Одной из основных задач, стоящих перед органами, осуществляющими управление расходами бюджетов субъектов РФ, является обеспечение соответствия направлений и структуры расходов соответствующих бюджетов стратегическим и тактическим целям регионального развития[1]. Неправильная постановка цели по сути делает бессмысленным принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, а сами расходы - неэффективными.

К сожалению, вопросы, связанные с построением комплексной системы планирования социально-экономического развития России, а также вопросы

правового регулирования возникающих при этом отношений крайне редко попадают в круг научных интересов ученых-юристов[2]. Вместе с тем, в данной сфере существует ряд проблем правового характера.

Формирование бюджетных расходов осуществляется в рамках системы финансового планирования, представляющего собой вид управленческой деятельности по достижению сбалансированности и пропорциональности в движении денежных потоков и финансовых ресурсов, т. е. оптимального соотношения между финансовыми ресурсами, находящимися в распоряжении государства, и доходами, остающимися у хозяйствующих субъектов[3]. При этом само финансовое планирование тесно взаимосвязано с системой стратегического планирования, которую в самом общем виде можно определить как некий алгоритм действий по формулированию приоритетов государственного развития, а также по определению мероприятий, увязанных в пространстве (по исполнителям), во времени (по срокам) и по ресурсам, нацеленных на выполнение этих стратегических целей и задач. Каждый этап стратегического планирования фиксируется в документах, необходимость составления которых предусмотрена федеральными законами, законами субъектов РФ и актами представительных органов местного самоуправления. Таким образом, можно говорить о системе стратегического планирования в материальном смысле - это комплекс обозначенных документов. Необходимо также отметить, что грамотное планирование базируется на прогнозировании - предсказании будущего с помощью научных методов. Следовательно, в систему стратегического планирования должны входить не только плановые, но и прогнозные документы.

Элементы стратегического планирования активно использовались в СССР при существовании плановой экономики. Документы стратегического планирования того периода представляли собой комплекс программ и планов разного уровня, разного содержательного наполнения, нацеливающий органы государственного управления на решение поставленных задач[4]. Однако с отказом от идеологии плановой экономики указанные документы были исключены из практики государственных органов.

С середины 90-х гг. и до недавнего времени вопросы планирования и прогнозирования социально-экономического развития регулировались Федеральным законом от 20 июля 1995 г. №2 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №2 115-ФЗ)[5], которым, как следовало из преамбулы к закону, были определены цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.

Указанный Федеральный закон № 115-ФЗ имел множество изъянов и на протяжении всего последнего десятилетия подвергался критике. Пожалуй, самым значительным его недостатком являлось то, что предусмотренные Федеральным законом № 115-ФЗ документы планирования и прогнозирования социально-экономического развития России плохо увязывались между собой, не всегда четко была определена последовательность и преемственность разработки долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных документов. Например, Федеральным законом № 115-ФЗ было предусмотрено составление такого документа, как программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. По идее этот документ должен был основываться на ранее разработанных документах долгосрочного планирования, о чем указывалось в ст. 3 Федерального закона № 115-ФЗ, посвященной долгосрочному планированию. Однако в п. 6 ст. 4 данного Закона, регламентирующем подготовку документа, указывалось, что его разрабатывает Правительство Российской Федерации исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации. Таким образом, никакой связи ни с долгосрочным планированием, ни с прогнозированием в Федеральном законе № 115-ФЗ не наблюдалось.

В Федеральном законе № 115-ФЗ также регламентировалось краткосрочное планирование и прогнозирование, однако оно полностью было оторвано от долго- и среднесрочного планирования и прогнозирования. Кроме того, следует помнить о том, что бюджетное законодательство Российской Федерации закрепило приоритет среднесрочного планирования, и такой документ, как прогноз социально-экономического развития для всех публичноправовых образований (за исключением поселений), разрабатывается на срок не менее трех лет (ст. 173 БК РФ). Следовательно, возникал вопрос о необходимости и целесообразности составления краткосрочных прогнозов. Здесь уместно будет вспомнить о принципе «Бритвы Оккама» — «Не следует множить сущее без необходимости» — зачем вводить новые никому не нужные документы?

Еще одним существенным недостатком Федерального закона № 115-ФЗ являлось отсутствие взаимосвязи между стратегическим планированием и бюджетным планированием. В указанном Законе не был предусмотрен механизм, направленный на практическое воплощение долгосрочных и среднесрочных планов, к которым, как правило, и относятся все инновационные проекты, и которые без оказания государственной поддержки вряд ли будут реализованы. Таким образом, без решения этих проблем будет невозможна практическая реализация запланированных стратегически важных мероприятий.

