В соответствии со ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, перечень видов расходов, подлежащих финансированию из региональных бюджетов, определяется органами государственной власти субъекта РФ в соответствии с конституционными нормами о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в государстве (ст. 71-73 Конституции Российской Федерации) и положениями гл. 11 БК РФ, основанными на данных нормах.

В 2004 г. гл. 11 БК РФ претерпела существенные изменения[1]. Первоначально в ст. 84, 86, 87 БК РФ устанавливались перечни расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов соответственно. Например, к расходам, финансируемым исключительно из региональных бюджетов, были отнесены:

обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;

обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

обеспечение реализации региональных целевых программ;

формирование государственной собственности субъектов РФ

осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;

содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации;

оказание финансовой помощи местным бюджетам;

обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, которые приводят к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов.

Данный перечень расходов являлся открытым, к нему могли были отнесены иные расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов РФ.

Наряду с этим также устанавливался довольно обширный перечень расходов совместно финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Так, к совместным расходам были отнесены государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов, обеспечение правоохранительной деятельности, обеспечение социальной защиты населения, обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности, развитие рыночной инфраструктуры, обеспечение развития федеративных и национальных отношений и другие расходы (в ст. 85 БК РФ закреплялся открытый

перечень расходов). При этом предполагалось распределение обозначенных совместных расходов в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации порядком, который в свою очередь так и не был установлен.

Подобное регулирование на практике вызывало многочисленные споры. Например, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа 23 марта 2005 г. была рассмотрена кассационная жалоба Минфина России на решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Вологодской области по делу № А13-7483/04-13. Было установлено, что муниципальное унитарное предприятие «Электротеплосеть» обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с иском к финансовому управлению администрации Великоустюгского муниципального района, администрации Велико- устюгского муниципального района, администрации Вологодской области в лице департамента финансов администрации Вологодской области, Российской Федерации в лице Минфина России, Управлению федерального казначейства по Вологодской области о компенсации расходов, понесенных в связи с предоставлением в период с января 2001 г. по декабрь 2003 г. отдельной категории граждан, проживающих на территории Великоустюгского муниципального района, льгот по оплате тепловой и электрической энергии на основании Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 г. №2 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов»314.

Решением Арбитражного суда Вологодской области, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, сумма компенсации была взыскана с Минфина России за счет казны Российской Федерации.

В кассационной жалобе Минфин России, ссылаясь на нарушение норм материального права, просит отменить обжалуемые судебные акты.

В силу п. 1 ст. 85 БК РФ обеспечение социальной защиты населения относится к расходам, совместно финансируемым за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

314 О донорстве крови и ее компонентов: Закон Российской Федерации от 9 июня 1993 г. № 5142-1 (с последн. изм. от 24 июля 2009 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ 1993. № 28, ст. 1064. Утратил силу.

127

Согласно п. 2 названной статьи порядок согласования, распределения и закрепления таких расходов определяется Правительством Российской Федерации. В результате суд кассационной инстанции пришел к выводу, что поскольку до настоящего времени порядок распределения компенсации соответствующих расходов между бюджетами всех уровней не урегулирован, затраты на оказание услуг льготным категориям граждан должны компенсироваться за счет средств федерального бюджета.

С учетом изложенного Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа постановил решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Вологодской области по делу № А13-7483/04-13 оставить без изменения, а кассационную жалобу Минфина России - без удовлетворе- ния[2].

Аналогичные споры являлись также предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Рассматривая запрос Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности п. 5 ст. 83 БК РФ, ст. 4 и 11 Закона Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов», Конституционный Суд Российской Федерации[3] указал, что вопрос о том, за счет каких средств должно осуществляться лицам, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор России», предоставление льгот, предусмотренных ст. 11 данного Закона, в том числе право на снижение до 50% размера оплаты коммунальных услуг, на федеральном уровне не решен, поэтому впредь до надлежащего урегулирования возникающих при этом правоотношений федеральным законом, предусматривающим распределение соответствующих расходов между бюджетами всех уровней, предоставление льгот должно производиться за счет средств федерального бюджета.

Позднее, с учетом сложившейся практики рассмотрения подобных дел, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что при применении ст. 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого п. 1 ст. 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ означает право субъекта РФ установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта РФ.

