Традиционным способом479 ведения государственного хозяйства является осуществление государственных расходов посредством формирования и использования централизованного фонда денежных средств - бюджета, основанного на абстрактном характере доходов и иных поступлений, не имеющих целевого назначения.

Бюджетным законодательством Российской Федерации закрепляется принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, означающий, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;

расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.

479 Способ - действие или система действий, применяемые при исполнении какой-нибудь работы, при осуществлении чего-нибудь. См. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2011. С. 630.

195

Традиционный способ ведения государственного хозяйства позволяет оперативно коррелировать расходы с поступающими доходами и изменяющимися государственными потребностями. При этом все доходы и поступления из источников финансирования бюджетного дефицита обезличиваются и зачисляются на единый счет. В случае нехватки финансовых ресурсов для покрытия всех необходимых расходов орган, исполняющий бюджет, будет иметь возможность ранжировать расходы на приоритетные и те, от которых можно будет отказаться.

При всех достоинствах использования традиционного способа ведения государственного хозяйства посредством формирования и распределения бюджетных фондов в периоды экономических кризисов проявляются его слабые стороны - отсутствие гарантии осуществления наиболее значимых для государства расходов (ведь при осуществлении указанного выше ранжирования выбор органа, исполняющего бюджет, может оказаться не в пользу этих расходов). Так, в 90-е гг. в связи с дефицитностью бюджета остро стоял вопрос финансирования ряда важных социальных и экономических программ. Необходимо было таким образом осуществлять финансовую деятельность, чтобы обеспечить их приоритетную реализацию. В связи с этим стали создаваться специальные фонды денежных средств целевого назначения, т. е. определенные виды доходов стали закрепляться за конкретными направлениями расходов. Создание целевых фондов позволило государству более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы.

Целевые фонды широко используются в зарубежной практике. При этом их количество и правовые режимы постоянно меняются под влиянием экономических, социальных, военных и даже климатических условий. В конце ХХ в. количество крупных целевых фондов значительно отличалось по странам. Так, в Японии, Канаде их насчитывалось до 30-40, тогда как в Великобритании - около 70[1].

В России с учетом особенностей образования и функционирования целевых фондов можно выделить две их разновидности:

целевые внебюджетные фонды;

целевые фонды, консолидированные в бюджете.

Проведенное историческое исследование выявило, что первые целевые фонды в постреформенной России стали создаваться в форме внебюджетных фондов. Одним из первых в 1990 г. был образован Пенсионный фонд Российской Федерации. В литературе указывается, что появление государственных внебюджетных фондов явилось результатом роста социальных обязательств государства перед обществом[2]. Считается, что институт внебюджетных фондов был заимствован из зарубежной практики[3], однако следует помнить, что еще в Советской России существовал фонд социального страхования, бюджет которого в 1938 г. был включен в состав единого госбюджета.

В более общем виде целевой внебюджетный фонд имеет следующие особенности:

в Центральном банке Российской Федерации открывается отдельный банковский счет, на котором обособленно от бюджета учитываются средства фонда;

аккумуляция средств фонда и их расходование осуществляются на основании специального финансово-планового документа, утвержденного представительным органом соответствующего уровня власти;

как правило, для управления ресурсами внебюджетного фонда создается специальный государственный орган;

вследствие высоких накладных расходов создание внебюджетного фонда разумно лишь в том случае, если его деятельность будет направлена на удовлетворение долгосрочной потребности государства.

Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Через систему внебюджетных фондов в Российской Федерации реализуется главным образом политика государства по осуществлению обязательного социального страхования, одним из принципов которого является устойчивость его финансовой системы[4]. В настоящее время финансовая система обязательного социального страхования состоит из трех элементов - Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, фондов обязательного медицинского страхования. При этом на федеральном уровне функционируют Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (п. 1 ст. 144 БК РФ).

На региональном уровне бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со ст. 6, 10 БК РФ формируются территориальные государственные внебюджетные фонды.

Долгое время предметом дискуссий являлся вопрос о том, что следует понимать под территориальными государственными внебюджетными фондами, - территориальные подразделения федеральных внебюджетных фондов или же это может быть любой внебюджетный фонд, образуемый по решению органов государственной власти субъектов РФ.

Так, Законом Республики Бурятия от 18 октября 2000 г. «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия»[5] в бюджетную систему республики были включены республиканские государственные внебюджетные фонды. Детально статус таких фондов, порядок их образования и упразднения, взаимоотношения фондов с бюджетами, формы контроля за их деятельностью были урегулированы Законом Республики Бурятия от 6 сентября 1995 г. «О республиканских государственных внебюджетных фондах Республики Бурятия»[6]. В частности, данным Законом предусмотрено учреждение Народным Хуралом Республики Бурятия республиканских государственных внебюджетных фондов для целевого инвестирования приоритетных направлений и объектов производства, природоохранных мероприятий, поддержки развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения.

