Изучение генезиса содержания государственных расходов показывает, что в докапиталистических формациях государственные расходы отождествлялись с расходами главы государства и выражали в большей мере частноправовой, а не публично-правовой принцип деятельности государства[1]. Финансовые отношения этих формаций не представляли собой упорядоченной системы, регламентированной представительной властью. Расходование государственных средств, осуществляемое преимущественно на нужды королевского двора, хотя нередко и сопровождалось составлением специальной сметы, все же характеризовалось бесконтрольностью, расточительством, каз- нокрадством[2]. Отделение государственных расходов от казны государя происходит лишь при капиталистической формации, которая также отличается ростом производительных и военных расходов.

С течением времени, вследствие развития демократических институтов и реформирования системы публичной власти зарождается местное самоуправление. При этом наряду с государственными расходами появляются расходы муниципальных образований. Схожая природа государственных и муниципальных расходов, одинаковый режим их формирования и осуществления позволяют рассматривать их понятие и содержание одновременно.

Г осударственные и муниципальные расходы обуславливаются соответствующими государственными потребностями или потребностями муниципального сообщества. «Расход сам по себе не имеет важного значения: он представляет цифру выдачи, мало говорящую за себя; вся важность расходов заключается в потребности, ради которой он делается и которой он удовлетворяет»[3]. Как справедливо утверждал С.И. Иловайский, к государственным потребностям относятся те, которые не могут быть удовлетворены отдельными индивидуумами или группами людей, объединенными в разные частные общества, удовлетворение таких потребностей доступно лишь для государства[4]. По мнению Д.М. Львова, «государственные потребности могут быть весьма различны; но все они должны ограничиваться государственной целью, и только то может считаться действительно потребностью, что необходимо для достижения государственной цели»[5] [6]. При этом каждое государство «для проявления своей деятельности нуждается в людях и разного рода предметах... Таким образом, государственные потребности распадаются на личные и вещ-

17

ные» .

Исторический опыт свидетельствует, что независимо от вида государственные потребности могут удовлетворяться в натуральной или денежной форме. Изначально государственные расходы выступали в натуральной форме (например, государственные служащие получали в качестве оплаты их труда помещение для проживания, предметы домашнего обихода, продукты питания и т. п.). С развитием рыночных отношений стали превалировать денежные формы государственных расходов[7]. Современные науки, как финансовая, так и финансового права, изучают главным образом государственные денежные

19

расходы[8].

Необходимо также обратить внимание на тот факт, что не все государственные и муниципальные потребности удовлетворяются посредством осуществления государственных и муниципальных расходов, на что справедливо обращается внимание в научной литературе[9]. Действительно, реализацию отдельных расходов в публичных интересах государство делегирует частным субъектам[10].

Категория «расходы» является понятием многоаспектным. Прежде всего государственные и муниципальные расходы определяют в материальном значении.

Так, О.Н. Горбунова указывает, что государственные расходы - это затраты государства по выполнению стоящих перед ним задач[11].

При этом отдельные авторы, определяя содержание категории «государственные расходы», основной акцент делают на цели их осуществления. Например, Л.К. Воронова к государственным расходам относила затраты государства на обеспечение расширенного воспроизводства, удовлетворение социально-культурных потребностей членов общества, оборону и управление, т. е. на обеспечение своего бесперебойного функционирования[12].

Этот же подход использует при определении государственных расходов Е.Ю. Грачева, относя к ним затраты государства на обеспечение жизнедеятельности общества: государственное управление, оборону страны, развитие производства, социально-экономические и культурные потребности[13]. Аналогичное определение государственным расходам дает и Л.Г. Вострикова[14].

М.М. Прошунин рассматривает государственные расходы как затраты государства путем распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации государственных задач и функций[15].

Таким образом, государственные расходы в материальном значении можно определить как государственные затраты, осуществляемые в денежной форме за счет средств государственных фондов для финансового обеспечения его задач и функций. По аналогии можно определить муниципальные расходы как затраты, осуществляемые в денежной форме за счет средств муниципальных фондов для финансового обеспечения задач и функций местного само-

2 7

управления[16].

Характеризуя государственные и муниципальные расходы, следует учитывать, что они представляют собой и экономическую категорию, т. е. это фундаментальное понятие экономической науки, выражающее однородные процессы и явления[17]. Однако в экономической литературе данное понятие упоминается, но не раскрывается[18]. Некоторое внимание данному вопросу уделяется в работах юристов. Так, по мнению Ч.Д. Цыренжапова, экономический аспект позволяет взглянуть на государственные и муниципальные расходы как на совокупность экономических отношений по использованию фондов денежных средств государства и местного самоуправления в интересах общества; этот аспект акцентирует внимание на явлениях макроэкономического плана, объективности существования финансов в целом[19].

При этом государственные и муниципальные расходы, являясь разновидностью финансов, представляют собой более эффективный инструмент регулирования экономики по сравнению с административным воздействием на данную сферу.

Как известно, рыночное регулирование несовершенно. Государственное вмешательство в экономику обусловлено необходимостью решения задач, связанных с удовлетворением потребностей всего общества, - обеспечением крупных структурных сдвигов, поддержкой приоритетных направлений экономического развития, расширением и совершенствованием объектов социальной и производственной инфраструктуры и т. п. Как обоснованно отметил М.И. Пискотин, «... тот потенциал, которым пока располагает Россия, сам по себе еще не гарантирует необходимого подъема ее экономики. Но он вполне позволяет добиться такого подъема при условии, если государство будет проводить активную и обоснованную экономическую политику, полностью отвечающую национальным интересам страны»[20].

Основными инструментами государственного воздействия на экономику являются:

налоги, которые сокращают частные расходы и тем самым создают возможность для осуществления государственных расходов;

расходование государственных денежных средств, которое побуждает предложение (расширяется производство, частный сектор заинтересован увеличивать производство товаров, работ, услуг);

регулирование и контроль, которые стимулируют определенную дея-

32

тельность или заставляют отказаться от нее[21].

Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные денежные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций[22].

При этом значительная роль в регулировании публичного социально - экономического развития отводится государственным расходам, которые воздействуют на обозначенную сферу посредством:

обеспечения содержания государственных учреждений и организаций;

осуществления государственных закупок (в США, Великобритании составляют до 20% валового национального продукта;

осуществления трансфертных платежей социального характера[23].

Государственные расходы в разных странах мира занимают большую

или меньшую долю в составе валового внутреннего продукта (далее по тексту - ВВП) - в среднем от 20% до 50% (в Австрии - 52,1%, в Чехии 47,3%, в Японии - 38%, в России - 26,8%)[24].

При этом «разумные расходы могут усилить источники доходов и могут из скудных источников создать обильные. Бесцельные, плохо рассчитанные расходы могут истощить со временем наиобильнейшие источники доходов»[25]. Тем самым подчеркивается распределительная функция финансов, составной частью которой является их регулирующее воздействие. Иными словами, государство должно таким образом осуществлять распределение финансовых ресурсов между публичными и частными финансовыми фондами, чтобы стимулировать позитивные явления и противодействовать негативным процессам. В экономической литературе данная функция еще получила название аллокационной функции государственных финансов, что предполагает корректировку

аллокации ресурсов экономики, если она недостаточно эффективна в силу изъ-

37

янов рынка[26].

Весьма интересны взгляды экономического советника О. фон Бисмарка А. Вагнера, который одним из первых заметил, что государство из «ночного сторожа» превращается в довольно активного хозяйствующего субъекта. А. Вагнер сформулировал «закон возрастающей государственной активности», согласно которому во всех странах, где быстро развивается промышленность, государственные расходы должны увеличиваться более высокими темпами, чем объемы производства и национальные доходы[27]. Причем при увеличении государством объема своих расходов ВНП и совокупный спрос возрастают на пропорциональную величину, поскольку государственные расходы обладают мультипликационным эффектом, порождая цепочку вторичных, третичных и т. д. потребительских расходов[28].

Взгляды А. Вагнера, по существу, были поддержаны Д.М. Кейнсом, утверждавшим, что в период депрессии создание инвестиционно ориентированного бюджетного дефицита есть мощное средство стимулирования экономической деятельности. Однако, как показала история, данная концепция в условиях усложнившейся экономики второй половины XX в. уже не работала[29].

Государственные и муниципальные расходы, являясь разновидностью финансовых отношений, выполняют также присущую финансам контрольную функцию. По мнению Ф. Нитти, «государственные расходы служат в некотором отношении наиболее достоверным показателем коллективной деятельности каждого народа. На бюджет можно смотреть как на великую книгу коллективной психологии. Назначение государственных поступлений на определенные цели обнаруживает не только уровень общественного развития, но и стремления каждой страны»[30].

Вместе с тем, государственные и муниципальные расходы, в определенной степени позитивно влияющие на социально-экономическое развитие государства и достоверно отражающие это развитие, должны иметь свои пределы, обусловленные необходимостью сохранения рыночной экономики, основанной на принципе конкуренции и ограничения монополистической деятельности, и обеспечивающие соблюдение интересов частных хозяйствующих субъектов.

Наряду с определением в материальном и экономическом значении, о государственных и муниципальных расходах можно говорить в организационном аспекте - как о процессе. Так, Н.А. Куфакова определяла государственные расходы как «планомерное использование Советским государством централизованных и децентрализованных денежных фондов на создание материально-технической базы коммунизма, удовлетворение постоянно растущих материальных и культурных потребностей народа и укрепление обороноспособности страны»[31].

Кроме того, организационный аспект категории «государственные и муниципальные расходы» характеризует их рассмотрение в качестве составной части финансовой деятельности государства и местного самоуправления[32]. При этом отдельные авторы полагают, что государственные и муниципальные расходы являются составной частью лишь стадии использования денежных средств, находящихся в собственности и распоряжении государства или муни- ципалитетов[33], с чем вряд ли можно согласиться по следующим причинам.

Традиционно финансовая деятельность государства и местного самоуправления рассматривается как деятельность по образованию (формированию), распределению и использованию принадлежащих им денежных фондов. Стадия образования фондов представляет собой деятельность по наполнению фондов доходами и иными поступлениями в различных правовых формах (налоговые поступления, заимствование денежных средств и т. п.). Стадия распределения необходима для сбалансирования различных денежных фондов государства и местного самоуправления. Например, для сглаживания горизонтальных финансовых дисбалансов централизованных фондов субъектов РФ, обусловленных различным социально-экономическим развитием регионов России, возникает необходимость в распределении межбюджетных трансфертов. Использование как стадия финансовой деятельности государства и местного самоуправления представляет собой расходование соответствующих фондов, в результате которого денежные средства направляются «конечным» получателям. Деление финансовой деятельности на этой стадии достаточно условно. Например, распределение денежных средств между федеральным и региональными бюджетами в форме дотаций для федерального бюджета может быть рассмотрено в качестве стадии распределения, а для регионального бюджета - как стадия формирования фонда. Перечисление бюджетных инвестиций на банковский счет государственного унитарного предприятия будет одновременно являться стадией использования государственного централизованного фонда и стадией формирования государственного децентрализованного фонда.

Несомненно, государственные и муниципальные расходы осуществляются на стадии использования соответствующих денежных фондов. Вместе с тем, о государственных и муниципальных расходах можно говорить и на второй стадии финансовой деятельности - на стадии распределения, поскольку в этом случае финансово обеспечивается потребность в равномерном развитии территорий России посредством обеспечения соответствующей равномерной финансовой базы.

Как правило, при характеристике государственных и муниципальных расходов как финансовой деятельности государства, в научной литературе подчеркивается их постоянство и повседневность, а также неотделимость от другой стороны финансовой деятельности - собирания денежных фондов публично-правовых образований[34].