По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации положения БК РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект РФ за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу п. 4 ст. 130, ст. 133 и 136 БК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект РФ или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта РФ или муниципального образования (даже в случае если между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта РФ (муниципального образования) было заключено соглашение, регламентирующее порядок определения объема и оплаты неполученных доходов)[4].

Закрепленный в первоначальной редакции БК РФ подход к разграничению бюджетных расходов вызывал многочисленные дискуссии и неоднократно подвергался критике со стороны научного сообщества как не соответствующий конституционно определенным полномочиям Российской Федерации и ее субъ- ектов[5].

Особые споры при этом возникали вокруг ст. 85 БК РФ, устанавливающей перечень расходов совместно финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований и корреспондирующей данному вопросу проблемы установления совместных предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Некоторые специалисты полагают, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, и допускают возможность выделения предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления[6], что, в свою очередь, позволяет выделять совместно финансируемые государственные и муниципальные бюджетные расходы.

Однако, учитывая конституционные положения о разграничении государственной власти и местного самоуправлении, о самостоятельности местного самоуправления, не представляется возможным говорить об их совместных полномочиях, на что указывается в научной литературе[7]. Именно эта позиция и была поддержана законодателем, который категорически отверг идею о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Как указывалось в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[8], отнесение широкой сферы расходов к сфере «совместного» финансирования приводит к размыванию ответственности за предоставление значительной части общественных услуг и порождает проблему «нефинансируемых мандатов». Отсутствие должной четкости в разграничении обязательств публично-правовых образований, по мнению М.В. Кустовой, не отвечало интересам ни Российской Федерации, ни субъектов РФ. С одной стороны, Российская Федерация не имела гарантий надлежащего использования регионами предоставленных им финансовых ресурсов для реализации совместных полномочий. С другой стороны, субъектам РФ непросто было доказать недостаточность такого финансирования[9].

Надлежащее разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в государстве имеет важное значение для социально-экономического развития страны, поскольку определяет не только расходные полномочия бюджетов, но и ответственность государственных и муниципальных органов.

В целом же распределение расходных полномочий должно строиться на основе определенных общих начал (принципов). Н.И. Химичева называла в числе этих принципов следующие:

соответствие состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов РФ или органов местного самоуправления (по принадлежности);

учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет[10].

Вопрос о принципах разграничения расходных полномочий разрабатывается также представителями экономической науки. Так, А.В. Зарубин в своем диссертационном исследовании разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации вполне обоснованно выделил следующие принципы:

принцип «территориального соответствия», согласно которому выбор уровня бюджетной системы, за которым целесообразно закрепление того или иного расходного полномочия, обусловлен тем, осуществляется ли оно в интересах резидентов двух и более регионов (центральный уровень); в интересах резидентов двух и более муниципальных образований, входящих в состав региона (региональный уровень); в интересах резидентов двух и более поселений, входящих в состав муниципального района (районный уровень); в интересах резидентов отдельного поселения (поселенческий уровень). При этом А.В. Зарубин подчеркивает недопустимость закрепления расходных обязательств, подлежащих финансовому обеспечению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы;

принцип «субсидиарности», в соответствии с которым государственная (муниципальная) услуга должна быть максимально приближена к уровню тех публично-правовых образований, в интересах резидентов которых она осуществляется;

принцип «эффекта масштаба», согласно которому централизация расходных полномочий целесообразна:

в случае наличия возможностей экономии средств бюджетов;

при гомогенности (однородности) предпочтений потребителей соответствующих бюджетных услуг;

для предотвращения дифференциации возможностей потребления аналогичных бюджетных услуг резидентами различных публично-правовых образований, миграции экономических ресурсов, нарушения единства экономического пространства и межрегиональной (межмуниципальной) конкуренции, а также для оптимизации бюджетных расходов[11].

С учетом обозначенных принципов в последние десятилетия была проведена значительная работа по разграничению полномочий между уровнями публичной власти. Курировал эту работу специальный орган - созданная в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 74 1[12] Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления[13]. В результате проведенной работы были внесены изменения во многие отраслевые законы, касающиеся распределения полномочий, а также существенно переработана гл. 11 БК РФ и введен институт расходных обязательств.