Однако ряд положений Закона Республики Бурятия «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия», касающихся республиканских государственных внебюджетных фондов (ст. 4, 5, 24, 47, 45, 49), были признаны 22 декабря 2000 г. Верховным Судом Республики Бурятия недействующими и не подлежащими применению, как противоречащие федеральному законодательству, в частности, БК РФ. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2001 г. указанное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Председателя Народного Хурала Республики Бурятия - без удовлетворения.

Народным Хуралом Республики Бурятия был направлен запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При рассмотрении запроса Конституционный суд Российской Федерации указал[7]:

отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, к которым относятся также средства региональных внебюджетных фондов[8];

в ранее вынесенном решении Конституционный Суд Российской Федерации уже устанавливал, что закрепление законодательным (представительным) органом субъекта РФ порядка образования и функционирования соответствующих внебюджетных фондов не может квалифицироваться как нарушение Конституции Российской Федерации[9];

перечисление в ст. 144 БК РФ состава государственных внебюджетных фондов Российской Федерации не может рассматриваться как запрет на образование государственных внебюджетных фондов субъектов РФ.

Таким образом, практика принятия решений представительными органами субъектов РФ о создании внебюджетных фондов, а следовательно, и возможность существования таких фондов была признана конституционной.

Однако позднее, в 2007 г., ст. 144 БК РФ была дополнена пунктом третьим, устанавливающим, что бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования[10].

Принимая во внимание положения п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации, относящей финансовое регулирование к ведению Российской Федерации, можно заключить, что общие принципы и способы осуществления финансовой деятельности в государстве подлежат установлению на федеральном уровне. Следовательно, в настоящее время с учетом изменившегося федерального регулирования в качестве территориальных внебюджетных фондов могут функционировать только территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Создание субъектом РФ иных внебюджетных фондов недопустимо.

Причины, по которым федеральная власть ограничивает возможность образования регионами собственных внебюджетных фондов, вполне понятны. Внебюджетные фонды обеспечивают дополнительными средствами приоритетные сферы экономики, а также гарантируют финансовое обеспечение ряда конституционных прав граждан (например, на социальное обеспечение по возрасту, охрану здоровья). Иными словами, они гарантируют своевременное финансирование таких расходов, которые ни в коем случае не могут быть урезаны даже при образовании бюджетного дефицита. Однако, как показала практика, несмотря на положительные моменты, создание многочисленных внебюджетных фондов имело свои негативные последствия. В первую очередь это связано со значительной децентрализацией государственных финансовых ресурсов и потерей контроля над финансовыми ресурсами территорий. В результате были выявлены многочисленные факты злоупотреблений должностных лиц аппарата управления внебюджетных фондов. Кроме того, негативной стороной создания внебюджетных фондов являются существенные расходы, связанные с содержанием аппарата их управления.

Другой разновидностью целевых фондов являются целевые фонды, консолидированные в бюджете, т. е. образуемые в соответствии с законодатель- отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (с последн. изм. от 3 июля 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18, ст. 2117.

201

ством Российской Федерации в составе бюджета. Легальное определение целевого бюджетного фонда ранее содержалось в ст. 17 БК РФ, закреплявшей, что целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда подлежали использованию только на цели, соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Таким образом, к характерным особенностям таких фондов относились следующие:

такие фонды создавались на основании ежегодного закона о соответствующем бюджете.

как и бюджет, целевые бюджетные фонды действовали один год. В следующем финансовом году эти фонды могли быть созданы вновь;

указанные фонды могли создаваться в бюджете любого уровня бюджетной системы;

средства рассматриваемых фондов должны были расходоваться на строго определенные цели по отдельной смете.

как правило, для управления средствами этих фондов не создавался специальный государственный аппарат. Обозначенные функции возлагались на существующие в структуре соответствующих органов власти или местного самоуправления министерства, комитеты, департаменты, отделы и пр.

Целевые бюджетные фонды стали создаваться с 1994 г., первые из них были образованы в составе федерального бюджета. По сравнению с внебюджетными фондами целевые бюджетные фонды представляли собой более динамичное явление, поскольку постоянно, из года в год, шел процесс их создания и ликвидации. Пожалуй, самое большое преимущество целевого бюджетного фонда - более простой порядок утверждения его размера и направлений использования, который предполагал не принятие законодательного акта (как это было необходимо в отношении государственного внебюджетного фонда), а утверждение сметы решением соответствующего исполнительного органа. Указанные преимущества послужили причиной создания значительного количества целевых бюджетных фондов на всех уровнях бюджетной системы России. По состоянию на 1 января 2005 г. доля целевых бюджетных фондов в бюджетах субъектов РФ в среднем составляла около 10%[11].

