Традиционно в финансово-правовой науке объектом исследований являются принципы финансового права. Одним из первых Е.А. Ровинский к таковым относил: принцип плановости, принцип демократического централизма, принцип социалистического демократизма, принцип социалистической закон- ности[1].

Современные ученые О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина, Е.В. Покачалова, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева также исследуют основополагающие начала финансового права, выделяя при этом принципы федерализма, законности, плановости[2].

Наряду с обозначенными принципами Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова в совместной работе рассматривают также принцип гласности, принцип самостоятельности и государственной поддержки местного самоуправления[3].

О.Н. Г орбунова наряду с принципами федерализма, законности, плановости пишет также о принципе приоритета в области финансовой деятельности государства представительных органов государственной власти перед исполнительными органами государственной власти[4].

Н.И. Химичева и Е.В. Покачалова в качестве основных общеотраслевых принципов действующего финансового права выделяют также: приоритетность публичных задач; социальную направленность финансово-правового регулирования; финансовую самостоятельность органов местного самоуправления; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей; участие граждан Российской Федерации, общественных организаций в финансовой деятельности государства, ее контроле; гласность[5]. Аналогичные принципы выделяет Ю.А. Крохина[6].

Отдельные авторы обозначенные принципы рассматривают в качестве принципов финансовой деятельности государства[7].

Принципы финансового права в той или иной степени распространяются на все сферы финансовой деятельности государства и соответствующие финансово-правовые институты, приобретая свои особенности. Не являются исключением сферы государственных и муниципальных расходов.

Представляется возможным выделить единые основополагающие начала (принципы) формирования и осуществления государственных и муниципальных расходов, независимо от их принадлежности к централизованным или децентрализованным фондам. Как отмечала Н.А. Куфакова, «независимо от источников поступления все денежные средства Советского государства

имеют единые принципы их использования». К их числу она относила законность, плановость, экономию, полноту отражения расходов в финансовых пла-

нах[8].

Принципы государственных и муниципальных расходов являются основополагающими ориентирами в совершенствовании соответствующих правовых норм, определяют направления их развития и особенности правоприменения. В связи с этим представляется важным изучение данного вопроса.

Решающее значение для всей финансовой деятельности государства, и особенно для той ее составляющей, что связана с использованием финансовых ресурсов, имеет принцип законности, предполагающий четкое следование при осуществлении государственных и муниципальных расходов требованиям законов. Требования о соблюдении законов распространяются на всех участников соответствующих финансовых правоотношений. В законности непосредственно проявляются единые политические, государственно-юридические закономерности политико-юридической надстройки в целом, да притом так, что право, государство, демократия, законность выступают в виде существующих в качестве элементов единой системы, тесно взаимодействующих друг с другом, взаимопроникающих социально-политических явлений[9].

Необходимо подчеркнуть, что законодательное закрепление данного принципа происходит главным образом в негативной форме[10], что выражается в закреплении мер ответственности за нарушение финансовых законов, а не обязанности субъектов финансовых правоотношений соблюдать требования законодательных актов.

Следует согласиться с Ю.А. Крохиной, которая, характеризуя законность как определенный режим общественной жизни, метод государственного

руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного исполнения законов, распространяет данный принцип и на иные правовые акты. Действительно, нарушение правовых актов, принимаемых во исполнение законов, также можно рассматривать как нарушение данного принципа.

Составной частью принципа законности является выделяемый некоторыми авторами принцип соблюдения финансовой дисциплины, что предполагает соответствие финансируемых расходов требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других установленных законом и в соответствии с ним норм157.

Учитывая, что государственные и муниципальные расходы охватывают практически все сферы жизнедеятельности общества и государства, обеспечивая их финансовыми ресурсами, нарушение принципа законности при формировании и осуществлении государственных и муниципальных расходов повлечет нестабильность не только финансовых отношений, но и всех обозначенных сфер.

Одним из основополагающих начал формирования и осуществления государственных и муниципальных расходов в любом федеративном государстве является принцип федерализма. Не является исключением и Россия.

Конституция Российской Федерации определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, состоящее из равноправных субъектов: республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения (п. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

157 Павлов П. В. Финансовое право. М., 2013. С. 217-218.

63

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (п. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации).

Федеративное устройство государства в целях реализации двух его основных функций - децентрализации власти посредством ее разделения по вертикали и интеграции территориальных сообществ - предполагает создание как на уровне центра, так и на уровне территориальных образований государства основных его структурных частей: государственного аппарата, законодательной, исполнительной и судебной власти, что закреплено в гл. 3 Конституции Российской Федерации. Эффективное функционирование указанных элементов требует определенных расходов, для осуществления которых необходимо создание финансовой базы как федерального центра, так и регионов. Поэтому особенностью федеративного государства является построение финансовой деятельности в соответствии с принципами федерализма.