Кроме того, положения Конституции Российской Федерации предопределяют нормотворческую компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению основ прогнозирования и планирования социально-экономического развития на своих территориях (прямо это не установлено, но можно вывести из анализа ст. 71-73 и гл. 8 Конституции Российской Федерации). Однако указанные вопросы в предмет регулирования Федерального закона № 115-ФЗ не вошли. В анализируемом Федеральном законе не были определены какие-либо принципы планирования и прогнозирования социально-экономического развития в субъектах РФ или муниципалитетах и тем более не установлены какие-либо требования к составляемым на субфедеральном уровне документам. Следовательно, Законом не устанавливалась преемственность стратегического планирования при разработке аналогичных документов органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Однако стратегическое планирование в рамках Российской Федерации должно представлять собой единую систему, скоординированную как по вертикали, так и по горизонтали[6], при этом не лишающую субфедеральный уровень власти свободы в определении своих значимых направлений развития, наряду с реализацией общефедеральных приоритетных направлений.

Таким образом, на федеральном уровне назрела необходимость комплексного регулирования системы стратегического планирования, обеспечивающего единообразие в организации данной системы и формирование единого подхода к правовому оформлению обозначенных общественных отношений в субъектах РФ, муниципальных образованиях.

В связи с этим весьма своевременным было принятие 28 июня 2014 г. Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон «О стратегическом планировании»)[7], которым устанавливаются правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.

В указанном Федеральном законе закрепляется легальное определение стратегического планирования как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, направленной на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. При этом выделяются участники стратегического планирования разных уровней (ст. 9 Федерального закона «О стратегическом планировании»). В качестве участников стратегического планирования на уровне субъекта РФ названы:

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;

контрольно-счетный орган субъекта РФ;

иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами о стратегическом планировании.

Деятельность обозначенных участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию со-

циально-экономического развития соответствующих публично-правовых образований должна быть основана на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе (ст. 7 Федерального закона «О стратегическом планировании»).

Несомненным достоинством Федерального закона «О стратегическом планировании» является закрепление единой системы документов стратегического планирования, которые должны составляться на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на уровне муниципальных образований (ст. 11). Примечательно, что документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне субъекта РФ, в анализируемом Федеральном законе изложены исчерпывающим образом. К таковым отнесены:

документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целеполагания, - стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;

документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования (прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период, бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период, прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период);

документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования (план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, государственные программы субъекта РФ, схема территориального планирования субъекта РФ)[8].

446 Во исполнение положений Федерального закона «О стратегическом планировании» субъектами Российской Федерации были приняты соответствующие законодательные акты субъектов Российской Федерации, например: О стратегическом планировании социально-экономического развития Московской области: Закон Московской области от 26 февраля 2015 г. № 20/2015-ОЗ // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2015. 10 марта; О стратегическом планировании в Республике Ингушетия: Закон Республики

174

Некоторые из обозначенных документов, а также особенности их составления определены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Так, в ст. 173 БК РФ определены требования к прогнозу социально-экономического развития субъекта РФ, который, как следует из названной статьи, разрабатывается на период не менее трех лет ежегодно в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Такой прогноз подлежит одобрению указанным органом одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный орган.

Требования к среднесрочному прогнозу социально-экономического развития субъекта РФ также закреплены в ст. 35 Федерального закона «О стратегическом планировании», они дополняют требования, закрепленные в ст. 173 БК РФ и увязывают среднесрочный прогноз с иными документами стратегического планирования как федерального, так и регионального уровней. В частности, устанавливается, что прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период* [9] разрабатывается на вариативной основе на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, стратегии социально-экономического развития субъекта РФ с учетом основных направлений бюджетной и налоговой политики субъекта РФ. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития субъекта РФ содержит:

оценку достигнутого уровня социально-экономического развития субъекта РФ;

оценку факторов и ограничений экономического роста субъекта РФ на среднесрочный период;

направления социально-экономического развития субъекта РФ и целевые показатели одного или нескольких вариантов прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период, включая количественные показатели и качественные характеристики социально-экономического развития;

основные параметры государственных программ субъекта РФ;

иные положения, определенные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В 2014 г. БК РФ был дополнен ст. 170.1, п. 7 ст. 173, посвященными вопросам долгосрочного планирования.