С 1 января 2008 г. ст. 17 БК РФ, посвященная целевым бюджетным фондам, утратила силу, а сами фонды были исключены из бюджетной практики России. Причиной тому стало желание федерального Министерства финансов максимально консолидировать доходы ослабевшего после кризиса бюджета. А финансируемые за счет целевых налогов фонды совершенно не вписывались в обновленную бюджетную систему, построенную на принципе общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, который предполагает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 35 БК РФ). О необходимости и важности соблюдения данного принципа неоднократно указывалось в юридической и экономической литературе[12]. Кроме того, конструкция целевого бюджетного фонда, равно как и государственного внебюджетного фонда, предполагала открытие отдельного банковского счета, что создавало условия для децентрализации ресурсов и ослабления контроля.

Тем не менее действующее в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации предусматривает возможность осуществления бюджетных расходов посредством формирования некоторых фондов в составе бюджета субъекта РФ. К таким фондам относятся:

- резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 81 БК РФ);

резервные фонды субъектов РФ (ст. 81.1 БК РФ);

инвестиционные фонды субъектов РФ (ст. 179.2 БК РФ);

дорожные фонды субъектов РФ (ст. 179.4 БК РФ);

фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст. 137, 138 БК РФ).

Для формирования в составе региональных бюджетов резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов субъектов РФ, региональных инвестиционных и дорожных фондов необходима предварительная регламентация вопросов, связанных с их деятельностью, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ (в зависимости от вида)[13]. В связи с этим в целях обобщения практики правового регулирования отношений, связанных с организацией и функционированием фондов в составе региональных бюджетов, полагаем необходимым провести сравнительно -правовое исследование таких актов и изложить его результаты.

1. Резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В мировой практике публично-правовые образования для финансового обеспечения своих потребностей нередко прибегают к созданию всевозможных резервных фондов, образуемых как в составе соответствующих бюджетов, так и вне их. Обозначенные резервные фонды существенно различаются по целям создания, правовому режиму формирования и использования. В России довольно распространенной является практика формирования резервных фондов исполнительных органов государственной власти.

В соответствии со ст. 81 БК РФ резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) формируются в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов).

Отнесение указанных резервных фондов к ведению исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предполагает, что бюджетные ассигнования резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, резервного фонда местной администрации, предусмотренные в составе бюджета субъекта РФ, местного бюджета, используются по решению соответственно высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации. Обозначенные органы также определяют порядок использования бюджетных ассигнований данного резервного фонда (п. 6 ст. 81 БК РФ).

Вместе с тем, чтобы ограничить финансовые полномочия исполнительных органов государственной власти и местных администраций бюджетным законодательством Российской Федерации, устанавливаются некоторые ограничения и требования.

Во-первых, ограничивается размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций). Так, согласно ч. 3 ст. 81 БК РФ указанный размер устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов. Как правило, в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год размер резервного фонда исполнительных органов государственной власти (местной администрации) утверждается абсолютной суммой.

Во-вторых, устанавливается направление использования средств резервных фондов. В соответствии с п. 4 ст. 81 БК РФ средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В-третьих, согласно ч. 7 ст. 81 БК РФ к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета должен прилагаться отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций).

Таким образом, для создания в составе регионального бюджета резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (далее - резервный фонд) необходимо, чтобы высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ утвердил порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда, а также предусмотреть создание такого фонда законом субъекта РФ о бюджете.

В настоящее время практически во всех субъектах РФ приняты нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, утвердившие порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда[14]. Особо следует отметить, что нормативными правовыми актами отдельных субъектов РФ предусмотрено создание более чем одного резервного фонда. Так, в Республике Ингушетия предусмотрено создание одновременно трех видов резервных фондов, создаваемых в соответствии со ст. 81 БК РФ[15]. К таковым относятся: резервный фонд Главы Республики Ингушетия, резервный фонд Правительства Республики Ингушетия и резервный фонд Правительства Республики Ингушетия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

Анализ региональных нормативных правовых актов показал наличие разнообразных направлений расходования средств резервных фондов. При этом чаще остальных упоминаются следующие направления:

проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций[16]. Нередко обозначенное направление расходов в региональных нормативных правовых актах детализируется[17];

проведение неотложных ремонтных и восстановительных работ[18];

оказание экономической поддержки некоммерческим организа- циям[19];

проведение встреч, симпозиумов, выставок, конференций и семинаров по вопросам, имеющим значение для развития субъекта РФ[20];

проведение мероприятий, в том числе юбилейных и праздничных, имеющих областное (республиканское, краевое, окружное) значение, а также обеспечение участия в них делегаций и представителей субъекта РФ[21];

выплата разовых премий гражданам за заслуги перед субъектом РФ[22].