На неразрывность двух обозначенных сторон финансовой деятельности государства указывали Е.А. Ровинский, Г.С. Гуревич и В.В. Гусева, определяя государственные расходы как строго регламентированный и планомерный процесс использования мобилизуемых государством денежных средств для обеспечения выполнения своих функций[35].

Нередко при рассмотрении вопроса о соотношении государственных (либо муниципальных) доходов и расходов дискутируется вопрос о том, какую из этих двух категорий следует признать основополагающей, первичной.

Так, Е.А. Ровинский в учебнике «Советское финансовое право» (1961), указывая на ошибочность взгляда, согласно которому доходы должны находиться в зависимости от расходов, утверждал, что господство принципа преобладающего значения государственных расходов обусловлено природой капиталистического государства. Буржуазное государство, по его мнению, использует бюджетные средства в интересах монополистической буржуазии на содержание огромного «военно-полицейского и чиновничьего аппарата насилия», при этом непроизводительный характер этих расходов ведет к напряжению налоговой платежеспособности населения[36].

С ним концептуально соглашаются и некоторые современные ученые. Так, П.В. Павлов, рассматривая вопрос о принципах финансирования государственных и муниципальных доходов, говорит о принципе соответствия планируемых расходов объему государственных или муниципальных доходов[37].

С.С. Быков, рассматривая вопрос о первичности потребности в осуществлении публичных расходов по отношению к необходимости взимания налогов, указывает, что «необходимость осуществления публичных расходов не является в современных финансовых отношениях первичной»[38]. Объясняет он это тем, что уровень возможностей предопределяет степень удовлетворения соответствующих потребностей, и сравнивает государственное хозяйство с хозяйственной жизнью обычного человека. Указанный автор также апеллирует к кривой Лаффера об ограниченности государства в его возможности по сбору налогов (так называемый эффект «налоговой ловушки» при чрезмерном повышении налогов), а также к отдельным положениям бюджетного законодательства Российской Федерации о прогнозировании доходов бюджета, о бюджетном дефиците и установлении новых расходных обязательств (ст. 33, 1741, 83, п. 6 ст. 192 БК РФ). С учетом изложенного С.С. Быков делает вывод о том, что «отправной точкой и причиной осуществления расходов является наличие доходов, а не наоборот».

Комментируя высказанную позицию, прежде всего следует напомнить о причине появления финансов, финансовой деятельности государства - обеспечить распределение денежных ресурсов между субъектами хозяйствования и государством в целях финансового обеспечения общественных потребностей и реализации государственных полномочий. Как справедливо указывал С.И. Иловайский, «государственное хозяйство должно иметь своею конечною целью осуществление определенных функций общественной жизни... в государственном хозяйстве первое место принадлежит потребностям и вызываемым ими расходам»[39]. По мнению Э.М. Берендтса, «.ради расходов только и существует государственное хозяйство, и ни одна из государственных задач не может быть исполнена без затраты материальных средств, т. е. без расходов. Величиною расходов и целями их назначения определяется весь характер государственного хозяйства и обусловлены в значительной степени развитие или застой, или разрушение его» [40]. Таким образом, прежде чем принимать решения о собирании государственных доходов, устанавливать систему налогов, сборов и иных фискальных платежей (устанавливать новые платежи, отменять либо изменять существующие), следует определить хотя бы в самом общем виде, какие издержки должно понести государство при решении поставленных перед ним задач. Поэтому представляется правильным высказывание С.Д. Десницкого о том, что сумма расходов является определяющей, и сообразно исчисленной сумме должны быть изысканы необходимые источники[41]. Аналогичной позиции придерживался С. Зенъ, полагавший, что величина доходов определяется расходами, поскольку цель государственного хозяйства состоит в удовлетворении народных нужд[42].

Следует также поддержать позицию Д.Л. Комягина, отмечающего, что «государство, как правило, не может себе позволить сократить расходы только по той причине, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов... Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости государства или о несостоятельности управления в публично правовом образовании»[43]. Права М.В. Карасева, полагающая, что доходы сами по себе никакой социальной ценности не имеют, если они не служат средством обеспечения расходов бюджета[44]. А.М. Черноверхский считает, что без публичных расходов система публичных фондов обездвижена и не представляет никакой ценности; от того, что они будут - ничего не изменится, никакие государственные задачи не будут выполнены, а следовательно, не будут осуществлены публичные функции[45].

В поддержку позиции о первооснове расходов в финансовой деятельности публично-правовых образований можно привести высказывание известного дореволюционного финансиста И.И. Янжула о том, что предметом финансовой науки является исследование способов наилучшего удовлетворения материальных потребностей государства[46], из чего следует, что основная цель финансов, финансовой деятельности государства - удовлетворение материальных потребностей государства, порождающих соответствующие расходы.

Подтверждают позицию об основополагающем значении государственных и муниципальных расходов и положения бюджетного законодательства Российской Федерации. Так, исходя из положений ст. 13-15 БК РФ фонды бюджетной системы Российской Федерации (федеральный, региональные, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов) предназначены для исполнения соответствующих расходных обязательств. Согласно п. 1 ст. 169 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Приведенные нормы представляют собой законодательное закрепление принципа приоритета расходов над доходами, поскольку существующий объем расходных обязательств должен быть исполнен независимо от прогнозируемого объема доходов[47].

В экономической науке также высказываются суждения о приоритете разграничения расходов над разграничением доходов. По мнению А.В. Зарубина, предшествующее формированию системы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти закрепление налоговых и неналоговых доходов за публично-правовыми образованиями создает условия для безосновательного торга между органами публичной власти за объем источников, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты, определения объема доходов бюджетов независимо от приоритетов государственной политики и уровня финансовой нагрузки па указанные бюджеты, иллюстрацией чему является опыт стран Латинской Америки в течение 90-х гг. Поэтому процесс разграничения доходов между уровнями бюджетной системы вторичен по отношению к процессу разграничения расходов между ними[48].