В региональную бюджетную практику был введен новый документ - прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период. При этом в п. 7 ст. 173 БК РФ только рамочно определено, что порядок долгосрочного прогноза социально-экономического развития определяет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Более подробные требования к данному документу содержатся в ст. 33 Федерального закона «О стратегическом планировании». В частности, прогноз социальноэкономического развития субъекта РФ на долгосрочный период разрабатывается на вариативной основе каждые шесть лет на 12 и более лет на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период с учетом прогноза научно-технологического развития Российской Федерации и данных, представляемых органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Такой прогноз включает:

оценку достигнутого уровня социально-экономического развития субъекта РФ;

определение вариантов внутренних условий и характеристик социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей среды и природных ресурсов;

оценку факторов и ограничений экономического роста субъекта РФ на долгосрочный период;

направления социально-экономического развития субъекта РФ и целевые показатели одного или нескольких вариантов прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период, включая количественные показатели и качественные характеристики социально-экономического развития;

основные параметры государственных программ субъекта РФ;

основные показатели развития по отдельным видам экономической деятельности, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктур на долгосрочный период с учетом проведения мероприятий, предусмотренных государственными программами субъекта РФ;

иные положения, определенные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Долгосрочный прогноз социально-экономического развития субъекта РФ является основой для составления бюджетного прогноза субъекта РФ на долгосрочный период, т. е. документа, содержащего прогноз основных характеристик регионального бюджета (консолидированного бюджета субъекта РФ), показатели финансового обеспечения государственных программ на период их действия, иные показатели, характеризующие соответствующие бюджеты, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период. Бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на 12 и более лет. Порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза субъекта РФ на долгосрочный период устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который также утверждает долгосрочный про
гноз в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования закона о соответствующем бюджете. Долгосрочное бюджетное планирование стали применяться на практике с 1 января 2015 г.[10] [11].

Учитывая значительную продолжительность периода, на который разрабатываются рассмотренные документы стратегического планирования, Федеральным законом «О стратегическом планировании» и соответствующими региональными законами предусматривается возможность их уточнения с учетом меняющегося социально-экономического положения в регионе. При этом в отдельных субъектах РФ приняты специальные акты, посвященные вопросам корректировки региональных документов стратегического планирова-

449

ния

Кроме того, поскольку рассмотренные прогнозные документы стратегического планирования являются основой для составляемого проекта регионального бюджета (п. 2 ст. 172 БК РФ), в случае их изменения, в конечном счете, подлежит изменению и закон о бюджете (п. 5 ст. 173 БК РФ).

Таким образом, в систему документов стратегического планирования включены документы, разрабатываемые в рамках бюджетного процесса, тем самым наблюдается сближение стратегического и бюджетного планирования, что должно положительно сказаться на достижении поставленных общегосударственных целей.

Инкорпорация бюджетного процесса в систему стратегического планирования была бы неполной без использования финансового программирования при организации деятельности органов государственной власти, основы
которого закрепляются в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.[12]. Финансовое программирование - это метод финансового планирования, предполагающий программно-целевой подход, в основу которого заложены четко сформулированные цели и средства их достижения[13]. При планировании деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления должна составляться государственная (муниципальная) программа — документ, определяющий какую-либо долгосрочную цель социально-экономического развития, задачи и измеримые результаты достижения этой цели. В свою очередь, планируемый проект бюджета должен основываться на ранее утвержденных государственных (муниципальных) программах и включать в себя главным образом расходы на реализацию этих государственных (муниципальных) программ и лишь незначительную часть непрограммных расходов. Успех новой системы планирования напрямую зависит от правильного целеполагания и определения необходимых индикаторов достижения целей, вытекающих из основ государственной политики[14].

Следует отметить, что идея программного бюджета не является оригинальным российским изобретением. Процесс реформирования системы государственных финансов с внедрением новых методов бюджетирования и попыткой перейти на программный бюджет наблюдается в течение последнего десятилетия во многих государствах (США, Канада, Новая Зеландия, Швеция, Австралия). Для России может быть полезен в этой сфере опыт Франции, где толчком к продвижению бюджетных реформ послужил конституционный закон о финансах, принятый в 2001 г., в результате чего началась трансформация бюджетного процесса от расходования бюджетных средств к достижению конкретных результатов. Во Франции была разработана новая структура бюджета, жестко привязанная к целям государственной политики. Начиная с 2008 г., в полной мере действует «закон программирования» общественных финансов, рассчитанный на три года. В целом французский вариант отличает наличие трех этапов планирования:

формулирование миссий (задачи государства);

определение программ (выбор наиболее приоритетных направлений в рамках каждой из миссий);

определение конкретных действий в рамках программ, чтобы можно было оценить полученный результат при помощи соответствующих индикаторов[15].

В России значительное внимание переходу к программному бюджету уделяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2013-2015 гг. В частности, в нем указывалось, что для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ. Переход к программному бюджету в полном объеме необходимо осуществить, начиная с федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015 г. и 2016 г., а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 г. и 2015 г.