проведение мероприятий в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения[23]. К числу таких мероприятий относятся предупреждение массовых заболеваний и эпидемий, эпизоотии на территории субъекта Российской Федерации, включая проведение карантинных мероприятий в случае эпидемий и эпизоотии и ликвидацию их последствий.

Таким образом, за счет средств резервных фондов финансируются любые расходы, носящие непредвиденный характер, а не только проведение мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, произведенные в соответствии с расходными полномочиями субъекта РФ. Правомерность этого вывода подтверждается и сложившейся судебной практикой. Так, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2006 г. №2 25-В06-9 указывается, что расходы на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, являются лишь частным случаем непредвиденных расходов, порядок расходования которых субъект РФ в соответствии с п. 5 ст. 81

БК РФ устанавливает самостоятельно. Аналогичная позиция излагается и в иных судебных актах[24].

Как правило, перечни направлений расходов резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) не носят исчерпывающего характера: обычно указывается, что средства данных фондов направляются на иные непредвиденные расходы. При этом важно подчеркнуть, что все расходы, производимые за счет средств региональных бюджетов, частью которых являются резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти, должны производиться для решения вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с расходными обязательствами.

Следует также подчеркнуть, что в п. 4 ст. 81 БК РФ, равно как и в подп. 4 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» лишь указывается, что средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются для финансирования непредвиденных расходов, при этом критерии непредвиденности не предусматриваются.

В региональной нормотворческой практике понятие «непредвиденные расходы» широко употребляется, однако его определение приводится лишь в незначительном количестве правовых актов. Например, в Республике Алтай непредвиденными расходами признаются расходы республиканского бюджета Республики Алтай, не предусмотренные при утверждении республиканского бюджета Республики Алтай на текущий финансовый год в полном объеме, а также не имеющие регулярного характера[25]. Аналогичный подход применяется в Брянской области[26]. В Республике Бурятия к непредвиденным расходам относятся расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее при составлении и внесении Правительством Республики Бурятия на рассмотрение Народного Хурала Республики Бурятия проекта закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период[27]. Еще более детализировано определение непредвиденных расходов в Костромской области, где к таковым отнесены расходы, носящие нерегулярный и неотложный характер, финансирование которых не могло быть предусмотрено при утверждении областного бюджета на текущий финансовый год и не может быть отложено до утверждения областного бюджета на очередной финансовый год[28]. Схожее определение закрепляется в абз. 2 п. 2 Порядка использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области «Об утверждении порядка использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Самарской области»[29].

Однако в большинстве региональных правовых актов понятие и критерии непредвиденности расходов не раскрываются.

В связи с этим нередко на практике возникают споры - какие расходы следует относить к непредвиденным. Существует значительное количество судебных решений, вынесенных по результатам рассмотрения заявлений прокуратуры, в которых оспариваются положения нормативных правовых актов, определяющих порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда, в части закрепления направлений расходов указанных фондов[30].

Согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2007 г. № 59-Г07-13 под резервным фондом понимается совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия расходов, носящих случайный характер, т. е. таких расходов, возникновение потребности в которых при составлении, рассмотрении и утверждении бюджета нельзя предвидеть. При этом единственным определяющим фактором для них в силу ч. 4 ст. 81 БК РФ является непредвиденность расходов, в связи с чем они не могли быть включены в бюджет на очередной финансовый год[31].

Как указывается в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2005 г. №2 51-Г05-1, непредвиденные расходы - это те, которые невозможно прогнозировать при составлении бюджета в силу тех или иных объективных случайных обстоятельств.

Однако на практике суды не оценивают наличие или отсутствие указанных объективных случайных обстоятельств: при рассмотрении вопроса об

обоснованности использования средств резервных фондов во внимание принимается лишь факт непредусмотренности расходов в бюджете на текущий финансовый год511.

Таким образом, можно сделать вывод, что за счет средств резервного фонда исполнительных органов государственной власти (местных администраций) могут финансироваться любые незапланированные законом (решением) о бюджете расходы, соответствующие расходным полномочиям соответствующего уровня публичной власти.