В соответствии со ст. 6 действующей редакции БК РФ[14] расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Введение в сфере бюджетной деятельности принципиально нового понятия породило вполне закономерный вопрос об источнике его появления. По мнению Ю.Б. Бабковой, сам термин «бюджетные обязательства» был заимствован из терминологии Международного валютного фонда, оперирующего категорией «принятие обязательств по расходованию бюджетных средств»[15].

Давая общую характеристику расходных обязательств, необходимо указать цель их установления - финансовое обеспечение полномочий публично - правовых образований[16]. Расходные обязательства предопределены целями, задачами и функциями государства[17]. Единственным объективным критерием для введения новых расходов может быть только их соответствие публичным функциям[18].

При установлении расходного обязательства должен быть четко определен источник его финансирования, на что указывает Конституционный Суд Российской Федерации. Так, Конституционным Судом Российской Федерации был признан частично не соответствующим Конституции Российской Федерации п. 4 ст. 26 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[19], поскольку, четко не определяя источник финансирования компенсации неработающим гражданам, получающим трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению, расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, допускает - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, - возможность лишения данной категории граждан права на эту компенсацию[20].

Как показывает бюджетная практика, наибольшее количество расходных обязательств обусловливается нормативными правовыми актами. При этом следует учитывать, что обязанность государственных органов предоставить населению услуги, гарантированные Конституцией Российской Федерации (например, бесплатное образование, медицинская помощь и т. п.), трансформируется в расходные обязательства после закрепления в нормативном правовом акте, договоре или соглашении обязанности соответствующего уровня публичной

власти профинансировать ту или иную бесплатную услугу. Конституция Российской Федерации, имея высшую юридическую силу, предопределяя развитие законодательства в России, тем не менее не порождает расходных обязательств. Конституционные гарантии являются основанием для возникновения расходных обязательств, устанавливаемых нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями.

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что не все нормативные правовые акты обусловливают расходные обязательства. Так, не порождает и не отменяет расходные обязательства такой финансово-плановый акт, как закон (решение) о бюджете. Как указал в своем постановлении Конституционный Суд Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких- либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федера- ции334. Таким образом, данная категория нормативных правовых актов лишь создает надлежащие финансовые условия для реализации уже существующих расходных обязательств, включенных в соответствующий реестр.

На практике также нередко возникает вопрос о возможности отнесения нормативных правовых актов об утверждении государственных и муниципальных программ к актам, обусловливающим расходные обязательства. Как отмечают специалисты Минфина России и Федерального казначейства, разрешая данную проблему, государственные и муниципальные программы являются

334 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 9- П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 19 (часть 2), ст. 1923.

136

формой планирования и организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рамках которой консолидируются мероприятия по достижению целей и решению задач социально-экономического развития соответствующей территории. Включение в государственные и муниципальные программы планируемых мероприятий не порождает обязанности публично-правового образования предоставить средства соответствующего бюджета физическим или юридическим лицам, другим публично-правовым образованиям, субъектам международного права, а следовательно, и не обусловливает расходное обязательство. Данный документ лишь отражает намерение публичной власти осуществить указанные мероприятия[21]. С позиции юридической техники представляется допустимым включение в государственные и муниципальные программы ссылок на нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства, реализуемые данной программой. Исключением из приведенного общего правила является включение в программные нормативные правовые акты норм, определяющих размеры ранее установленных расходных обязательств или порядка их индексации.

Из анализа ст. 6 БК РФ четко следует невозможность порождения расходных обязательств правовыми актами, не носящими нормативного характера. Однако в региональной практике встречаются явные нарушения данного законоположения.