В научной литературе нередко высказывается мнение о том, что вопросы федерализма в государстве прежде всего решаются в области бюджетной деятельности[11]. При этом часто употребляется термин «бюджетный федерализм»[12], однако до сих пор нет его четкого определения. Анализ научных публикаций показывает, что подходы к определению данной категории многообразны[13].

Прежде всего необходимо отметить, что некорректно разграничивать федерализм на «бюджетный», «экономический», «политический»[14]. В данном случае следует говорить о проявлениях принципов федерализма в соответствующих сферах общественных отношений. Кроме того,

представляется правильным и целесообразным при анализе проявления принципа федерализма рассматривать в единстве финансовую сферу, не разграничивая ее на бюджетную, налоговую, сферу децентрализованных финансов и т. п. Бесперспективно и даже опасно разрабатывать и осуществлять бюджетную политику отдельно от налоговой162, а также от иных направлений финансовой политики. Бюджетные доходы формируются, главным образом, за счет налоговых поступлений. Поэтому при осуществлении налоговой политики государственные органы должны учитывать два наиболее важных момента. В процессе налогообложения, равно как и при осуществлении бюджетной деятельности, следует учитывать стимулирующую функцию финансов. Перед государством (местным самоуправлением) стоит задача не только пополнения казны, но и обеспечения развития производства и социально-культурной сферы. Вторым значимым моментом является разрешение проблемы оптимального распределения налогов между звеньями бюджетной системы Российской Федерации. Налоги должны распределяться исходя из предполагаемых расходных обязательств каждого уровня публичной власти. Кроме того, государственные расходы, децентрализованные в соответствии с принципом федерализма, осуществляются не только из бюджетных (централизованных) фондов, но и за счет средств фондов государственных хозяйствующих субъектов (децентрализованных фондов). Таким образом, речь должна идти о федерализме в финансовой сфере.

Следовательно, первичным в содержании финансового федерализма является федерализм как форма государственного устройства и как организация взаимоотношений между территориями в государстве. Федерализация финансовой сферы влияет на строение бюджетной системы страны, коренным образом изменяя принципы ее построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям бюджетной системы, кардинально меняет законные

162 Горбунова О. Н. Проблемы правового регулирования финансовой деятельности государства в условиях перехода к рынку // Хозяйство и право. 1995. № 3. С. 75.

65

основания, механизмы, процедуры распределения бюджетно-налоговых потоков по сравнению с унитарным государством.

По мнению В. Лексина и А. Швецова, бюджетный федерализм можно понимать и как многоаспектный и сложный механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Как отмечают указанные авторы, в более общем виде бюджетный федерализм - это «укрепление экономических основ федеративных отношений»[15]. Приведенное определение довольно точно раскрывает сущность и предназначение федерализации финансовой сферы.

Нередко федерализм в финансовой сфере сводят к бюджетно-налоговым взаимодействиям разных уровней публичной власти. Например, по мнению Т.В. Сорокиной, бюджетный федерализм представляет собой многоуровневую бюджетную систему государства, при которой каждый из уровней власти распоряжается собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним полномочий[16]. О.И. Немкина утверждает, что финансовый федерализм заключается в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач, основой которого является финансовое выравнивание[17]. А.Ю. Казак под этим термином подразумевает межтерриториальное перераспределение бюджетных ресурсов. Л.В. Смирягин считает, что бюджетный федерализм - это совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти и управления[18]. Все вышеназванные отношения и процессы характерны для стран и с федеративным, и с унитарным устройством. Более того, отдельные авторы утверждают, что «... термин «бюджетный федерализм» должен употребляться не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку он характеризует в основном аспект межбюджетных

отношений»[19]. Аналогичную позицию излагают экономисты - авторы коллективной монографии «Фискальный федерализм. Проблемы и перспективы развития»[20].

Приведенные определения вызывают ряд возражений, поскольку их нельзя соотнести с самим понятием федерализма. Федерализм - принцип государственного устройства, основанного на федерации[21]. Полагаем, что, во-первых, в отношении унитарных государств некорректно использовать сам термин «федерализм», который на настоящий момент хорошо разработан в науке конституционного права и выражает форму государственного устройства. Во-вторых, не следует сводить рассматриваемую категорию только к межбюджетным отношениям, существующим во всех цивилизованных государствах. Как отмечает О.С. Морозова, вне зависимости от подхода к определению бюджетного федерализма его следует рассматривать во взаимосвязи с понятием «межбюджетные отношения», но отождествлять их нельзя[22]. Принципы федерализма в финансовой сфере распространяются помимо межбюджетных отношений и на иные сферы финансовой деятельности государства.

Большинство авторов, давая определение федерализму в финансовой сфере, сходятся в ключевых моментах.

Н.И. Химичева считала, что принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет[23].

По мнению Ю.В. Друговой, бюджетный федерализм - это организация бюджетных отношений между центром и регионами, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета органично сочетать интересы Федерации с интересами членов Федерации[24].