Во время мировых финансовых кризисов, оказывавших негативное влияние и на сферу публичных финансов, при поиске различных механизмов, направленных на компенсацию выпадающих доходов и обеспечение финансирования непредвиденных расходов, нередко в качестве такого механизма использовалось резервирование.

Характеризуя возможность использования резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) в качестве антикризисной меры, следует исходить из того, что указанный фонд представляет собой фонд в составе расходов бюджета, не имеющий доходов целевого назначения. Реальная денежная масса по этому фонду хранится и учитывается на едином счете регионального или местного бюджета в Центральном банке Российской Федерации либо иной кредитной организации. Если в течение финансового года в результате кризисных явлений в экономике государства появляются выпадающие доходы либо возрастают расходы, приводящие к возникновению бюджетного дефицита в сумме сверх запланированной может возникнуть ситуация, когда резервный фонд исполнительных органов государственной власти (местной администраций) останется лишь формально.

На основании изложенного можно заключить, что закрепленный в бюджетном законодательстве правовой режим резервных фондов исполнительных

511 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2008 г. № 56-Г08-19 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

212

органов государственной власти (местных администраций) позволяет исполнительным органам государственной власти (местным администрациям) использовать указанные средства лишь для оперативного финансирования незапланированных расходов в соответствии с расходными обязательствами субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.

2. Резервные фонды субъектов РФ

В Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в течение нескольких последних лет обозначена необходимость достижения макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности бюджета, последовательного снижения бюджетного дефицита, предсказуемых параметров инфляции[32]. Все более актуальной становилась выработка новых механизмов, призванных обезопасить экономику в случае возникновения нестабильности в условиях неблагоприятных изменений экономической ситуации, особенно кризисного характера. И именно в качестве такого механизма был предложен Резервный фонд субъекта РФ, право на создание которого получили регионы с 1 января 2009 г.

При формировании правовой основы данного механизма БК РФ был дополнен ст. 81.1, закрепляющей правовой режим Резервного фонда субъекта РФ, согласно которой данный фонд предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения расходных обязательств субъекта РФ и представляет собой часть средств бюджета субъекта РФ. Указанная норма БК РФ содержит лишь общее рамочное регулирование, поскольку установление порядка формирования и использования средств этого фонда отнесено к полномочию регионального законодателя, которое он должен реализовать посредством принятия законодательного акта (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ).

Некоторое понимание сущности созданного антикризисного механизма вносят Методические рекомендации для субъектов РФ по формированию и использованию региональных фонов финансовых резервов (далее - Методические рекомендации)[33], разработанные Минфином России и направленные на оказание содействия регионам в реализации механизма формирования и функционирования обозначенного фонда. В частности, Минфин России в Методических рекомендациях указал на три основных цели создания резервных фондов субъектов РФ:

обеспечение финансирования расходов в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов;

компенсация снижения доходов бюджета в связи с рецессией;

финансирование социально и (или) экономически значимых расходов субъекта РФ в течение определенного периода времени.

Особое внимание следует обратить на тот факт, что создание подобного фонда рекомендовано не всем субъектам РФ. Как указано в разд. 3 Методических рекомендаций, создание резервного фонда является целесообразным лишь в тех регионах, которые соответствуют хотя бы одному из следующих условий:

уровень фактической бюджетной обеспеченности выше среднероссийского уровня;

уровень среднедушевых бюджетных доходов превышает среднероссийский уровень (с учетом либо без учета десяти лидирующих и отстающих по данному показателю субъектов Российской Федерации);

доля налога на прибыль организаций в структуре налоговых доходов превышает среднероссийский уровень;

предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают занятость значительной части экономически активного населения (более 25%);

предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают значительный для субъекта Российской Федерации объем валовой продукции (более 50%);

предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают поступление значительного для субъекта Российской Федерации объема налогов, сборов и обязательных платежей в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации (более 25%);

объем валового регионального продукта (далее - ВРП) субъекта РФ превышает среднероссийский в 1,3 раза;

объем государственного долга в двух из последних трех лет превышает 30% к объему доходов без учета объема безвозмездных поступлений;

существует устойчивое за ряд лет несоответствие сезонности поступления доходов и сезонности расходования средств регионального бюджета;

значительное увеличение налоговых и неналоговых доходов вызвано разовым поступлением средств (например, при приватизации государственной собственности, погашении налоговой задолженности, декларировании доходов (прибыли) отдельными физическими (юридическими) лицами в субъекте РФ).