Все вышеизложенное ни в коей мере не отрицает и не умаляет значение необходимости поиска разумного компромисса между объемом и содержанием государственных и муниципальных расходов и соответствующих доходов, находящего свое юридическое закрепление в бюджете и иных финансовых планах, касающихся формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов. Как отмечал И.Х. Озеров в своей работе «Основы финансовой науки» (1914), «цель бюджета и росписи - держать расходы в равновесии с доходами, так как только при таком условии возможно правильное ведение государственного хозяйства»[49]. Э.Н. Берендтс, соглашаясь в целом с идеей о том, что в государственном хозяйстве доходы должны стоять в зависимости от расходов, поскольку потребности государства должны быть удовлетворены, делал следующую оговорку. По его мнению, размер расходов и потребностей, удовлетворяемых при помощи данных расходов, должны быть соразмерными платежной способности народа, соотноситься с уровнем развития народного хозяйства. При этом он выделял задачи, выполнение которых безусловно необходимо (оборона, внутренняя безопасность), а также иные, которые тоже важны, но уровень расходов на выполнение которых может варьироваться[50].

Одной из важнейших задач здравой финансовой политики является установление правильного соотношения между публичными расходами и доходами, остающимися в распоряжении хозяйствующих субъектов. Весьма разумны выводы Г ефкена о недопущении государственных расходов до разме-

ров, препятствующих образованию капиталов в частных хозяйствах и подрывающих народное благосостояние, при этом он говорил и об опасности противоположной крайности, состоящей в чрезмерной экономии в государственных расходах, «отчего неминуемо должно страдать удовлетворение существенных государственных потребностей»[51]. Задача лиц, руководящих государственным хозяйством, и должна заключаться прежде всего в определении минимального уровня расходов, необходимых для «правильного течения государственной жизни»[52]. При определении расходов финансовое управление всегда должно иметь в виду, какое обложение может нести население государства без ущерба для экономического и культурного прогресса[53].

Таким образом, осуществление государственных и муниципальных расходов является основным предназначением всей финансовой деятельности государства. В связи с этим представляются ошибочными суждения отдельных авторов о том, что государственные и муниципальные расходы имеют собственную цель, которая является промежуточной по отношению к цели публично-финансовой деятельности[54]. Основные цели финансовой деятельности публично-правовых образований реализуются именно посредством осуществления государственных и муниципальных расходов, поэтому цели осуществления указанных расходов полностью им соответствуют. Попутно с достижением основных целей, при осуществлении финансовой деятельности государственными и муниципальными органами могут достигаться иные цели, например, сформировать централизованные фонды таким образом, чтобы стимулировать приоритетные направления социально-экономической деятельности путем предоставления налоговых льгот.

Нередко при определении государственных и муниципальных расходов в рамках различных подходов делается акцент на их урегулированность нормами финансового права. Так, Э.М. Берендтс придерживался материального

подхода в определении государственных расходов, подчеркивая при этом их юридическую составляющую. По его мнению, с правовой точки зрения государственные расходы - все выдачи и затраты государственных хозяйственных средств, производимые законом уполномоченными органами государства в законной форме для исполнения задач требуемых или допущенных законом же[55].

Акцент на урегулированность государственных и муниципальных расходов нормами финансового права делается и при их определении как деятельности государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций, стоящих перед государством в каждый данный период времени[56].

Некоторые авторы видят в таких определениях характеристику государственных и муниципальных расходов с правовой точки зрения[57]. Комментируя это, можно лишь согласиться с Л.К. Вороновой, отмечавшей, что общественные отношения в области расходов могут выступать только как правоотношения, которые «неотделимы от реальных фактических обстоятельств - использования денежных средств на покрытие расходов, связанных с функционированием того или иного органа государства»[58].

Г осударственные и муниципальные расходы по своему содержанию существенно различаются, при этом образуя единую систему. Структуру системы государственных и муниципальных расходов составляет совокупность централизованных и децентрализованных государственных и муниципальных расходов.

Обратимся к этимологии анализируемых понятий. Термин «централизация» имеет латинское происхождение (от centrum - центр) и означает сосредоточение действий или власти в одном общем месте; сосредоточение управления в одних руках и т. п. Понятие «децентрализация» имеет обратное значение (от de - от и centrum - центр, средоточие) - удаление, отделение от центра; управление, противоположное централизации[59].

Несмотря на длительное применение в финансово-правовой науке понятия «децентрализация», в разных источниках встречаются его различные толкования. Сегодня в научной литературе нередко используются понятия «децентрализация государственной власти», «децентрализация финансовых ресурсов», при этом подразумевается распределение властных полномочий и финансовых ресурсов между федеральным центром и иными публично-правовыми образованиями[60].

В науке финансового права критерий централизации положен в основу деления финансовых фондов - на централизованные и децентрализованные. В качестве централизованных рассматриваются фонды, которые напрямую управляются публично-правовым образованием (Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием) как властвующим субъектом - федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов. Иначе говоря, централизованные фонды - это все самостоятельные фонды, входящие в состав бюджетной системы Российской Федерации. В отношении централизованных фондов государство выступает полноправным хозяином и может принудительно обеспечить свои доходы через налоги, сборы, эмиссию и т. п.

Бюджет является базисной категорией как финансовой, так и финансовоправовой науки[61]. В современной юридической литературе уделяется значительное внимание исследованию различных аспектов бюджетной деятельности. При этом особо хочется отметить научные труды таких авторов, как О.В. Болтинова[62], О.Н. Горбунова[63], Е.Ю. Грачева[64], М.В. Карасева[65], Ю.А. Крохина[66], И.И. Кучеров[67], Д.Л. Комягин[68], Э.Д. Соколова[69], Н.И. Химичева[70], Н.А. Шевелева[71]. Изучение указанных работ и анализ нормативно-правовой основы бюджетной деятельности позволяет выделить следующие признаки бюджета как экономико-правовой категории.