А.Г. Игудин полагает, что бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований[25].

В приведенных выше определениях необходимо обратить внимание на следующие основные признаки, которые выражают сущность федерализма в финансовой сфере:

во-первых, наличие центра - Федерации и регионов - ее субъектов (республик, краев, областей, автономных областей и округов, городов федерального значения);

во-вторых, согласование общегосударственных и региональных интересов, выражающееся в сочетании централизации и децентрализации государственных финансовых ресурсов;

в-третьих, высокая степень самостоятельности субъектов РФ, предполагающая их активное участие в формировании и реализации отдельных направлений финансовой политики государства;

- в-четвертых, возложение ответственности на соответствующие органы государственного управления за решение конкретных экономических и социальных проблем.

Можно также выделить и пятый ключевой момент, который часто упускают исследователи данной проблемы, - это обеспечение единства и целостности страны.

Только совокупность указанных условий позволит обеспечить наиболее полную реализацию федерализма как фундамента совершенствования финансовой деятельности в федеративном государстве. Как справедливо указывает Н.А. Поветкина, достижение публичных целей возможно только в условиях сбалансированности финансовых интересов Российской Федерации и субъектов РФ, поскольку полноценное материальное обеспечение

государственных функций осуществляется посредством адекватного

разграничения доходных источников и расходных полномочий между центром и регионами России[26].

На сегодняшний день принцип федерализма законодательно не определяется. Вместе с тем, составляющие его начала содержатся в различных правовых актах. Прежде всего конституционная модель федерализма предполагает наличие самостоятельных федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Статья 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относит федеральный бюджет. Что касается бюджетов субъектов РФ, то поскольку о них не упоминается ни в ст. 71, ни в ст. 72 Конституции Российской Федерации, на основании ст. 73 Конституции Российской Федерации можно сделать вывод о том, что в данной сфере субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Статья 72 Конституции Российской Федерации отнесла установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. При этом из Конституции

Российской Федерации следует функционирование системы федеральных налогов и сборов, которая в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Федерации, и системы региональных налогов и сборов, на которые, следуя ст. 73 Конституции Российской Федерации, распространяются полномочия субъектов Федерации.

Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет взаимное ограничение полномочий центра и регионов, однако при этом устанавливается их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяющие единство налоговой и бюджетной системы.

Бюджетным законодательством Российской Федерации также закреплены некоторые принципы, составляющие содержание федерализма. К числу этих принципов, по нашему мнению, можно отнести регламентированные в гл. 5 БК РФ принцип единства бюджетной системы, принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, принцип самостоятельности бюджетов, принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ.

Несомненно, принцип федерализма материализуется в сфере формирования и осуществления государственных расходов. Состав расходов должен соответствовать полномочиям Российской Федерации и субъектов РФ[27]. При этом прежде всего происходит разграничение предметов ведения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Это в свою очередь порождает распределение расходных полномочий между уровнями государственной власти. Далее реализация обозначенных полномочий происходит путем использования как централизованных, так и децентрализованных государственных фондов по единым для федерального и регионального уровней власти правилам. Процесс формирования и осуществления государственных расходов осуществляется самостоятельно соответствующими государственными органами без вмешательства государственных органов иного уровня публичной власти.

Следует подчеркнуть, что аналогичные взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления[28], в том числе и по вопросам осуществления публичных расходов, строятся на принципе самостоятельности местного самоуправления, основанного на ст. 12 Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Основополагающим отраслевым принципом финансового права, проявляющимся во всех финансово-правовых институтах, и особенно значимым для сферы государственных и муниципальных расходов, является принцип плановости.

Обычно план рассматривается как документ, который содержит систему показателей и комплекс различных мероприятий по решению социально-экономических задач и в котором отражаются цели, приоритеты, ресурсы, источники их обеспечения, порядок и сроки выполнения[29]. Данный принцип проявляется в том, что основанием для осуществления любого направления финансовой деятельности государства является предварительно составленный и утвержденный финансовый план. Это позволяет произвести работу по «корреляции доходов и расходов государства из разных источников по разным направлениям»[30].

Планирование является необходимой потребностью ведения любого сложного хозяйства, независимо от его формы собственности или организационной формы. Значение плановой деятельности существенно возрастает, когда речь заходит о государственном хозяйстве. «Г осударство, как хозяйство более сложное, распоряжающееся гораздо большими средствами и удовлетворяющее большее количество потребностей, чем частное или акционерное предприятие, гораздо больше последних нуждается в составлении сметы доходов и расходов»[31].

Попытки составления государственных смет наблюдались еще при до- мениальном строе, когда личные расходы королей не отделялись от расходов по управлению государством. Конечно, такая смета носила более частноправовой характер, глава государства мог ее не исполнять или изменять по своему желанию. С течением времени финансовый план государя стал приобретать публичный характер.