Например, в реестре расходных обязательств Республики Карелия (по состоянию на 15 мая 2016 г.) в качестве регионального акта, порождающего расходное обязательство «поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества, организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества», указывается Распоряжение Правительства Республики Карелия от 5 ноября 2015 г. №2 674-р-П «Об определении Министерства Республики Карелия по вопросам национальной политики, связям с общественными, религиозными объединениями и средствами массовой информации главным администратором доходов, поступивших из федерального бюджета на реализацию подпрограммы «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Карелия» на 2014-2020 годы государственной программы Республики Карелия «Развитие институтов гражданского общества и развитие местного самоуправления, защита прав и свобод человека»[22]. В Уточненном реестре расходных обязательств Республики Коми на 2015-2017 гг. в качестве основания расходного обязательства по формированию и использованию резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов названы Распоряжение Правительства Республики Коми от 6 августа 2014 г. № 278-р «О выделении средств Министерству образования РК на подготовку и проведение дней Москвы в Республике Коми», а также Распоряжение Правительства Республики Коми от 20 апреля 2014 г. №111-р «О выделении средств Министерству образования Республики Коми на проведение Медиафорума из резервного фонда Правительства Республики Коми»[23]. Как следует из Уточненного реестра расходных обязательств на 2016 г., расходное обязательство «выполнение функций бюджетного учреждения «Автобаза Правительства РМЭ» обусловлено Распоряжением Правительства Республики Марий Эл от 21 мая 2008 г. № 289-р «О реорганизации государственного унитарного предприятия Республики Марий Эл «Автобаза Правительства Республики Марий Эл». Ненормативные правовые акты как акты, порождающие расходные обязательства, указываются и в реестрах расходных обязательств Удмуртской Республики[24], Чеченской Республики[25], Ставропольского края[26], города Москвы[27], Амурской области[28]. Все перечисленные случаи следует признать грубым нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В последние годы предметом дискуссии становится вопрос ограничения видов нормативных правовых актов, порождающих расходные обязательства, лишь законодательными актами, с чем вряд ли следует согласиться. Учитывая сложную систему государственных полномочий, влекущих соответствующие расходы централизованных фондов, необходимо оставить более гибкий механизм формирования расходов, оставив в качестве правовых оснований расходных обязательств нормативные правовые акты подзаконного характера высших органов государственной власти субъекта РФ - высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также специального уполномоченного органа - финансового органа субъекта РФ.

С учетом правового основания возникновения расходного обязательства выделяется их разновидность - публичные обязательства, которые согласно ст. 6 БК РФ представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым обра-

зованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). Таким образом, отличительной особенностью публичных обязательств является их привязка исключительно к нормативным правовым актам.

Среди публичных обязательств выделятся их разновидность - публичные нормативные обязательства. В соответствии со ст. 6 БК РФ публичные нормативные обязательства - это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях. Следовательно, публичные нормативные обязательства адресованы только физическим лицам.

В научной литературе вполне обоснованно подвергается критике закрепление в бюджетном законодательстве Российской Федерации понятия и определения «публичные обязательства»343, поскольку отсутствует регулирующее воздействие указанных законоположений. Какое-либо специальное регулирование, направленное на формирование или исполнение публичных обязательств, кроме закрепленного в ст. 6 БК РФ определения, в БК РФ отсутствует. Упоминаются лишь публичные нормативные обязательства (ст. 21,

343 Сауль С. Н. Правовой институт расходных обязательств (становление и развитие) [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 20 октября 2016 г.).

140

184.1, 190, 192, 217, 219, 232 БК РФ). Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о приоритетном характере публичных нормативных обязательств перед иными расходными обязательствами. Например, при исполнении бюджета по расходам оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований, а не ограничена лимитами бюджетных обязательств, как это установлено для иных расходов бюджета. При введении режима временного управления бюджетом установленные ст. 190 БК РФ ограничения для исполнения расходной части бюджета не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств. Рассмотренные положения представляют собой некий механизм обеспечения приоритетного исполнения публичных нормативных обязательств и подчеркивают их особую роль для социально-экономического развития России.

Наряду с публичными расходными обязательствами существуют иные, основанные на договоре или соглашении. В современной юридической науке договоры с учетом их правовой природы традиционно делятся на публично - правовые (нормативные и ненормативные), посвященные вопросам организации и осуществления публичной власти, реализации публичных прав и обязанностей, и частно-правовые договоры, направленные на регулирование гражданских прав и обязанностей344. Вместе с тем, бюджетное законодательство Российской Федерации не раскрывает вопрос о том, какими видами договоров или соглашений обусловливают расходные обязательства, что в свою очередь порождает некоторые дискуссии.

