоустройства на работу с более выгодными условиями оплаты и условий труда. К примеру, это может быть предложение квалифицированному специалисту компании постоянно работать в представительстве той же компании за рубежом. В случае выезда экономических мигрантов на территорию другой страны данный процесс нередко сопровождается сменой гражданства.

Следует отметить, что глобализационные процессы усложняют для государств правовое регулирования множества отношений, что вносит дестабилизирующий момент в миграционные процессы. Вопросы соотношения международного и внутригосударственного права в области правового регулирования экономической миграции будут рассмотрены нами в следующем пункте данной главы.

Основными причинами, порождающими миграцию, является: реформирование мировой экономики, финансовый кризис, факторы политического характера, различного рода конфликты, различия в условиях занятости, уровне заработной платы, доходов, жилищной обеспеченности, бытовые и природные факторы, и др., поэтому в самом миграционном процессе наиболее весомым является направление экономической миграции населения.

[1] Continued effectiveness of the Organization in view of the new challenges: Doc. MC/1631 / Intergovernmental Committee for Migration. Geneva, 1989. P. 12-14.

[2] Решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. № С-1/14-96 .О толковании понятий .беженец., .мигрант., .вынужденный переселенец. применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы .Консультант Плюс.

[3] Recommendations on statistics of international migration statistical papers. Series M. №58. New York: United Nations, 1980. P.4.

[4] Там же. P.257.

[5] См., напр.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (в ред. от 28.11.2015) // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

[6] См., напр.: Федеральный закон от 24 мая 1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (в ред. от 23.07.2013) // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.

[7] См., напр.: Распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2010 № 1485-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года» // СЗ РФ. 2010. №40. Ст. 5107.

[8] См.: Миграция населения. Вып. 1-6 // Приложение к журналу .Миграция в России.. М., 2001; Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004; Миграция и национальная безопасность / Гл. ред. В.А. Ионцев. М., 2003; Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / Под ред. Г. Витковской. М., 2004; Прудникова С.А. Административно правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: автореф. дисс. ... к. ю. н. М., 2003; Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2002 и др.

[9] Коростелев Н.Ю., Зиновьева Н.Б. Документы стратегического планирования в контексте Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Делопроизводство. 2015. № 1. С. 49 - 53.

[10] В соответствии с подп. 2 п. 3.2 ст. 47 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» до 1 января 2019 г. стоит задача коррекции всех документов стратегического планирования в Российской Федерации.

[11] См.: Балашова Т. Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: автореф. дисс. ... д. ю.н. Пенза, 2010. С. 10.

[12] Хабриева Т. Я. Основные направления развития миграционного законодательства // Миграция,права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: сборник статей. Н. Новгород. Изд-во Нижегор. Академ. МВД России, 2004. С. 11.

[13] Колокольцев А. В. Конституционно-правовое регулирование экономической миграции в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 25.

[14] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портале правовой информации (ГСПИ) http://www.pravo.gov.ru, (дат. обр. 01.05.2017)