В советский период развития нашего государства принцип плановости был положен в основу всей экономической деятельности административно - командной системы. При этом планирование опиралось на директивные предписания распределительного механизма. Однако, как справедливо указывают Н.И. Химичева и Е.В. Покачалова, «планирование финансов не только не противоречит принципам рыночных отношений, но и является необходимым для них, выступая важным элементом регулирования экономического и социального развития и управления финансами... В условиях рыночной экономики финансовое планирование опирается ... на рыночный механизм.»[32].

Сегодня принцип плановости пронизывает всю систему государственных и муниципальных расходов. В равной мере данный принцип распространяется как на сферу централизованных расходов, так и на расходы децентра- лизованные[33]. Фонды бюджетной системы формируются, распределяются и используются на основе бюджетных планов, облеченных в правовую форму законов или решений представительных органов местного самоуправления (ст. 11 БК РФ). Бюджетные расходы казенных учреждений осуществляются на основании бюджетной сметы, утверждаемой главным распорядителем средств соответствующего бюджета (ст. 221 БК РФ).

Расходы бюджетных и автономных учреждений, хоть и не относятся к централизованным расходам, тем не менее основываются на планах финансово-хозяйственной деятельности[34]. Унитарные предприятия также предварительно разрабатывают локальные финансово-плановые акты, которые, как правило, именуются планами финансово-хозяйственной деятельности[35] либо бизнес-планами.

Финансово-плановые акты публично-правовых образований и государственных (либо муниципальных) хозяйствующих субъектов проектируются не в производном порядке. Любые государственные и муниципальные расходы должны соответствовать целям и потребностям государства, закрепленным в документах стратегического планирования. Развитие системы стратегического управления в России призвано обеспечить преемственность политики, гибкость управленческих механизмов, способных адекватно и своевременно реагировать на значительные внутренние и внешние негативные изменения условий функционирования экономики. Система стратегического планирования решает задачу повышения мотивации госслужащих к достижению поставленных целей и четко определяет уровень их ответственности[36].

При увязке планирования государственных и муниципальных расходов с системой стратегического планирования оно стало приобретать среднесрочный или даже долгосрочный характер, с одновременной ориентацией публичных расходов на конечный результат.

Необходимость произошедших в системе публичного финансового планирования изменений была вызвана значительными недостатками, заложенными еще при административно-командной экономике и подвергавшимися жесткой критике. В качестве основных недостатков старой системы финансового планирования называлось то, что расходы на содержание государственных и муниципальных хозяйствующих субъектов, и в первую очередь учреждений, планировались, как правило, исходя из необходимости содержания существующих мощностей, а не из объемов оказываемых ими услуг. Планирование бюджетных ассигнований осуществлялось по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. Однако, для построения экономики, способной быстро и эффективно настраиваться на самые передовые технологии, требуется система планирования, направленная на прогнозирование рисков и достижение результатов[37].

Все это предопределило необходимость «смещения акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами»[38] и повлекло переход на среднесрочное планирование[39], ориентированное на результат, суть которого сводится к распределению финансовых ресурсов государства в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов финансовых ресурсов.

Основа новой системы финансового планирования была заложена рядом правовых актов, среди которых можно назвать Программу развития органов

Федерального казначейства на 2000-2004 гг.[40], Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[41], Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 20042006 гг.[42], Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.[43], Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.[44].

Не заставила себя ждать и практическая реализация обозначенной идеи. Бюджетным законодательством Российской Федерации закреплен трехлетний период (очередной финансовый год и плановый период), на который прогнозируется и планируется социально-экономическая деятельность субъекта РФ.

Как следует из ст. 173 БК РФ на период не менее трех лет разрабатывается прогноз социально-экономического развития публично-правового образования, на котором в свою очередь будет основываться проект бюджета. Согласно ст. 169 БК РФ проекты федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период. На местном уровне допускается однолетнее бюджетное планирование с обязательным составлением среднесрочного финансового плана на плановый период (т. е. на два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом), что в итоге также представляет собой среднесрочное планирование.

О.В. Болтинова, говоря о необходимости усиления роли среднесрочного финансового планирования, подчеркивает, что увеличение сроков бюджетного планирования положительно скажется на достижении целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики[45].

Однако этим реализация идеи среднесрочного планирования, ориентированного на результат, не ограничилась. Одним из приоритетных направлений деятельности публичных органов последних лет в сфере финансов является переход к утверждению так называемого «программного бюджета»[46].

Кроме того, одной из основных задач, стоящих перед субъектами финансового планирования, является обеспечение достоверности показателей финансовых планов. Особое значение данного аспекта деятельности по планированию подчеркивается законодательным закреплением в ст. 37 БК РФ принципа достоверности бюджета, означающего реалистичность расчета доходов и расходов бюджета на основе надежности показателей прогноза социальноэкономического развития соответствующей территории.