Например, спорным является вопрос о том, могут ли рассматриваться в качестве таковых государственные (муниципальные) контракты, на что указывается в научной литературе. А.В. Г олубев полагает, что расходные обязательства по обеспечению государства товарами, работами, услугами, возникают на

344 Мадьярова А. В. Договоры в муниципальном праве [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 20 октября 2016 г.).

141

основании составов, включающих договоры (соглашения), заключенные от имени публично-правовых образований казенными учреждениями[29]. Однако данное суждение представляется ошибочным, поскольку сама процедура заключения государственного (муниципального) контракта предполагает наличие уже установленного расходного обязательства[30]. Исключением будут являться государственные контракты по привлечению для финансирования дефицита бюджета временно свободных денежных средств третьих лиц, поскольку именно они порождают расходы бюджета по обслуживанию государственного долга.

Наряду с этим также обсуждался вопрос о возможности порождения расходных обязательств трудовыми договорами. В частности, М.А. Клишина поднимает проблему отнесения к расходным обязательствам обязанности по выплате бюджетных средств, основанные на заключенных государственными (муниципальными) учреждениями трудовых договоров с работниками[31]. Отнесение трудовых договоров к основаниям возникновения расходных обязательств также представляется нецелесообразным: как правило, расходное обязательство, связанное с выплатой заработной платы, порождается нормативным правовым актом. Трудовой договор - это соглашение между работодателем и работником, обусловливающее соответствующие трудовые, а не бюджетные отношения. Это подтверждает и сложившаяся в большинстве субъектов РФ практика. Как следует из реестра расходных обязательств Иркутской области[32] расходное обязательство по материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников

государственных учреждений субъекта РФ устанавливается в том числе Законом Иркутской области от 9 октября 2008 г. №2 82-ОЗ «Об оплате труда работников государственных учреждений Иркутской области»[33] и Областным законом от 17 декабря 2008 г. №2 116-оз «О мерах социальной поддержки отдельных категорий работников государственных учреждений Иркутской обла- сти»[34].

Однако на федеральном уровне сложилась иная практика. Как следует из приведенных Минфином России официальных данных, служебный (трудовой) контракт обусловливает возникновение 18,15% расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый 2015 г. и плановый период 2016-2017 гг.[35]. В этом случае, при признании трудового договора либо служебного контракта основанием возникновения расходного обязательства, необходимо будет принимать во внимание требования ст. 83 БК РФ об осуществлении расходов, не предусмотренных бюджетом, и принимать на работу лиц с начала очередного финансового года или после внесения изменений в закон о бюджете только при наличии соответствующих дополнительных источников финансирования. Все это существенно затруднит работу государственных органов и казенных учреждений.

Анализ региональной бюджетной практики[36] позволил выявить следующие договоры, послужившие основанием расходных обязательств. В отдельных субъектах РФ расходные обязательства порождаются договорами и соглашениями по привлечению в региональный бюджет заемных денежных средств, предусматривающие обязанность заемщика обслуживать государственный долг. Так, в Хабаровском крае в качестве основания, порождающего расходные обязательства, указываются соглашения с федеральными органами государственной власти о предоставлении бюджетного кредита (например, Соглашение от 20 ноября 2014 г. № 01-01-06/06-414 «О предоставлении бюджету Хабаровского края из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Хабаровского края»[37]. В Республике Башкортостан расходное обязательство по обслуживанию государственного долга порождается значительным количеством соглашений, в том числе Соглашение о предоставлении бюджету Республики Башкортостан из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Республики Башкортостан, Г осударственный контракт на оказание финансовых услуг по предоставлению кредитных ресурсов в форме невозобновляемой кредитной линии для частичного финансирования дефицита бюджета Республики Башкортостан и (или) погашения долговых обязательств Республики Башкортостан, Соглашение о предоставлении бюджету Республики Башкортостан из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Республики Башкортостан, Соглашение о предоставлении бюджету Республики Башкортостан из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений Республики Башкортостан[38].

В Республике Коми расходное обязательство «поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства» обусловлено блоком соглашений, заключенных между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Республики Коми о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта РФ[39].