Таким образом, создание Резервного фонда субъекта РФ рекомендовано как развитым «регионам-донорам», так и регионам, бюджеты которых характеризуются нестабильностью поступлений. Однако, несмотря на приведенные рекомендации, некоторые регионы, не подпадающие под обозначенные критерии, поспешили создать такие фонды, используя различные правовые конструкции.

Реализуя закрепленное в ст. 81.1 БК РФ полномочие, в 23 регионах России были приняты специальные законы о Резервном фонде субъекта РФ[34].

Указанными законами устанавливаются следующие наиболее распространенные направления расходования Резервного фонда РФ:

исполнение публичных нормативных обязательств[35];

исполнение публичных обязательств[36];

оплата труда работников государственных учреждений субъекта РФ с начислениями на нее[37];

предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам на софинансирование расходов[38]. При этом в ряде субъектов РФ конкретизированы те направления расходования средств муниципальных бюджетов, на которые могут выделяться средства Резервного фонда субъекта РФ. Так, в Иркутской области[39], Камчатском крае[40] в качестве самостоятельного направления расходования средств Резервного фонда выделяется предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование расходных обязательств, связанных с выплатой заработной платы с начислениями на нее работникам муниципальных учреждений в Иркутской области;

обслуживание государственного долга субъекта РФ[41].

Резервный фонд субъекта РФ по своей сути должен являться инструментом финансово-экономической политики региона, призванным способствовать обеспечению ее сбалансированности, сглаживанию неблагоприятных колебаний в бюджетных доходах соответствующего региона, сохраняя и перераспределяя данные финансовые ресурсы во времени. При этом в литературе отмечается, что эти фонды могут стать реальным инструментом уравновешивания бюджетов субъектов РФ[42].

Однако, с такой оценкой вряд ли можно согласиться по следующим причинам. Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит специальных норм, предусматривающих возможность обособленного учета, хранения средств Резервного фонда на отдельном банковском счете, как это ранее предусматривалось в отношении целевых бюджетных фондов. Несмотря на то что законами субъектов Российской Федерации при регламентации порядка формирования Резервного фонда указываются конкретные виды доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, за счет которых наполняется данный фонд, его вряд ли можно по правовому режиму соотнести с целевыми бюджетными фондами. Так, целевые бюджетные фонды образуются за счет доходов целевого назначения; в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений в составе бюджета формируется фонд денежных средств, который используется по отдельной смете. Конструкция же Резервного фонда субъекта РФ предполагает лишь закрепление общей суммы этих поступлений, а не привязку расходов фонда к конкретным источникам.

Таким образом, средства Резервного фонда субъекта РФ отражаются в законе о бюджете абсолютной суммой, а их реальная денежная масса хранится и учитывается на едином счете регионального бюджета в Центральном банке

Российской Федерации. В случае выявления в течение финансового года недостаточности поступающих в бюджет денежных средств для покрытия всех запланированных расходных обязательств может возникнуть ситуация, когда Резервный фонд останется лишь «на бумаге», а реально этих денег на банковском счете не окажется. Необходимо также отметить, что при действующей системе правового регулирования бюджетной сферы неиспользованные в течение года денежные средства Резервного фонда не переходят неизменным остатком этого фонда на начало следующего года, а рассматриваются в качестве остатков на бюджетных счетах.

Достичь цели обеспечения сбалансированности соответствующего бюджета в условиях колебания доходов или расходных обязательств позволит использование лишь такого подхода, когда средства Резервного фонда субъекта РФ подлежат обособленному управлению, учету и хранению (на отдельном счете), поскольку в этом случае возможно накапливание фонда во временном интервале более одного года с дальнейшим использованием их на определенные цели. В противном случае создание Резервного фонда в качестве антикризисного механизма не достигнет поставленных целей. Более того, в условиях продолжающейся рецессии и экономического кризиса регион может оказаться не в состоянии создать такой фонд. Например, в Новосибирской области действие Закона Новосибирской области «О Резервном фонде Новосибирской области» приостановлено до 1 января 2010 г. В Иркутской области в течение 2013 и 2014 гг. Резервный фонд не создавался по причине отсутствия необходимых на то ресурсов. В Ивановской области Закон «О резервном фонде Ивановской области» утратил силу. Еще в четырех регионах (Республика Крым, Орловская область, город Севастополь, Кировская область) в законах о бюджетном процессе прописана возможность создания такого фонда, однако сам фонд не создан.