Вместе с тем, достоверность важна не только при планировании централизованных расходов. Следует помнить, что государство и муниципалитеты создают хозяйствующие субъекты (государственные и муниципальные учреждения и предприятия) не для извлечения прибыли, а в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития и удовлетворения потребностей населения в различных государственных и муниципальных услугах. Соответственно, децентрализованные расходы, равно как и расходы бюджетной системы, должны осуществляться не произвольно, а основываться на целеполагающих документах стратегического планирования.

При планировании государственного и муниципального хозяйства мы нередко сталкивается с весьма порочной практикой - умышленным занижением прогнозируемых поступлений и завышением расходов. Следует поддержать высказанную еще в начале ХХ в. позицию И.Х. Озерова о том, что «такой порядок очень вреден: следствием его являются непредвиденные излишки, которые могут быть потрачены на удовлетворение менее важных потребностей, между тем как иногда потребности очень важные остаются без удовлетворения только потому, что при сведении росписи для них не оказалось средств, вследствие пониженного исчисления сметных доходных предположений»195.

Система государственных и муниципальных расходов в любом демократическом государстве основывается на принципе прозрачности.

Принцип прозрачности представляет собой одно из важнейших демократических начал, без практической реализации которого невозможно создание подлинно демократического, правового государства. Реализация принципа прозрачности позволяет обеспечить должную «открытость» органов государственной власти и местного самоуправления, поставить их деятельность под контроль общества, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающие их интересы, права и свободы.

Принцип прозрачности государственных и муниципальных расходов опирается на ряд конституционных положений. В ст. 3 Конституции Российской Федерации указано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Таким образом, все конституционные правомочия государственной власти в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю. Для того чтобы народ мог реально воспользоваться своим правом, важно получить всю необходимую информацию о состоянии дел в государстве. Это в полной мере относится и к информации о государственных и му-

195 Озеров И. Х. Основы финансовой науки. М., 1914. С. 19.

77

ниципальных расходах. Принцип прозрачности основывается на конституционном праве граждан на доступ к информации. Как следует из ст. 24, 33 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. При этом граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, из Конституции Российской Федерации следует, что финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства в лице его органов196.

Как показал проведенный анализ, государственные и муниципальные расходы весьма многообразны: к ним относятся расходы, осуществляемые за счет средств бюджетной системы Российской Федерации (централизованные государственные и муниципальные расходы), расходы государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений (расходы государственных и муниципальных децентрализованных фондов). Вместе с тем, законода-

196 По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 12-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27, ст. 2803.

тельное закрепление принцип прозрачности получил лишь в отношении публичных расходов, осуществляемых за счет средств централизованных денежных фондов. Так ст. 36 БК РФ закрепляется прозрачность (открытость) в качестве одного из принципов бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, о принципах прозрачности и открытости упоминается в ст. 7 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», нормы которого регулируют расходование бюджетных средств посредством заключения государственных и муниципальных контрактов. Остановимся подробнее на содержании обозначенного принципа и правовых механизмах его реализации.

Нередко в научной литературе при характеристике прозрачности публичной деятельности для обозначения доступности и открытости соответствующей информации применяется термин «транспарентность». С учетом этимологии данного слова (от французского transparent - прозрачный[47]) принцип транспарентности следует рассматривать в качестве синонима принципа прозрачности, что в целом поддерживается научной общественностью[48]. В то же время принцип прозрачности (открытости) следует отличать от принципа гласности. В общей теории права суть принципа гласности раскрывается как открытость и доступность для граждан юридической деятельности всех компетентных органов; все государственные органы, органы местного самоуправления, соответствующие учреждения и должностные лица должны предоставлять гражданам (их коллективам, объединениям и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей деятельности[49]. С учетом этого, в первоначальной редакции ст. 36 БК РФ закреплялся принцип гласности, предполагающий следующие механизмы его реализации: обязательное опубликование утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также открытость для общества и средств массовой информации бюджетного процесса и отдельных его процедур. При этом устанавливалось, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

В 2007 г. принцип гласности был расширен до принципа прозрачности (открытости)[50]. При этом с некоторыми редакционными изменениями в принцип прозрачности (открытости) были включены основные механизмы реализации ранее закрепленного принципа гласности:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов[51], а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти[52], представительных органов муниципальных образований;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных

образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).

Одновременно к механизмам реализации данного принципа были добавлены требования стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Суть прозрачности определяется не только доступностью информации для общества, прозрачность является необходимым условием общественного участия в принятии решений по вопросам бюджетной политики[53]. Поэтому в БК РФ прозрачность (открытость) предусматривается не только как реализация идей гласности в бюджетном процессе, но и как закрепление правил бюджетной классификации Российской Федерации, что, в свою очередь, упрощает восприятие бюджета, способствует возможности сравнивать бюджетные показатели по годам и по уровням бюджетов. Все это делает бюджет, а следовательно, и запланированные бюджетные расходы более открытыми для рядовых российских граждан.