Для осуществления перехода на программное планирование бюджета требовались значительные изменения в бюджетном законодательстве Российской Федерации в части регламентации порядка составления бюджета, бюджетной классификации Российской Федерации, целевых программ. В результате 7 мая 2013 г. был принят Федеральный закон № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» (далее по тексту — Федеральный закон №2 104-ФЗ)[16], который затрагивает множество положений БК РФ, в том числе в части перехода к программному бюджету. В Федеральном законе № 104-ФЗ дается новое определение категорий «ведомственная структура расходов бюджета», «целевые статьи расходов бюджетов», предусматривающих программные и непрограммные направления деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Федеральным законом №2 104-ФЗ в новой редакции излагается ст. 179 БК РФ, которая ранее посвящалась долгосрочным целевым программам. При этом указанные программы были переименованы в государственные (муниципальные) программы. Однако содержательно сама концепция долгосрочных целевых программ осталась без существенного изменения. В частности, государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ должен утверждаться законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета согласно нормативному правовому акту, утвердившему программу. Сохраняется также правило о том, что по каждой государственной (муниципальной) программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. По результатам указанной оценки органом, утвердившим программу, может быть принято решение о прекращении или об изменении, начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы. Как и ранее, государственная (муниципальная) программа составляется для того, чтобы увязать по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий, направленных на достижение определенной цели.

Таким образом, можно отметить несомненные плюсы формирования программного бюджета. Во-первых, становится понятна и прозрачна цель бюджетных расходов (она указывается в паспорте ранее утвержденной государственной или муниципальной программы). Бюджетные расходы направлены на финансирование комплекса взаимосвязанных единой целью мероприятий, становятся ориентированными на результат. Во-вторых, в бюджет включаются преимущественно расходы, направленные на финансирование программных мероприятий, подлежащих в дальнейшем оценке с помощью системы критериев (индикаторов) на предмет их эффективности, что в дальнейшем позволит судить об эффективности самих расходов бюджета.

Следует отметить, что аналогичные правила закреплены в законодательстве большинства стран. Например, во Франции за каждую программу отвечает конкретный сотрудник, разбивающий бюджет программы на более мелкие элементы, за которые несут ответственность чиновники более низкого уровня. Каждый ответственный должен продемонстрировать свою эффективность, в противном случае возможно применение различных санкций[17].

В целом приведенная французская модель реализации программного бюджета вполне разумна, однако при ее практическом воплощении неизбежно возникает ряд проблем. Так, переход на программный бюджет, несомненно, увеличит сроки административных процедур, связанных с его принятием, поскольку увеличатся сроки, предусмотренные для согласования целого комплекса различных программ. Кроме того, уже сегодня наблюдается некоторая бессистемность в принятии программ (имеются в виду долгосрочные целевые программы и ведомственные целевые программы). При этом программы пересекаются, нечетко привязаны к целям, что нередко наблюдается не только в регионах, но и на федеральном уровне[18].

Основная же проблема перехода на программный бюджет заключается в сложности обеспечения объективности оценки эффективности реализации программы.

В настоящее время предпринимаются попытки закрепить нормативными правовыми актами некоторые критерии оценки эффективности реализации программы. Например, в Иркутской области к таковым были отнесены:

степень достижения запланированных результатов реализации программы;

процент отклонения достигнутых значений показателей результативности от плановых значений;

динамика расходов на реализацию программы;

динамика показателей эффективности и результативности реализации программы[19].

Анализ всех вышеперечисленных критериев (за исключением динамики расходов на реализацию программы) представляется возможным только в случае грамотно сформулированной цели результата программы и правильно определенных целевых индикаторов и показателей результативности реализации программы. Как показывает практика, сложности главным образом возникают с выработкой критериев эффективности, причем это касается не только оценки программ, но и в целом оценки эффективности деятельности государственных органов и подведомственных им структур. Например, в июле 2012 г. Министерство образования и науки Российской Федерации разработало перечень критериев, по которым оценивается деятельность высших учебных заведений и будут приниматься решения о сокращении и объединении вузов. При этом ведомство предлагало оценивать эффективность деятельности вузов по четырем направлениям, в одном из которых учитывается средний балл ЕГЭ зачисленных студентов[20], что в свою очередь прямого отношения к деятельности высших учебных заведений не имеет.

Следовательно, при установлении реальных санкций[21] за неэффективную деятельность (в т. ч. за неэффективное расходование бюджетных средств, за неэффективную реализацию государственных (муниципальных) программ) могут понести ответственность объективно невиновные лица. Кроме того, даже выработка объективных критериев оценки эффективности программы не решает проблему оценки эффективности расходов, произведенных в рамках программ, - насколько экономны были обозначенные расходы при достижении заданной цели.