Во-первых, это финансовая основа государства и иных публичноправовых образований в виде централизованного фонда денежных средств. Необходимо обратить особое внимание на то обстоятельство, что в соответствии со ст. 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации[72] (далее по тексту - ГК РФ) бюджет - это часть государственной либо муниципальной казны. Современные исследователи права совершенно обоснованно подчеркивают, что в одном понятии казны соединились такие разные категории, как публичное имущество и бюджет[73]. Из этого следует, что бюджет - это имущество публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ) или муниципального сообщества. Собственниками бюджета (бюджетных средств) является не какой-либо орган государственной власти (местного самоуправления), а государственные или муниципальные образования[74].

Во-вторых, это фонд денежных средств, создаваемый, распределяемый и используемый на основании финансового плана, утвержденного соответствующими представительными органами. Чтобы бюджет приобрел юридическое значение, необходимо соблюдение установленной правовой формы. Согласно ст. 11 БК РФ федеральный бюджет утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

В-третьих, это фонд денежных средств, образуемый и распределяемый посредством системы экономических отношений по плановому распределению и перераспределению национального дохода страны.

В-четвертых, бюджетные доходы, по общему правилу, не закрепляются за конкретными видами расходов, что позволяет государству наиболее целесообразно расходовать финансовые ресурсы с учетом постоянно меняющегося положения в обществе[75]. Абстрактный характер доходов бюджетной системы закрепляется в ст. 35 БК РФ, провозглашающей принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

Социально-экономическая роль бюджета раскрывается через реализацию распределительной и контрольной функций.

Контрольная функция бюджета заключается в контроле над распределением общественного продукта на фонды и расходованием их по целевому назначению. При реализации этой функции общество получает сведения о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, своевременно ли поступают финансовые ресурсы в распоряжение субъектов хозяйствования, насколько они экономно и эффективно используются, и пр.

Бюджет является ценным информационным источником. «В бюджете каждого государства, как в фокусе, отражаются его социально-экономическая и политическая природа, содержание его деятельности»[76]. Они обнаруживаются как в способах и источниках получения доходов, доле национального дохода, поступающего в бюджет, направлениях расходов, так и в построении бюджета, в порядке его составления и утверждения.

На неразрывную связь государственного бюджета со всем народным хозяйством обращал внимание С.Д. Цыпкин, указывая при этом, что данная непрерывная связь «обеспечивает систематическую информацию о положении дел во всех подразделениях общественного воспроизводства, в предприятиях, объединениях, министерствах»[77].

О.Н. Г орбунова отмечает, что «финансы - это исчерпывающий источник информации о состоянии всего государственного организма»[78].

Действительно, по тому, насколько своевременно или с запозданием поступают доходы в бюджет, как они используются, можно судить об эффективном воспроизводственном процессе или о возникающих сбоях и проблемах[79].

Поэтому нельзя до конца понять и оценить социальную природу любого государства, его характер и особенности, выполняемые им функции, не проанализировав его бюджет, положения бюджетного законодательства.

Информационная природа финансов в целом и бюджета в частности позволяет осуществлять финансовый мониторинг, который можно определить как постоянное наблюдение, слежение за различными процессами социальноэкономической жизни общества с помощью такого инструмента, как финансы. Отслеживая денежные отношения, государство получает возможность управлять всеми общественными процессами, воздействовать на них. Причем это воздействие будет осуществляться с помощью тех же денежных отношений, а вернее, их разновидности - финансовых отношений. Таким образом, деньги - это мониторинг в широком смысле слова. В связи с этим представляется точной формулировка О.Н. Г орбуновой, которая определяет финансовый мониторинг как «слежение рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом, и, что самое важное, осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их развитие»[80].

Суть распределительной функции заключается в том, что через нее реализуется общественное назначение бюджета - обеспечение каждого субъекта хозяйствования необходимыми ему финансовыми ресурсами, используемыми в форме денежных фондов специального целевого назначения[81]. Основная роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач[82]. В научной литературе справедливо указывается, что конечной целью любого управления является достижение определенной социально-экономической цели, которое невозможно без запланированных в бюджете финансовых ресурсов[83].

Создание крупных централизованных денежных фондов обеспечивает возможности для наиболее целесообразного размещения производительных сил в стране, равномерного развития экономики и культуры на всей территории Российской Федерации, осуществления политических и хозяйственных задач общегосударственного значения. Кроме того, бюджет является мощным орудием претворения в жизнь всевозможных программ социальноэкономического развития страны. Бюджет представляет собой универсальный финансовый план, поскольку его показатели охватывают практически все области и сферы экономического и социального развития. Таким образом, бюджет - это необходимый атрибут любого государства, основа его суверенитета, поскольку без финансовой самостоятельности нельзя говорить о независимости любого отдельно взятого государства.

Значение бюджета определяется не только величиной концентрируемых в нем денежных средств. Ему принадлежит ведущая и координирующая роль в финансовой системе. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием развиваются финансы предприятий и все другие звенья финансового механизма. Все финансовые планы в рамках государства формируются и увязываются в целостную систему под влиянием бюджета.

Распределительная функция финансов и бюджета, как отдельного их звена, реализуется в соответствии с теми задачами, которые стоят перед государством на данном этапе его развития. Бюджет, представляя собой важнейшую форму организации финансовых отношений, является проводником финансовой политики государства. В современных условиях переходной экономики России финансы (и особенно бюджет) остаются единственным реальным инструментом регулирования социально-экономических процессов в стране: только за счет налоговой политики, системы финансирования государственного и муниципального заказа, управления банковской, фондовой и страховой системами удается регулировать экономические процессы как в государстве в целом, так и в отдельных его регионах.

Таким образом, с одной стороны, централизованные фонды - это финансовая основа функционирования государства, а с другой, бюджет - это мощный управляющий механизм государства. Следует помнить об особой значимости бюджетных фондов для обеспечения национальной безопасности как регионов России, так и страны в целом[84].