Позднее законодатель закрепил еще один механизм, направленный на реализацию прозрачности (открытости) бюджетного процесса в Российской Федерации, - обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы Российской Федерации[54]. Законодательное закрепление обязательного размещения информации о функционировании бюджетной системы на

специализированных информационных порталах в сети Интернет направлено постепенное раскрытие информации о формировании и расходовании бюджетных средств перед обществом[55]. Данный портал должен быть доступен для населения и предоставлять возможность участия граждан в управлении бюджетным процессом[56].

Таким образом, принцип прозрачности (открытости) по своему содержанию шире принципа гласности и предполагает более сложный механизм реализации.

Чрезвычайно важно, чтобы закрепленный в ст. 36 БК РФ принцип прозрачности и корреспондирующее ему право на доступ к информации не только провозглашались, но и претворялись в жизнь. Конституция Российской Федерации и БК РФ содержат лишь отправные положения, касающиеся принципов реализации права на информацию. Для развития конституционных положений принимаются специальные законы, определяющие механизмы предоставления информации.

Принятие законов об информировании общественности о деятельности публичной власти широко распространено за рубежом. Так, в 1983 г. в Канаде был принят закон «О доступе к информации», устанавливающий презумпцию открытости информации[57]. Согласно закону государственный орган (владелец информации) должен доказывать, что конкретную информацию нельзя разглашать. Гражданами может быть получена любая информация. Закон Швейцарии «Об информировании общественности» устанавливает принципы и процедуры информирования общественности о деятельности властных структур, в частности, принцип гласности, право на информацию и право на ознакомление с документами[58]. Специальные законы, провозглашающие право на доступ к информации, а также устанавливающие порядок его реализации, были приняты и в ряде других стран - Закон Франции от 17 июля 1978 г. «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью»[59], Закон Великобритании 1983 г. «О доступе к информации о деятельности органов местного самоуправления»[60].

В Российской Федерации конституционные нормы о доступе к информации первоначально конкретизировались в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»[61]. Данным законом презюмировались открытость и общедоступность государственных и муниципальных информационных ресурсов Российской Федерации, исключение составляла лишь документированная информация, отнесенная к категории ограниченного доступа. При этом особо указывалось, что документы, содержащие информацию об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, за исключением отнесенных к государственной тайне, запрещено относить к информации с ограниченным доступом. Аналогичные нормы об открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также о свободном доступе к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, закрепляются и в ныне действующем Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[62].

Следует помнить, что получать информацию о ходе бюджетного процесса можно путем непосредственного обращения в органы государственной власти (либо органы местного самоуправления) с запросом о предоставлении соответствующих сведений. Обращения граждан имеют огромное значение для надлежащей организации работы органов государственного управления[63]. При этом следует исходить из того, что запрашивая информацию о тех или иных параметрах бюджетной деятельности или о бюджетных показателях, граждане и их общественные организации выступают не в качестве просителей, а в роли правомочных субъектов, которые имеют закрепленное Конституцией Российской Федерации право на получение данной информации, а соответствующий публичный орган, организация или должностное лицо являются носителем юридической обязанности предоставить запрашиваемую информацию. Так, Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[64] предусматривается, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам. При этом вышеуказанным Федеральным законом закрепляются гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением, заключающиеся в запрете преследовать граждан, критикующих публичные институты (ст. 6), а также устанавливается обязательность принятия обращения к рассмотрению (ст. 9). Законодатель установил срок рассмотрения письменного обращения, поступившего в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, - в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Следует отметить, что законодательством Российской Федерации предусматриваются и иные механизмы, направленные на обеспечение прозрачности централизованных расходов, кроме указанных в ст. 36 БК РФ. Прозрачность (открытость) данных расходов обеспечивается также путем публичных слушаний, которые являются обязательными для проектов региональных и местных бюджетов и отчетов об их исполнении (п. 6 ст. 26.13 Федерального закона № «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции»[65]). При этом, в отсутствие детального федерального законодательного регулирования, особо следует обратить внимание на орган, компетентный определять порядок проведения публичных слушаний на региональном уровне. Как показала судебная практика, установление такого порядка отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, и не может регулироваться актом, принятым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Данный вывод суда обусловлен обеспечением законодателем принципа прозрачности (открытости) работы по проекту бюджета посредством проведения публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации, и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации путем внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти на стадии их рассмотрения[66].

Законодательством Российской Федерации предусматривается возможность проведения публичных слушаний субъектами общественного контроля и по иным вопросам. В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 21 июля 2014 г. .№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[67] общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В целом проведение публичных слушаний, касающихся вопросов бюджетной деятельности, среди которых наиболее существенными являются вопросы расходования централизованных фондов, позволяет выявить мнение населения по ключевым моментам и учесть его в ходе утверждения бюджета или отчета об его исполнении. При этом важно, чтобы нормативными правовыми актами, определяющими порядок проведения данных слушаний, не ограничивались права граждан на участие в них, как это происходит, например, при регламентации формирования перечня лиц, принимающих участие в публичных слушаниях, когда для них устанавливается разный процессуальный статус[68].