Следует также учитывать, что в БК РФ отсутствуют специальные нормы об управлении средствами Резервного фонда субъекта РФ. Поэтому применяется общее правило, закрепленное в п. 2 ст. 236 БК РФ, согласно которому субъекты РФ могут размещать бюджетные средства на банковских депозитах только в том случае, если расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Срок размещения бюджетных средств на банковских депозитах субъектами РФ не может превышать шесть месяцев. Таким образом, можно говорить о наличии ограничений в использовании механизма инвестирования средств Резервного фонда в банковские депозиты. Для эффективного управления средствами Резервного фонда в п. 2 ст. 236 БК РФ необходимо внести некоторые изменения и закрепить возможность размещения временно свободных денежных средств региональных бюджетов в объеме создаваемого Резервного фонда субъекта РФ.

Сегодня создание Резервного фонда является правом субъекта РФ. Но принимая соответствующее решение, необходимо оценить экономическую целесообразность такого шага. Отсутствие в федеральном законодательстве единой четкой концепции создания и функционирования Резервных фондов субъектов РФ не позволяет субъекту РФ в полной мере эффективно реализовать свое полномочие по созданию такого фонда. Однако пока вместо усовершенствования нормативно-правового регулирования законодательной базы в отношении бюджетных резервов субъектов РФ федеральный законодатель старается стимулировать субъекты Российской Федерации к созданию региональных резервных фондов путем отказа в получении бюджетного кредита из федерального бюджета тем регионам, которые не приняли в соответствии с Методическими рекомендациями Минфина России законодательные акты о Резервном фонде.

Представляется, что для использования Резервного фонда субъекта РФ, который в случае экономического кризиса позволит продолжать реализацию расходных приоритетов, необходимо внести ряд изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации, среди которых прежде всего должны быть предусмотрены обособленный учет и хранение средств фонда на отдельном банковском счете с возможностью их капитализации. Только усовершенствовав должным образом правовую базу, касающуюся Резервных фондов субъектов РФ, можно требовать от регионов эффективного проведения взвешенной, сбалансированной бюджетной политики в условиях кризисной экономики.

3. Инвестиционные фонды субъектов РФ

Кризисные явления в российской экономике, сопровождающиеся в течение последнего года введением ряда санкций, привели к снижению инвестиционной активности. Наблюдается ухудшение инвестиционного климата, ограничиваются возможности бизнесменов более активно развивать свой бизнес, многие банковские счета отечественных предпринимателей за рубежом заблокированы[43]. В сложившейся ситуации особое значение приобретают государственные инвестиции (осуществляемые в том числе посредством специально образованных региональных инвестиционных фондов), призванные поддержать российского производителя, финансово обеспечить механизм импортозамещения. Российские экономисты совершенно справедливо указывают на необходимость активной и целенаправленной государственной инвестиционной политики. Действительно, либеральные идеи государственного невмешательства в рыночную экономику зачастую не способствуют ее развитию, а «рыночные критерии целесообразности вложений далеко не всегда могут быть самыми приемлемыми при формировании макроэкономических про- порций»[44].

Исследование вопросов осуществления государственных инвестиций приобретает все большую актуальность в связи с необходимостью построения в России экономики инновационного типа, что на сегодняшний день невозможно без прямого финансового участия государства[45].

При формировании правовой основы функционирования инвестиционного фонда субъекта РФ 3 декабря 2012 г. были внесены изменения в ст. 179.2 БК РФ, предусматривающие возможность создания такого фонда. В частности, п. 1 ст. 179.2 БК РФ устанавливает, что инвестиционный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

Использование механизмов государственно-частного партнерства как вариант взаимодействия государства и коммерческих структур на современном этапе представляет собой одно из перспективных направлений экономического развития[46], поскольку это позволяет изыскать необходимые финансовые ресурсы социально-экономического развития территорий.

К инвестиционным фондам относятся Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ (далее - региональный инвестиционный фонд).

Региональные инвестиционные фонды могут быть созданы в соответствии с законами субъектов РФ (за исключением законов РФ о бюджетах субъектов РФ). При этом порядок формирования и использования бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, для образования в составе бюджета субъекта РФ регионального инвестиционного фонда необходимо:

- принятие законодательного акта субьекта РФ, закрепляющего возможность создания регионального инвестиционного фонда;

принятие высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации порядка формирования и использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда;

утверждение бюджетных ассигнований инвестиционного фонда законом субъекта РФ о бюджете.

33 региона России, реализуя закрепленное в п. 1 ст. 172.2 БК РФ полномочие, приняли специальные законы о региональном инвестиционном фонде[47]. Еще в 17 субъектах РФ решения о создании регионального инвестиционного фонда оформлены отдельной статьей (либо главой) в законе субъекта РФ о бюджетном процессе[48]. В Республике Татарстан создание регионального инвестиционного фонда предусмотрено Бюджетным кодексом Республики Татарстан[49]. Таким образом, решение создать инвестиционный фонд законодательно закреплено в 51 субъекте РФ.