Децентрализованные фонды представляют собой фонды, образуемые хозяйствующими субъектами. Децентрализованные фонды необходимо четко разделять на: финансы предприятий государственной и муниципальной собственности - их состояние и динамика определяются решениями государства и действиями публичной власти; финансы частных предприятий, которые в основном зависят от законов рыночной экономики.

Таким образом, с учетом приведенной классификации финансовых фондов, в зависимости от вида фонда, из которого осуществляются государственные и муниципальные расходы, их можно классифицировать как централизованные и децентрализованные.

Централизованными расходами будут являться расходы бюджетной системы, именуемые бюджетным законодательством Российской Федерации расходами бюджетов или бюджетными расходами.

К децентрализованным государственным и муниципальным расходам относятся, соответственно, расходы фондов государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений.

Таким образом, понятие «государственные и муниципальные расходы» шире понятия «расходы бюджета». Последние являются составной частью общих расходов государства и в СССР составляли от них около 2/3[85]. Такое соотношение в системе государственных расходов было вполне объяснимо, поскольку одним из признаков бюджетных (централизованных) расходов является их универсальность, вытекающая из универсального характера самого бюджетного фонда. Универсальность подразумевает, что бюджетные расходы должны охватывать практически все сферы социально-экономической жизни общества и государства.

Соотношение централизованных и децентрализованных расходов не всегда одинаково, поскольку зависит от разных факторов, в том числе от экономической политики государства[86]. В условиях рыночной экономики количество государственных хозяйствующих субъектов значительно сократилось, они приобрели большую экономическую самостоятельность. В новой экономической реальности государство не должно осуществлять деятельность предпринимательского характера за исключением сфер социальной направленности, где частным предприятиям функционировать экономически нецелесооб- разно[87].

Вместе с тем, не представляется оправданным и чрезмерное расширение сферы централизованных расходов. Еще в учебниках по советскому финансовому праву высказывалась мысль, весьма актуальная и для современной экономической ситуации: государственные организации должны при осуществлении расходов использовать собственные децентрализованные средства (прибыль, доход, кредитные ресурсы) и лишь в объективно необходимых случаях - бюджетные средства[88].

Идея ограничения сферы централизованных расходов поддерживается и современными учеными. Д.Л. Комягин приводит весьма интересный пример из бюджетной практики Китая, где законодательно установлены санкции при осуществлении за счет бюджетных средств таких расходов, которые вполне можно осуществлять за счет внебюджетных источников[89]. Таким образом, из бюджета должны финансироваться лишь те расходы, которые невозможно или нецелесообразно покрывать иным способом.

Определение правильного соотношения между централизованными и децентрализованными государственными и муниципальными расходами является одной из важнейших задач государства. По справедливому мнению С.Н. Махиной, вопросы сочетания организационных принципов централизации и децентрализации довольно сложны и находятся в зоне пристального внимания, поскольку в случае не самого удачного баланса жизнь общества будет подвержена значительным негативным воздействиям[90].

И централизованные, и децентрализованные фонды, а следовательно, и соответствующие расходы тесно увязаны между собой и взаимообусловлены. Нередко их систему сравнивают с сообщающимися сосудами: недобор или переизбыток финансовых ресурсов в каком-либо фонде приводит к сбою в работе всей системы; изменение, внесенное в один элемент системы государственных фондов, с неизбежностью повлечет цепную реакцию со стороны 10?

прочих[91].

Первоначально финансовые ресурсы появляются в рамках материального производства в составе децентрализованных фондов, а затем в порядке перераспределения поступают в централизованные фонды. Недобор или переизбыток средств в каком-либо фонде отрицательно сказывается в конечном итоге на жизни общества в целом. Например, если государство с целью пополнения казны установит слишком большие налоги, и основными в системе государственных и муниципальных расходов становятся расходы централизованные, то в результате будут истощены децентрализованные фонды, не окажется финансовых ресурсов для дальнейшего воспроизводства предприятия или иного хозяйствующего субъекта. Если же наоборот, уровень налогообложения будет слишком низким и в децентрализованных фондах появится свободный излишек, то централизованные фонды, будет испытывать дефицит, от которого пострадает и социальная сфера, и работа всех публичных институтов, что в конечном итоге отрицательно скажется на безопасности государства.

Таким образом, можно сделать вывод, что во взаимоотношении централизованных и децентрализованных финансов наблюдаются прямые и обратные связи по управлению экономикой и социальной сферой в целом. При этом для публичного сектора экономики расходы бюджетов всегда были и остаются ведущими в системе государственных и муниципальных расходов.

Г оворя о соотношении централизованных и децентрализованных финансов, следует отметить наблюдающуюся тенденцию усиления связи децентрализованных расходов с бюджетной системой Российской Федерации. Например, бюджетные и автономные[92] учреждения для ведения хозяйственной деятельности открывают свои лицевые счета в соответствующих финансовых органах либо Федеральном казначействе, по которым отражаются осуществляемые данными учреждениями расходы. На наш взгляд, причиной такой централизации государственных и муниципальных расходов, усиления связи децентрализованных расходов с бюджетной системой, стала отчасти необходимость осуществления более жесткого контроля над всеми государственными и муниципальными финансами, что в свою очередь обеспечивается казначейской системой исполнения бюджетов и внебюджетных фондов.

Государственные и муниципальные расходы отличает их публичный характер.

В настоящее время в правовой науке нет однозначного подхода к содержанию признака публичности, что может повлечь за собой ошибки в правоприменении и существенное нарушение прав и законных интересов граждан[93].

Большинство авторов в основу деления публичного и частного закладывают критерий интереса, впервые выделенный Ульпианом[94]: публичное направлено на удовлетворение общих потребностей, интересов, частное - служит интересам частных лиц. Публичный интерес - это признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития[95]. По мнению Ю.А. Тихомирова, публичность не следует сводить лишь к государственным интересам; признаком публичности выступает публичный интерес как некое обобщение общественного интереса в каждой из сфер - экономической, социальной и т. п.[96].