Еще одним способом реализации принципа прозрачности является непосредственное присутствие граждан при прохождении некоторых стадий бюджетного процесса (например, рассмотрение и утверждение бюджета, утверждение отчета об исполнении бюджета в представительном органе). Подобная технология используется во Франции, где публика имеет право свободного доступа на балконы парламентского зала заседаний, в том числе и в случаях, когда рассматриваются вопросы, касающиеся бюджетной сферы[69] [70]. Однако представляется, что внедрение указанного способа распространения информации в Российской Федерации может столкнуться с рядом проблем, главным образом экономического характера. Рассматриваемый механизм обеспечения прозрачности бюджетной деятельности потребует обеспечение парламента помещением, достаточным для присутствия заинтересованных граждан, необходимы будут дополнительные затраты на охрану парламента, связанные с доступом неограниченного круга лиц. Данные ограничения являются неконсти- 220

туционными .

В обеспечении прозрачности бюджетных расходов, равно как и иных направлений бюджетной деятельности в Российской Федерации, весьма заинтересованы различные субъекты международного права, испытывающие потребность в получении достоверных данных о финансовом положении России и состоянии его финансовой системы. Исторически именно внешнее давление на Российскую империю (отказ в предоставлении иностранных кредитов) послужило толчком для практической реализации принципа прозрачности в XIX в. и опубликования бюджета на 1862 г.[71]. Современное международное сообщество также уделяет значительное внимание вопросам прозрачности в сфере публичных финансов, рассматривая ее как ключевую составляющую государственного управления. В 1998 г. Международным Валютным фондом был принят Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно- налоговой сфере, носящий рекомендательный характер для стран-участников Международного Валютного фонда, а также разработано руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, предназначенное для раскрытия и разъяснения принципов указанного Кодекса[72]. Как следует из Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно- налоговой сфере, прозрачность обеспечивается следующими механизмами:

определение четких функций органов государственного управления в бюджетно-налоговой сфере, в том числе четкость структуры органов государственного управления, разграничение полномочий органов государственного управления разных уровней публичной власти в государстве, доступность и понятность нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу;

открытость бюджетного процесса, включающая соблюдение поставленных сроков и целей макроэкономической и бюджетно-налоговой политики при подготовке проекта бюджета, а также четкое соблюдение процедур исполнения и мониторинга бюджета и бюджетной отчетности;

доступность информации для общественности, в том числе посредством своевременного представления таких форм отчетности, которые бы облегчали анализ политики;

- гарантии достоверности налогово-бюджетных данных, которые должны отвечать принятым стандартам качества данных, подлежать как внутреннему, так и внешнему контролю.

Предусмотренными международными стандартами механизмы представляют несомненный интерес при принятии решений о совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации. Многие из обозначенных требований включены в БК РФ [73].

Таким образом, установленные правовые механизмы реализации принципа прозрачности направлены на обеспечение информацией, касающейся бюджетного процесса, как отдельных российских граждан, их объединений, так и общества в целом, государственных органов, органов местного самоуправления, а также субъектов международного права.

На основе принципов прозрачности (открытости) должна строиться и система децентрализованных публичных расходов. Это создаст предпосылки для создания эффективного механизма независимого контроля за расходованием ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Открытыми должны быть финансово-плановые акты и финансовые отчеты о расходовании государственных и муниципальных децентрализованных фондов.

Как показал проведенный анализ, рассмотренные отраслевые принципы финансового права (принципы законности, федерализма, плановости, прозрачности) несомненно важны для построения эффективного финансового механизма. Вместе с тем, рациональному ведению финансовой деятельности государства будут способствовать и специфические принципы, характерные главным образом лишь для сферы государственных и муниципальных расходов.

Прежде всего к специальным принципам следует отнести принцип эффективности государственных и муниципальных расходов. Принцип эффективности имеет большое значение для многих направлений финансовой деятельности государства. Эффективной должна быть реализация большинства направлений финансовой деятельности государства - в сфере налогообложения, в области публичного кредита, страхования. Несомненно, эффективной должна быть и бюджетная деятельность. Применительно к исследуемой теме можно говорить о действии принципа эффективности формирования и осуществления государственных и муниципальных расходов. Исследования данного принципа можно найти в трудах дореволюционных юристов, специализирующихся в финансовом праве. Так, Д.М. Львов полагал, что правительство при производстве расходов должно руководствоваться принципом бережливости. Каждый расход, по его мнению, должен быть производим таким образом, чтобы достигалась общая польза при наименьших пожертвованиях со стороны граждан[74].