В городе Москве договор от 17 декабря 2013 г. № 1/РЖД «О предоставлении субсидии из бюджета города Москвы на возмещение затрат открытого акционерного общества «Российские железные дороги» на проведение работ по освобождению территорий, попадающих в зону реконструкции и строительства объектов Малого кольца Московской железной дороги» и соглашение от 24 декабря 2012 г. № 77-629 между Правительством Москвы и открытым акционерным обществом «Российские железные дороги» «О сотрудничестве в области развития железнодорожной инфраструктуры в Московском железнодорожном узле» порождают расходное обязательство «расходы на реализацию мероприятий города Москвы, направленных на развитие транспортной системы»[40].

В Калининградской области расходное обязательство «осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации» обусловлено договором «О реализации совместного Проекта РФ и МБРР «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования РФ»[41].

В Иркутской области расходное обязательство по участию в организации работы Межрегиональной ассоциации «Сибирское Соглашение» порождается соглашением от 11 февраля 1992 г. № б/н «Договор учредителей Межрегиональной Ассоциации «Сибирское Соглашение» (МАСС)»[42]. Аналогичный договор порождает соответствующее расходное обязательство Новосибирской области[43].

Таким образом, расходные обязательства субъектов РФ порождаются главным образом ненормативными публично-правовыми договорами и некоторыми частно-правовыми договорами. Вместе с тем, в региональной практике России применяются и нормативные договоры[44]. Так, в соответствии со ст. 26.7 Федерального закона № 184-ФЗ между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ заключаются договоры о разграничении полномочий. Указанные договоры направлены на преодоление проблем, обусловленных неравным социально-экономическим развитием регионов[45]; их заключение допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий[46]. Кроме того, нормативные договоры о разграничении полномочий согласно ст. 26.6 Федерального закона №2 184-ФЗ заключаются в так называемых сложноустроенных субъектах с органами государственной власти входящих в их состав автономных округов[47]. Однако приведенные региональные нормативные договоры, как следует из их правовой природы, определяют полномочия того или иного субъекта РФ и непосредственно расходные обязательства не порождают.

Следует также отметить, что во многих регионах (Республика Бурятия[48], Республика Карелия[49], Чеченская Республика[50], Забайкальский

край[51], Краснодарский край[52], Пермский край[53], Амурская область[54], Астраханская область[55], Воронежская область[56], Ивановская область[57], Ленинградская область[58], Мурманская область[59], Нижегородская область[60], Сахалинская область[61], Свердловская область[62], Смоленская область[63], Тамбовская область[64], Ульяновская область[65], Ярославская область[66] и др.) договорами (соглашениями) расходные обязательства не порождаются.

Расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, преобразуются в бюджетные обязательства. Таким образом, расходные обязательства являются предпосылкой для формирования бюджетных обязательств. Для того, чтобы такая трансформация произошла, необходимо предусмотреть данное расходное обязательство в законе о бюджете. Однако некоторые авторы, указывая на отсутствие в закрепленном в ст. 6 БК РФ определении бюджетного обязательства привязки к закону о бюджете, полагают, что акт о бюджете не является единственным правовым основанием возникновения бюджетного обязательства и делают вывод о принципиальном изменении правовой роли бюджета и его места в системе нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства381 382 [67]. С подобным высказыванием вряд ли можно согласиться, поскольку в любом случае расходное обязательство преобразуется в бюджетное только после включения его в закон о бюджете. Никакой иной акт не может являться основанием финансирования тех или иных расходных обязательств.

С учетом характера расходного обязательства может возникать потребность в их ежегодной либо иной периодической трансформации в бюджетные обязательства. В связи с чем в литературе вполне обоснованно выделяются разовые расходные обязательства, действующие один год, многолетние и посто-

янные[68].

Наряду с обозначенными видами обязательств бюджетное законодательство Российской Федерации содержит указание на еще один вид обязательств - денежные обязательства, которые в ст. 6 БК РФ определяются как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Включение обозначенных норм о расходных и иных обязательствах в БК РФ представляет собой попытку использования обязательственно-правовой формы за рамками гражданско-правовых отношений, что в последние годы стало распространенным явлением в публично-правовых отраслях.