Вместе с тем, при отсутствии санкций за неэффективное осуществление бюджетных расходов государственных программ идея программного бюджета не может быть в полной мере реализована. Представляется, что для совершенствования механизма реализации принципа эффективности бюджетных расходов в части обеспечения их результативности необходимо установление мер принуждения за неэффективное использование бюджетных средств путем закрепления соответствующих составов правонарушений в главе 30 БК РФ и главе 15 КоАП РФ. Под неэффективным использованием бюджетных средств предлагается рассматривать расходы бюджета на финансирование государственной программы, которая не получила положительного заключения по результатам проверки, осуществляемой в соответствии с пунктом 3 статьи 179 БК РФ.

Существенным недостатком введения программного бюджета является ограничение участия представительного органа в бюджетном процессе в части рассмотрения и утверждения его расходов. Дело в том, что роль соответствующего представительного органа сводится лишь к утверждению общего бюджета на основе ранее утвержденных исполнительными органами государственной власти (местными администрациями) государственных (муниципальных) программ и незначительного количества непрограммных расходов.

Ситуация очень напоминает сложившуюся в России в начале ХХ в. Тогда «Бюджетные правила» от 8 марта 1906 г., которые отчасти были перенесены в «Основные государственные законы» от 23 апреля 1906 г., лишали Государственную думу бюджетной инициативы. Для данного органа стали недосягаемы забронированные расходы, которые основывались на действующих законах и указах в порядке верховного управления. Таким образом, для изменения этих «забронированных» кредитов нужно было изменять закон или указ, на которых они были основаны, причем это предложение могло быть отклонено Государственным советом или монархом. Государственная дума, даже не утвердив бюджет, не ставила этим правительство в бесправное положение, поскольку вступал в силу бюджет прошлого года по месяцам (что, безусловно, является прообразом современного института временного управления бюджетом, предусмотренного ст. 190 БК РФ). Как указывает С.А. Котляревский, отклонение бюджета могло быть лишь морально-политической демонстрацией, но которая не создает для правительства безвыходного с точки зрения легальности положения[22].

Для исправления существующее в настоящее время ограничения, связанного с возможностью утверждения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ лишь общих параметров расходов бюджета на основе ранее утвержденных исполнительными органами гос

ударственной власти субъекта РФ государственных программ и незначительного количества непрограммных расходов, представляется целесообразным установление требования об обязательном согласовании проекта нормативного правового акта об утверждении государственной программы законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, что позволит обеспечить участие данного органа в рассмотрении и утверждении бюджетных расходов.

Для эффективной работы систем стратегического и бюджетного планирования возникает необходимость в установлении «обратной связи», которую может обеспечивать проводимый финансовый контроль. Как справедливо отмечает О.Н. Горбунова, осуществлять обратную связь - это значит наблюдать результаты деятельности и в зависимости от этого принимать дальнейшие решения[23]. Для обеспечения обратной связи и повышения эффективности функционирования системы стратегического планирования ст. 40 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусмотрено проведение мониторинга реализации документов стратегического планирования. Такой мониторинг осуществляется на основе комплексной оценки основных социально-экономических и финансовых показателей, содержащихся в документах стратегического планирования. Кроме того, наблюдение осуществляется за достижением участниками стратегического планирования в установленные сроки запланированных показателей социально-экономического развития публично-правовых образований. В ходе мониторинга реализации документов стратегического планирования происходит не только оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития, но и осуществляются систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии публично-правового образования, оценивается результативность и эффективность документов стратегического планирования, а также разрабатываются предложения по повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования.

Наряду с осуществлением мониторинга реализации документов стратегического планирования федеральный законодатель предусмотрел необходимость осуществления контроля реализации документов стратегического планирования (ст. 41 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»), имеющего весьма схожие задачи с одноименным мониторингом. При этом сами понятия «контроль» и «мониторинг» не разграничиваются законодателем. В теории финансового права мониторинг рассматривается как наблюдение, слежение за какими-либо явлениями и процессами[24], т. е. наблюдение является одной из форм финансового контроля[25]. Можно заключить, что мониторинг реализации документов стратегического планирования является одной из форм осуществления контроля реализации документов стратегического планирования. Более детально порядок осуществления мониторинга и контроля в сфере регионального стратегического планирования определяется законодательством субъектов РФ. При этом в большинстве регионов соответствующими нормативными правовыми актами регламентированы полномочия соответствующих исполнительных органов[26].

Кроме того, полномочиями по контролю в сфере стратегического планирования наделяется Счетная палата Российской Федерации. Проводимый данным органом стратегический аудит, представляя собой разновидность государственного аудита, является также инструментом оптимизации решений органов государственной власти в условиях неизбежной ограниченности общественных ресурсов[27].

Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[28] (далее по тексту - Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации») впервые законодательно введено понятие «стратегический аудит», с отнесением его к видам контрольной и экспертноаналитической деятельности. Выделение данного вида деятельности Счетной палаты России представляется необходимым и своевременным.

Установлено, что стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Российской Федерации.