Вопросам повышения эффективности деятельности публичной власти в последнее десятилетие уделяется большое внимание как в юридической[75], так и в экономической литературе[76]. При этом эффективность публичных расходов коррелирует с качеством и эффективностью аппарата государственного управления в целом и является одним из ключевых условий обеспечения социального и экономического развития государства[77].

На недостаточную эффективность данной сферы неоднократно обращал в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации[78]. О значимости затронутой проблемы свидетельствует и тот факт, что в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[79] (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») введена ст. 26.3.2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»[80], в которой предусматривается, что Президентом Российской Федерации утверждается перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) возлагается обязанность представлять Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей эффективности в порядке и сроки, установленные Президентом Российской Федерации. Примечательно, что законодатель предусматривает возможность по решению Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации содействия или поощрения достижения наилучших значений показателей эффективности путем выделения за счет средств федерального бюджета грантов субъектам РФ.

Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации»[81] был утвержден перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, среди которых значительное место отводится таким бюджетным показателям, как:

расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции;

динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона;

расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, из них средства обязательного медицинского страхования;

расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расчете на одного обучающегося на общее образование, на начальное и среднее профессиональное образование[82].

Как подтверждают приведенные выше показатели, оценка эффективности деятельности органов государственной власти неразрывно связана с оценкой их финансовой деятельности.

Определяясь с содержанием принципа эффективности, необходимо отметить неоднозначное понимание самой категории «эффективность». Слово «эффект» (от лат. effectus - действие, исполнение) означает следствие чего- либо, итог, результат[83]. В свою очередь, слово «эффективный» означает дающий эффект (действенный)[84]. Таким образом, с учетом этимологии рассмотренных слов можно лишь сделать вывод о тождественности понятий «эффективный», «результативный».

Специалисты в сфере финансовой деятельности также предпринимают попытки дать определение категории «эффективность». Г.В. Курлянская, отмечая отсутствие четкого определения эффективности, указывает, что под эффективностью следует понимать соотношение полученного результата и произведенных затрат (улучшение результата деятельности государственных органов при постоянных или сокращающихся затратах)[85].

В бюджетном законодательстве Российской Федерации принцип эффективности главным образом увязывается с осуществлением бюджетных расходов. Так, в ст. 34 БК РФ закрепляется принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В научной литературе эффективность также нередко рассматривается в качестве одного из принципов осуществления бюджетных расходов. Например, Х.В. Пешкова относит эффективность к экономическим принципам осуществления бюджетных расходов[86]. При этом указывается, что финансовое

право, будучи нормативным регулятором расходования бюджетных средств, должно учитывать и по возможности закреплять и их экономические характеристики, финансово-правовое регулирование должно учитывать экономическую суть соответствующих явлений. От соблюдения принципа эффективности и экономности зависят многие бюджетные результаты, которые могут быть как материальными (приобретение дополнительных единиц техники, выделение финансовой помощи для предоставления социальных выплат; рост производства в результате выделения бюджетных кредитов предприятиям), так и нематериальными (повышение объема перевозок пассажиров, уровня общественной безопасности и охраны правопорядка; улучшение жилищных условий населения).

Не следует забывать о необходимости соблюдения начал экономности и результативности и при осуществлении государственных и муниципальных расходов из децентрализованных фондов. Соблюдение данного принципа отчасти обеспечивается механизмом, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[87] (далее - Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

При оценке каждого отдельно взятого государственного расхода необходимо принимать во внимание целесообразность всех прочих государственных расходов, «так как может оказаться, что, при возникновении нового настоятельного расхода, какие-либо другие менее нужные расходы могут быть со- кращены»[88].

Давая общую характеристику принципу эффективности использования бюджетных средств, можно отметить его некоторую декларативность и недостаточную обеспеченность реальными механизмами реализации, на что указывают многие специалисты в этой сфере[89].

Добиться практической реализации принципа эффективности использования бюджетных средств невозможно без решения двух важных задач. Во- первых, необходимо нормативно-правовыми актами четко определить правила и критерии оценки эффективности бюджетных расходов, позволяющие реализовывать соответствующие контрольные мероприятия. Во-вторых, необходимо установить юридическую ответственность за нарушение установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетную деятельность (в том числе нормативными правовыми актами субъекта РФ) требований, направленных на эффективное использование бюджетных средств.

К специальным принципам государственных и муниципальных расходам следует также относить: единства системы государственных и муниципальных расходов, безвозмездности, безвозвратности, поэтапного финансирования государственных и муниципальных расходов, сбалансированности государственных расходов с государственными доходами.

Л.К. Воронова к числу специфических принципов государственных расходов наряду с обозначенными выше относила принцип целевого финансирования государственных расходов[90]. Несомненно, целевое финансирование в целом характерно как для централизованных, так и для децентрализованных государственных и муниципальных расходов, которые должны соответствовать бюджетным и иным финансовым планам. Однако, представляется, что данный принцип является составной частью рассмотренного нами ранее принципа законности.