Значительный вклад в исследование публичных финансов внес П.М. Г одме. Он выделил следующие отличия публичных финансов (относя к ним все государственные финансы) от финансов частных:

государство может в принудительном порядке обеспечивать свои доходы (например, через налоги), а частные лица не могут, следовательно, они могут не выполнить свои обязательства;

государственные финансы связаны с денежной системой, которая в некоторой степени управляется государством, но она не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами;

частные финансы ориентированы на получение прибыли, а государственные финансы идут на удовлетворение публичных потребностей;

размер государственных финансов во много раз превышает размер частных финансов[97].

Автор одного из фундаментальных исследований публичных финансов А.А. Нечай выделяет следующие критерии разграничения публичных и частных фондов:

форма собственности;

характер интереса;

цель возникновения соответствующих отношений;

метод правового регулирования;

форма распределения и форма использования фондов (когда отдельно взятое лицо не может самостоятельно удовлетворять свой интерес)[98].

Следовательно, публичные расходы - это прежде всего те, которые осуществляются за счет средств государственных и муниципальных фондов для удовлетворения публичных (общественных интересов), урегулированные посредством императивных предписаний.

С учетом обозначенных критериев, не вызывает сомнения публичный характер централизованных расходов. Данный вывод подтверждает и позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении от 17 июня 2004 г. №2 12-П. Указывая на публично-правовой характер бюджетных отношений, Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает их в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований[99].

Наряду с централизованными расходами признак публичности является характерной чертой и расходов государственных и муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, представляют собой унитарные некоммерческие организации, созданные для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 123.21 ГК РФ). В соответствии со ст. 123.22 ГК РФ государственное (либо муниципальное) учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

При этом обеспечение выполнения функций казенного учреждения, согласно ст. 69, 70 БК РФ, является одним из направлений бюджетных ассигнований. Иными словами, расходы казенного учреждения будут являться расходами соответствующего бюджета.

Расходы бюджетных и автономных учреждений, не являясь бюджетными расходами, тем не менее, также носят публичный характер, поскольку осуществляются за счет государственных и муниципальных средств децентрализованных фондов и направлены на удовлетворение публичных потребностей (управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера).

Рассматривая соотношение публичных и частных расходов, следует решить вопрос - относятся ли к публичным расходы государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые согласно ст. 113 ГК РФ являются коммерческими организациями, т. е. основной целью их деятельности является извлечение прибыли. Вместе с тем, в ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[100] исчерпывающим образом закреплены случаи создания унитарного предприятия: необходимость осуществления деятельности для решения социальных задач, необходимость осуществления научной деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации, необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена и пр. Думается, что все обозначенные в ст. 8 вышеуказанного Федерального закона случаи можно назвать публичными потребностями государства или муниципального сообщества. Таким образом, расходы государственных и муниципальных унитарных предприятий можно признать публичными расходами.

Г осударственные и муниципальные децентрализованные фонды следует отграничивать от иных децентрализованных фондов публичного характера. По точной оценке Н.И. Химичевой, публичный характер имеют не только государственные и муниципальные денежные фонды, но и иные финансовые ресурсы, необходимые для реализации соответствующих задач государства. На использование в публичных целях денежных фондов негосударственной формы собственности указывают и другие авторы[101]. К числу таких фондов отнесены:

фонды государственных корпораций[102] и компаний (в том числе агентства по страхованию вкладов, Внешэкономбанк)[103];

фонды негосударственных пенсионных фондов[104];

фонды, поступающие во все иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях (т. е. перечень иных децентрализованных публичных доходов является открытым).

Вместе с тем, являясь собственниками своего имущества, данные хозяйствующие субъекты действуют в неких общих, публичных интересах (пенсионное обеспечение, защита вкладов, создание необходимой высокотехнологичной продукции и т. п.)[105]. Таким образом, в данном случае мы наблюдаем децентрализацию публичных функций государства иным хозяйствующим субъектам, способным достаточно эффективно их осуществлять[106], одновременно извлекая прибыль. Следует согласиться с А.М. Черноверхским, полагающим, что это позволяет достичь сразу нескольких целей: избавиться от излишних функций и сократить неэффективные расходы, а также осуществлять указанные функции более результативно[107].

Как отмечал П.М. Г одме, бывают случаи, когда даже частные или получастные организации получают от государства право осуществлять некоторые программы или прерогативы публичной власти и могут использовать в своей деятельности средства принуждения. При этом, по его мнению, государство принимает во внимание общую заинтересованность в деятельности этих организаций и предоставляет им возможность использовать средства публичной власти[108]. Так, государство участвует в обеспечении их соответствующими финансовыми ресурсами[109] или создает условия для аккумуляции этих ресурсов[110]. В связи с этим в литературе обоснованно высказываются идеи ужесточения финансово-правового регулирования использования отдельных таких фондов[111], в том числе путем распространения на данную сферу начал прозрачности (открытости), эффективности соответствующих расходов, а также предлагаются определения категории «публичные расходы»[112].

Таким образом, публичный характер является признаком расходов, осуществляемых как из централизованных, так и из децентрализованных государственных и муниципальных фондов. Можно также говорить о преобладании в сфере публичного управления публичного интереса над частным[113]. Однако при этом публичная направленность государственных и муниципальных расходов не противоречит частным интересам личности, напротив, последовательная реализация публичного начала положительно отражается на них[114]. Дело в том, что наряду с признаком публичности государственные и муниципальные расходы преимущественно отличает их социальная направленность.

Как вполне обоснованно отмечается в научной литературе, проблема социальной защищенности граждан актуальна для всех без исключения стран, проводящих рыночные реформы. При переходе к рыночной экономике снижению остроты социальных проблем способствует эффективно организованная политика расходования бюджетных средств, адекватная росту социальной напряженности в обществе[115].

Термин «социальный» (от лат. socialis - общий, общественный) означает общественный, относящийся к жизни людей и их отношениям в обществе[116]. Соответственно к расходам социального характера можно относить государственные и муниципальные расходы, обеспечивающие жизнь людей и их отношения в обществе. К таковым относят расходы на образование, здравоохранение, социальное обеспечение населения, а также на сферу культуры и искусства.