Вместе с тем, некоторые возражения вызывает использование федеральным законодателем самого термина «аудит»; также не вполне понятно из Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и некоторых иных правовых актов соотношение понятий «аудит» и «финансовый контроль».

На необходимость разграничения понятий «государственный контроль» и «государственный аудит» неоднократно в своих работах указывал С.В. Степашин, которого можно признать основоположником российской концепции государственного аудита и идейным вдохновителем реформирования закона о Счетной палате Российской Федерации. При этом, указывая на концептуальную новизну института государственного аудита для России, он отождествляет «государственный контроль» с самоконтролем государства (прежде всего с системой внутреннего контроля органов исполнительной власти), а к «государственному аудиту» относит систему внешнего независимого публичного контроля от имени общества за деятельностью любых органов власти[29]. Значительное внимание институту аудита уделяется в диссертации И.Б. Лагутина, который обосновывает необходимость введения понятия «публичный аудит»[30].

Следует обратить внимание и на позицию разработчиков Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Как следует из пояснительной записки к проекту этого закона (ныне принятого и действующего), из- за необходимости приведения норм права в сфере внешнего государственного финансового аудита (контроля) в соответствие с нормами и определениями, используемыми в международной практике, в него включены понятия финансового аудита, стратегического аудита, аудита эффективности[31].

Действительно, в отдельных источниках международного права наряду с термином «контроль» применяется понятие «аудит». Однако, думается, нет необходимости в дословном воспроизведении терминов, используемых в международных правовых актах. Для построения эффективной системы государственного управления, неотъемлемой частью которого является контрольная составляющая, представляется обоснованным и достаточным закрепление в национальном законодательстве основных начал, общепризнанных принципов независимого финансового контроля, выработанных в международной практике, а не аутентичное воспроизведение международных терминов. Последнее может породить проблемы толкования таких терминов в соотношении с национальными правовыми категориями.

Кстати, именно такие проблемы и могут возникнуть в современном российском законодательстве. Например, в ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и ст. 4 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[32] термины «аудит» и «контроль» употребляются в следующем контексте: «Счетная палата Российской Федерации, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля)», из чего можно предположить, что эти термины используются как синонимы. В ст. 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» говорится о финансовом аудите (контроле), однако по непонятным причинам в отношении аудита эффективности и стратегического аудита термин «контроль» не употребляется.

Таким образом, новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» вряд ли можно признать реализацией концепции о государственном аудите, предложенной С.В. Степашиным. И еще более выбивается из этой концепции закрепление в данном Законе термина «внутренний аудит», под которым подразумевается аудит, осуществляемый в объектах внешнего государственного аудита, эффективность которого проверяет Счетная палата Российской Федерации, - т. е. то, что С.В. Степашин и отождествлял с понятием «государственный финансовый контроль».

Вряд ли целесообразно наряду с понятием «контроль» вводить категорию «аудит». Традиционно в науке финансового права под финансовым контролем понимается деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, а в установленных законом случаях и иных субъектов, целью которой является проверка соблюдения принципов законности, эффективности и экономности финансовой деятельности государства и местного само- управления[33]. Однако этим финансовый контроль не ограничивается. Следует согласиться с Е.Ю. Грачевой, которая указывает, что финансовый контроль

должен быть направлен и на выявление разработанной и проводимой публичной властью финансовой политики, соответствующей основным целям социального правового и демократического государства472. Финансовый контроль может быть внутренним и внешним, может осуществляться внутри системы исполнительной власти, а может реализовываться независимым органом, сформированным парламентом государства.

Таким образом, все, что сегодня именуют новомодными понятиями «аудит эффективности», «стратегический аудит», «внутренний аудит», относится к государственному финансовому контролю.

Кроме того, не вполне понятно соотношение стратегического аудита с иными видами аудита, предусмотренными Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Так, в ст. 14 указанного Федерального закона наряду со стратегическим аудитом выделяется аудит государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ), который применяется для оценки качества их формирования и реализации.

Но государственные программы России по Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» относятся к документам стратегического планирования и, следовательно, подлежат стратегическому аудиту. Таким образом, нет никакой необходимости законодательно выделять наряду со стратегическим аудитом самостоятельную разновидность контрольной деятельности - аудит государственных программ Российской Федерации.

На региональном уровне полномочия соответствующих постоянно действующих органов внешнего государственного финансового контроля, образуемого законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, определяются Федеральным законом «Об общих принципах

472 Грачева Е. Ю. Основные тенденции развития бюджетного контроля в Российской Федерации / Очерки бюджетно-правовой науки современности. М.; Харьков, 2012. С. 209-210.