В научном юридическом сообществе уже более десяти лет ведется дискуссия о возможности применения гражданско-правовых конструкций в сфере публичного права. При этом многие известные цивилисты в этом вопросе поддерживают «монополию гражданского права»[69]. Данную позицию разделяют и некоторые представители финансово-правовой науки. Так, И.И. Кучеров, исследуя денежные обязательства в финансовом праве на примере налоговых обязательств, полагает, что теория обязательств во многом является продуктом аналогии с теорией гражданско-правовых обязательств[70]. По его мнению, такое недопустимо по причине разного экономического содержания имущественных отношений в частном обороте и публичной сфере. О частноправовой природе обязательства, основанного на свободном волеизъявлении должника, говорит также А.В. Демин [71].

Вместе с тем, в последнее время все чаще ученые высказывают суждение о том, что понятие обязательства не принадлежит исключительно гражданскому праву[72] и является межотраслевой конструкцией[73]. В финансово-правовой науке значительное внимание на протяжении последних десятилетий уделялось исследованию вопроса рецепции обязательственной формы в налоговом праве[74]. М.В. Карасева, рассматривая налоговые обязательства, основывается на историческом анализе категории «обязательство» и делает вывод о возможности перенесения данной юридической конструкции на сферу публичного права[75]. С.В. Запольский, разрабатывая теорию финансового обязательства, выделяет наряду с налоговыми обязательствами финансовые обязательства расходного типа[76]. Д.Л. Комягин, признавая наличие института обязательств в бюджетном праве, проводит их сравнение с гражданско-правовыми обязательствами. При этом он указывает, что публичные обязательства по бюджетному праву, в отличие от гражданско-правовых обязательств, не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают и исполняются вне зависимости от воли кредитора[77]. А.Г. Пауль, исследуя отношения по формированию доходов бюджетов, указывает на их обязательственный характер[78].

Обязательственный характер бюджетных правоотношений подчеркивается и иными авторами[79].

Не отрицая возможности использования отдельных гражданско-правовых конструкций в публично-правовых отраслях, полагаем необходимым поддержать Е.Ю. Г рачеву, указывающую на неточность закрепленных в ст. 6 БК РФ понятий «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «денежные обязательства», определенных через категорию «обязанность». Как она совершенно справедливо отмечает, категория «обязательство», достаточно подробно разработанная в науке гражданского права, представляет собой более широкое по сравнению с категорией «обязанность» понятие, включающее в себя взаимосвязанные права и обязанности должника и кредитора[80]. Точнее было бы говорить об обязанности соответствующего уполномоченного органа по выделению целевым назначением бюджетных средств соответствующим субъектам[81]. Поэтому полагаем необходимым внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации в части замены понятия «расходное обязательство» на понятия «расходная обязанность».

Остановимся подробнее на анализе расходных обязательств субъекта РФ. Как следует из ст. 85 БК РФ расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации.

Таким образом, расходные обязательства субъекта РФ порождаются только нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти этого субъекта РФ или заключенными ими договорами (соглашениями). Несмотря на то, что нормы о расходных обязательствах вступили в силу с 1 января 2005 г., до недавнего времени нередко в нормативных правовых актах федерального уровня встречались нормы о финансировании тех или иных расходов за счет средств региональных бюджетов. Так, постановление

Правительства РФ от 11 августа 1992 г. № 572 «О компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»[82], действовавшее до 22 декабря 2014 г.[83], устанавливало обязанность за счет средств региональных бюджетов финансировать компенсацию расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Указанные нормы рассматривались компетентными судами при вынесении соответствующих судебных решений в качестве норм, порождающих расходные обязательства субъекта РФ[84], что противоречит бюджетному законодательству Российской Федерации (ст. 85 БК РФ). В пришедшем на смену указанному правовому акту постановлении Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 г. № 1351 содержится лишь порядок компенсации расходов, связанных с переездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, лицам, являющимся получателями трудовых пенсий и (или) пенсий по государственному пенсионному обеспечению, и членам их семей. Само же расходное обязательство порождается Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 с последними изменениями от 31 декабря 2014 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», согласно которому гарантии и компенсации, установленные для граждан, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, являются расходными обязательствами субъектов РФ. Таким образом, обязанность по финансированию конкретных гарантий и компенсаций может установить лишь сам субъект РФ посредством принятия нормативного правового акта.