Исторически социальные расходы в бюджетах публично-правовых образований появились сравнительно поздно. Первоначально соответствующие услуги предоставлялись за счет частных средств. И только в XIX-XX вв. в бюджеты наиболее развитых государств стали включаться отдельные расходы на образование, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение[117]. Следует также отметить, что в разное время в различных государствах ставятся те или иные задачи социального развития, что, в свою очередь, предопределяет и состав социальных расходов. Так, в СССР к числу бесплатных социальных расходов относились расходы на получение гражданами высшего образования, в то время как преимущественно в зарубежной практике и в современной России получение такой услуги финансируется гражданами самостоятельно или при некотором софинансировании государства. Или, например, для решения демографической проблемы и стимулирования рождаемости в России установлены социальные выплаты, именуемые «материнским капиталом», которых не было в СССР.

Несомненно, финансовые вложения в развитие человека и обеспечение его жизнедеятельности на достойном уровне - важная государственная задача. С точки зрения экономического эффекта эти вложения нацелены не столько на получение краткосрочного результата, сколько на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем[118]. Г осударство, политика которого направлена на достижение каждым гражданином достойного уровня жизни, сглаживание социальных различий и помощи нуждающимся, признается социальным государством.

В Конституции Российской Федерации[119] Россия определена как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Современное государство для того, чтобы называться правовым, не только признает права и свободы частных лиц, которые должно уважать, но и обязано их га- рантировать[120]. Социальная политики России должна быть направлена на охрану труда и здоровье людей, поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан. Социальная направленность государственной политики также предполагает развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

Социальное предназначение Российского государства подтверждается и актами Конституционного Суда Российской Федерации, подчеркивающими связь между социальной функцией государства и социальной детерминацией финансовой деятельности[121]. Проведение эффективной социальной политики невозможно без учета положений финансового права, поскольку сущность проведения такой политики состоит в перераспределении национального дохода в целях оказания помощи социально незащищенным слоям населения[122].

Современные экономисты выделяют три модели реализации государственной социальной политики:

либеральная модель, предполагающая минимальное вмешательство государства в рыночные отношения, небольшую долю государственных и муниципальных расходов в ВВП, ограниченность размера и времени выплаты мер социальной поддержки;

социально-демократическая модель, характеризующаяся всеобъемлющей ролью государства, которое не только устанавливает социальный порядок в стране путем издания законов, но и является их исполнителем, неся при этом ответственность за благополучие своих граждан. Социальная сфера при реализации данной модели финансируется из бюджета;

корпоративная модель отличается высокой степенью присутствия государственного сектора в экономике. Реализация социальных законов возлагается на предприятия, которым государство дает экономические гарантии. Кроме того, за государством закрепляется регулирующая роль[123].

В большинстве экономически развитых стран реализуется смешанная модель финансового обеспечения социальных прав граждан, органично сочетающая использование как публичных, так и частных ресурсов для обеспечения прав граждан на достойную жизнь[124]. Россия в большей степени тяготеет ко второй модели. При этом значительная доля расходов социального характера приходится на централизованные расходы[125].

Однако в настоящее время социальное благополучие российских граждан вряд ли обеспечено в полной мере, а размер и доля социально значимых расходов в общем объеме расходов публично-правовых образований существенно отстает от аналогичных показателей развитых государств. Еще в конце XIX в. И.И. Янжул, характеризуя такой вид расходов, как финансирование образования, отмечал, что «на народное образование, в широком смысле, Россия вообще затрачивает менее всех остальных государств Европы. Собственно, государство тратит у нас пропорционально населению в два с четвертью раза менее нежели Франция, в три раза - чем Пруссия, почти в четыре раза - нежели Великобритания и в десять раз меньше, нежели Цюрихский кантон в Швейцарии»[126].

С течением времени ситуация с недофинансированием социальной сферы практически не изменилась. При этом, как отмечается в научной литературе, одним из основных способов «псевдооптимизации» публичных расходов сегодня является сокращение финансирования, что приводит к неконтролируемому снижению качества услуг[127], в том числе и в социальной сфере.

Кроме того, нередко при регламентации расходов на социальную сферу в качестве источника финансирования указываются всевозможные добровольные пожертвования и иные децентрализованные источники. При этом российское законодательство не устанавливает ни механизм внесения таких платежей, ни системное описание возможных каналов финансирования социальных обязательств[128].

Социальная политика должна как минимум являться средством государственной защиты граждан от экономической и социальной деградации, способствовать перераспределению доходов[129] и тем самым сглаживать социальное неравенство граждан. Однако в России остается довольно высоким коэффициент Джини[130] - 0,416 (в г. Москве - 0,452, Санкт-Петербурге - 0,437, Иркутской области - 0,386, в Республике Карелия - 0,355[131]), в то время как данный показатель в Австрии составляет 0,263, в Бельгии - 0,28, Г ермании - 0,27, в Швеции - 0,23[132]. При этом за чертой бедности находится 27,6% населения России (для сравнения: в Албании - 19,6%, Румынии - 21,5%, в Эстонии - 8,9%)[133].

Социальная направленность государственных и муниципальных расходов, равно как и всего финансово-правового регулирования в целом, по справедливому утверждению Н.И. Химичевой, «представляется перспективой неблизкой, однако определение данного направления в развитии финансового права имеет существенное значение»[134]. Следует также поддержать Е.Ю. Грачеву, утверждающую, что в условиях рыночной экономики публичной власти очень важно сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в государственной политике[135].

Способствовать наиболее полному удовлетворению социальных и иных публичных потребностей будет построение эффективного финансового механизма. Это становится возможным лишь при осуществлении государственных и муниципальных расходов (как централизованных, так и децентрализованных) на единых основополагающих началах, учитывающих особенности государственного устройства, специфику формирования и осуществления публичных расходов в условиях рыночной экономики.