191

организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[34], которым напрямую какие- либо полномочия таких органов по контролю в сфере стратегического планирования не установлены. Однако, учитывая открытый характер перечня полномочий контрольно-счетного органа субъекта РФ (ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований») субъекты РФ своими законодательными актами устанавливают такие полномочия. Так, в Томской области к полномочия Контрольно-счетной палаты относится контроль за реализацией и оценка исполнения документов стратегического и программно-целевого планирования Томской области в соответствии с действующим законодательством Томской области[35]. В Республике Хакасия Контрольно-счетная палата осуществляет экспертизу документов стратегического планирования Республики Хакасия[36].

В Республике Северная Осетия - Алания контрольная и экспертно-аналитическая деятельность Контрольно-счетной палаты осуществляется, в том числе в виде стратегического аудита, который применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей социально-экономического развития Республики Северная Осетия - Алания. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения показателей, отражающие степень и качество реализации социальноэкономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Республики Северная Осетия - Алания[37]. Аналогичные нормы о

стратегическом аудите содержатся также в Законе Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Респуб-

лики»[38].

Довольно остро, особенно на субфедеральном уровне, стоит проблема методического обеспечения данного вида деятельности. Несмотря на закрепление такого направления деятельности Счетной палаты Российской Федерации, как стратегический аудит, процесс разработки стандартов и методик его осуществления еще в полной мере не завершен. В связи с этим контрольно- счетные органы субъектов РФ его фактически не осуществляют. Однако без должного контроля система стратегического планирования вряд ли будет эффективно работать.

Подводя итог, необходимо отметить, что в настоящее время стратегическое планирование оказывает значительное влияние как на финансовую деятельность в целом, так и на правотворчество в финансовой сфере. Как совершенно верно указывает Р.Е. Артюхин, рассматривая институциональные и структурные преобразования в бюджетной сфере, прежде чем соответствующим бюджетным отношениям быть урегулированным в законодательстве, многие из них первоначально предусматриваются в документах стратегического и программного характера. После этого поступательно при обсуждении законопроектов возникают конкретные нормы и бюджетно-правовые инсти- туты[39]. Значительное воздействие стратегическое планирование оказывает на сферу формирования и осуществления бюджетных расходов, начиная с процесса принятия расходных обязательств. В составе такого документа стратегического планирования, как государственная программа, значительная часть расходных обязательств трансформируется в бюджетные путем утверждения финансового обеспечения государственной программы соответствующим законом о бюджете. Тем самым обеспечивается связь бюджетных расходов с достижением приоритетных государственных целей социально-экономического развития публично-правового образования.

Формирование бюджетных расходов на основе расходных обязательств, увязанных с документами регионального стратегического планирования в конечном итоге способствует более эффективному осуществлению бюджетных расходов.

[1] Бегчин Н. А. Совершенствование управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. экон. наук. Москва, 2011. С. 12.

[2] В последние годы появились научные работы, посвященные стратегическому планированию в отдельных сферах. См., например, Степаненко Ю.В. Перспективы административно-правового регулирования научной деятельности в свете разрабатываемой Стратегии научно-технологического развития России на долгосрочный период // Административное право и процесс. 2016. № 9. С. 5-12.

[3] Финансы / под ред. проф. М. В. Романовского, проф. О. В. Врублевской, проф. Б. М. Сабанти. М., 2006. С. 91.

[4] Зиновьева Н. Б., Коростелев Н. Ю. Документы стратегического планирования в контексте Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Делопроизводство. 2015. № 1. С. 49.

[5] О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (с последн. изм. от 9 июля 1999 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30, ст. 2871. Утратил силу.

[6] Бурутин А. Г. Проблемы теории и практики государственного стратегического планирования в Российской Федерации: концептуальное видение // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4.

[7] О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с последн. изм. от 3 июля 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 26, ч. I, ст. 3378.

Ингушетия от 28 марта 2016 г. № 9-РЗ // Ингушетия. 2016. 14 апреля. Эти и другие законы воспроизводят предусмотренный в Федеральном законе «О стратегическом планировании» перечень документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации, лишь конкретизируя порядок их разработки и определяя особенности их содержания.

[9] В Федеральном законе «О стратегическом планировании» среднесрочный период определен как период, следующий за текущим годом, продолжительностью от трех до шести лет включительно (п. 19 ст. 3).

[10] О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»: Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 283-ФЗ (с последн. изм. от 23 мая 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 40 (Часть II), ст. 5314.

[11] О порядке разработки и корректировки документов стратегического планирования Республики Ингушетия: постановление Правительства Республики Ингушетия от 22 апреля 2016 г. № 71 // Ингушетия. 2016. 18 мая; О порядке разработки, корректировки, утверждения, осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования Псковской области: постановление Администрации Псковской области от 29 декабря 2015 г. № 600 // Псковская правда. 2016. 26 февраля; Об отдельных вопросах разработки и корректировки документов стратегического планирования Иркутской области: постановление Правительства Иркутской области от 30 декабря 2014 г. № 713-пп (с последн. изм. от 19 сентября 2016 г.) // Областная. 2015. 4 февраля.