Примеры определения федеральными нормативными правовыми актами расходов региональных бюджетов можно встретить и в действующем законодательстве. Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ. Аналогичная формулировка закрепляется и в подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Приведенные положения федерального законодательства, сформулированные не вполне удачно, нельзя рассматривать в качестве обусловливающих расходные обязательства субъектов РФ. В данном случае федеральный законодатель лишь реализует полномочие по разграничению полномочий между органами государственной власти.

Вместе с тем, подобное неверное толкование положения бюджетного законодательства Российской Федерации о расходных обязательствах встречается и в судебной практике. Так, судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая кассационную жалобу Минфина России по делу №2 А28-216/2014, основываясь на положениях абзаца 3 ч. 1 ст. 85 БК РФ, пришла к следующим выводам. Подпунктом 24 п. 2 ст. 26.3 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, в частности, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий. Следовательно, выплата пособий на оплату проезда на общественном транспорте граждан, относящихся к так называемому федеральному регистру, исходя из приведенных норм, признается расходным обязательством субъектов РФ401.

Таким образом, судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации сделала весьма спорный вывод, рассматривая Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных

401 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2015 г. № 301-ЭС15-506 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

156

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве нормативного правового акта, порождающего расходные обязательства.

Аналогичные позиции высказываются и в научной литературе. Е.В. Иг- натюк[85] указал на то, что большинство расходных обязательств субъекта РФ было установлено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[86].

Более того, отдельные субъекты РФ в качестве правовых актов, обусловливающих расходные обязательства, указывают федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Так, в уточненном реестре расходных обязательств Республики Башкортостан на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 гг. в качестве таковых актов обозначены Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реализации государственной социальной политики», Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об автономных учреждениях», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.[87].

Согласно Уточненному реестру расходных обязательств на 2016 г. Республики Марий Эл основанием расходного обязательства «субвенции на выплату инвалидам компенсаций страховых премий по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств» являются Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N° 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»[88]. Федеральные нормативные правовые акты определяются в качестве обусловливающих расходные обязательства субъекта РФ также в реестрах расходных обязательств Забайкальского края[89], Пермского края[90], Ставропольского края[91], города Москвы[92], Амурской области[93], Ивановской области[94].

Однако, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный закон, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения как нормативный правовой акт общего действия, определяя права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, осуществляет тем самым разграничение этих полномочий[95]. В силу приведенной правовой позиции Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (равно как и иными федеральными законами) осуществлено разграничение этих полномочий. Для появления расходного обязательства субъекта РФ (например, по социальной поддержке и социального обслуживания граждан) в силу требований ст. 85 БК РФ необходимо принятие нормативного правового акта субъекта РФ.

Данная позиция поддерживается и федеральными органами исполнительной власти. Как указал Минфин России, предложенная законодателем в БК РФ (ст. 10, 84-86) система разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации служит целям обеспечения и реализации принципов бюджетного федерализма и направлена на исключение установления и исполнения за счет собственных доходов публично- правовым образованием расходных обязательств публично-правовых образований других уровней иначе, чем это предусмотрено законом[96].

В данном случае находит свою реализацию закрепленный в ст. 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов, который в том числе предполагает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, в действующем бюджетном законодательстве Российской Федерации более четко решается вопрос разграничения совместных расходных полномочий. При этом устанавливается недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств (ст. 31 БК РФ). Аналогичные положения закрепляются в п. 4 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Анализируя региональные расходные обязательства, необходимо также учитывать, что в ряде случаев федеральный законодатель закрепляет за субъектом РФ дискреционные полномочия, в связи с чем принятие расходных обязательств субъекта РФ будет зависеть от финансовых возможностей его бюджета и не допускается обязывание принимать такие расходные обязательства. Показательным в данном случае будет следующий пример. Законодательным Собранием Еврейской автономной области 30 мая 2011 г. принят Закон №2 939- ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Еврейской автономной области», которым установлены меры социальной поддержки, финансируемые из средств областного бюджета.

Согласно абзацу 3 ст. 12 названного Закона право приобретения единого социального проездного билета, содержащего книжку контрольных талонов в

количестве 50 либо 70 штук с соответствующим уровнем защиты от фальсификации, предоставляется гражданам один раз в месяц независимо от того, воспользовался гражданин данным правом в прошедшем периоде или нет.