[12] Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р (с последн. изм. от 7 декабря 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28, ст. 3720.

[13] Финансы и кредит / Под ред. проф. М. В. Романовского, проф. Г. Н. Белоглазовой. М., 2003. С. 57.

[14] Комягин Д. Л. Модернизация армии в свете бюджетной и административной реформ / Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)», тезисы докладов на кафедре финансового права и бухгалтерского учета. М., 2009. С. 89.

[15] Шаш Н. Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Финансовый журнал [АБиК]. 2011. № 2. С. 55-64.

[16] О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ (с последн. изм. от 31 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19, ст. 2331.

[17] Шаш Н. Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Финансовый журнал [АБиК]. 2011. № 2. С. 55-64.

[18] Андреева Е. И. Стратегическое планирование и программный бюджет [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.cefir.ru/mdex.php?l=rns&id=20 (дата обращения: 2 ноября 2016 г.).

[19] Об утверждении Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Иркутской области и их формирования и реализации и порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Иркутской области: постановление Правительства Иркутской области от 19 октября 2012 г. № 575-пп // Областная. 2012. 29 октября. Утратил силу.

[20] Минобрнауки разработало критерии оценки деятельности вузов [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ria.ru/edu_higher/20120730/712748694.html (дата обращения: 2 ноября 2016 г.).

[21] Проблема установления юридической ответственности за неэффективное использование бюджетных средств рассматривалась автором главы ранее. См. Арбатская Ю. В., Кузьмина М. Н. О некоторых правовых проблемах повышения эффективности финансовой деятельности государства // Академический юридический журнал. 2008. № 1. С. 31-38.

[22] Котляревский С. А. Бюджетное право СССР / Институт советского права; под общ. ред. Гойхбарга А.Г. М., б.г. С. 11.

[23] Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.

[24] Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода к рынку: дисс. ... д-ра юрид. наук. в виде научного доклада, выполняющего также функции автореферата. М., 1996. С. 13.

[25] Грачева Е. Ю. Формы финансового контроля. Ревизия как основная форма финансового контроля // Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право. М., 2013. С. 55.

[26] См., например: О Порядке осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования, подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования, и контроля реализации документов стратегического планирования: постановление Администрации Курской области от 29 декабря 2015 г. № 952-па // Курская правда. 2016. 12 января; Об утверждении Порядка мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования Республики Алтай: постановление Правительства Республики Алтай от 15 октября 2015 г. № 343 // Сборник законодательства Республики Алтай. 2015. № 128(134), с. 279.

[27] Степашин С. В. Конституционный аудит. М., 2006. 816 с.

[28] О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (с последн. изм. от 3 июля 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14, ст. 1649.

[29] Степашин С. В. Конституционный аудит: стендовый доклад [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.niisp.ru/News/Events/art78 (дата обращения: 22 октября 2016 г.).

[30] Лагутин И. Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование. М., 2014. С. 40.

[31] Пояснительная записка к законопроекту № 174995-6 «О Счетной палате Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ (дата обращения: 22 октября 2016 г.).

[32] О парламентском контроле: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ (с последн. изм. от 9 марта 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19, ст. 2304.

[33] Васильева Н. В. К вопросу о формах и методах налогового контроля // Академический юридический журнал. 2013. № 2 (52). С. 31-35.

[34] Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ (с последн. изм. от 4 марта 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 903.

[35] О Контрольно-счетной палате Томской области: Закон Томской области от 9 августа 2011 г. № 177-ОЗ (с последн. изм. от 6 сентября 2016 г.) // Собрание законодательства Томской области. 2011. № 8/1(73), часть 1.

[36] О Контрольно-счетной палате Республики Хакасия: Закон Республики Хакасия от 30 сентября 2011 г. № 82-ЗРХ (с последн. изм. от 6 ноября 2015 г.) // Вестник Хакасии. 2011. 5 октября.

[37] О Контрольно-счетной палате Республики Северная Осетия-Алания: Закон Республики Северная Осетия-Алания от 5 марта 2005 г. № 21-РЗ (с последн. изм. от 7 июля 2014 г.) // Северная Осетия. 2005. 22 марта.

[38] О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 г. № 53-РЗ (с последн. изм. от 9 июня 2016 г.) // Кабардино-Балкарская правда. 2003. 3 июня.

[39] Артюхин Р. Е. Бюджетное право и управление публичными финансами // Публичные финансы и финансовое право: сборник научных трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики [Электронный ресурс] / под ред. А.Н. Козырина. М., 2012. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20 октября 2016 г.).