Основным содержанием законодательных актов о региональных инвестиционных фондах является решение о создании такого фонда. При этом в большинстве законов воспроизводятся положения ст. 179.2 БК РФ в части определения регионального инвестиционного фонда, а также норма о том, что порядок формирования и использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда субъекта РФ устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Вместе с тем, принятые во исполнение законов о региональных инвестиционных фондах нормативные правовые акты субъектов РФ подзаконного уровня вопросы их формирования почти не регулируют. Лишь в нескольких регионах урегулированы отдельные вопросы, касающиеся формирования инвестиционного фонда. Так, в Республике Бурятия и Краснодарском крае предусмотрено, что формирование регионального инвестиционного фонда осуществляется за счет средств республиканского (краевого) бюджета, включая субсидии из федерального бюджета на реализацию региональных инвестиционных проектов[50]. Пунктом 4 Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда Свердловской области предусмотрено, что инвестиционный фонд формируется за счет ассигнований, планируемых для реализации государственных программ тех главных распорядителей средств областного бюджета - инициаторов инвестиционных проектов, чьи проекты прошли отбор в установленном порядке. В большинстве субъектов РФ в соответствующие подзаконные акты включается лишь отсылочная норма, указывающая на то, что бюджетные ассигнования регионального инвестиционного фонда формируются в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством.

Следует отметить, что региональный инвестиционный фонд не является по своей природе целевым бюджетным фондом (правовой режим которых закреплялся в утратившей силу ст. 17 БК РФ). Следовательно, региональный инвестиционный фонд не может иметь закрепленных за ним доходов и иных источников строго целевого назначения. Расходы данного фонда будут в силу ст. 35 БК РФ покрываться общей суммой доходов и иных поступлений в бюджет субъекта РФ. В связи с этим представляется правильной и достаточной формулировка ряда законов субъектов РФ о том, что объем бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда устанавливается законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Более детально в законах субъектов РФ и нормативных правовых актах подзаконного уровня урегулирован порядок использования бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда. При этом во многих субъектах РФ определены формы бюджетных ассигнований инвестиционного фонда, соответствующие установленным бюджетным законодательством направлениям бюджетных ассигнований и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета. Чаще всего в указанных нормативных правовых актах установлены следующие формы расходования средств регионального инвестиционного фонда:

бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъекта РФ, включая финансирование разработки проектной документации на указанные объекты капитального строительства, в том числе создаваемые и (или) реконструируемые в рамках концессионных соглашений[51];

субсидии местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов (в том числе на софинансирование разработки проектной документации на указанные объекты капитального строительства)[52];

бюджетные инвестиции юридическим лицам, реализующим инвестиционные проекты и не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприя-

тиями, с возникновением права государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц[53].

В ст. 27-1 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике» помимо указанных выше форм предоставления бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда предусмотрены следующие:

бюджетные ассигнования в уставные капиталы открытых акционерных обществ, в том числе путем участия в их учреждении;

предоставление государственных гарантий республики по кредитам коммерческих организаций, привлекаемым на реализацию инвестиционных проектов[54].

В Законе Кировской области «О бюджетном процессе в Кировской области» содержится норма, устанавливающая, что из инвестиционного фонда области местным бюджетам могут предоставляться субсидии на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в рамках исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве[55].

В ряде регионов установлен открытый перечень форм бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда, при этом в соответствующих правовых актах указано, что бюджетные ассигнования инвестиционного фонда могут предоставляться и в иных формах, предусмотренных законодатель- ством[56].

Следует приветствовать закрепленный в большинстве субъектов РФ конкурсный отбор инвестиционных проектов, подлежащих поддержке за счет средств регионального инвестиционного фонда, а также принципы и критерии отбора инвестиционных проектов. Так, в Кабардино-Балкарской Республике, Вологодской области, Удмуртской Республике, Ставропольском крае отбор инвестиционных проектов осуществляется на основе следующих принципов:

обеспечение равных условий доступа к процедуре предоставления бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда;

соответствие проектов установленным критериям;

безубыточность проектов;

распределение рисков государства и инвесторов;

учет государственных и частных инвесторов[57].

В качестве критериев отбора инвестиционных проектов, как правило, выступают:

наличие инвестора, подтвердившего готовность к участию в проекте и отвечающего определенным установленным требованиям;

соответствие видов деятельности, осуществляемых в рамках регионального инвестиционного проекта, приоритетным направлениям инвестиционной деятельности конкретного субъекта РФ;

достижение положительных социальных эффектов, связанных с реализацией инвестиционного проекта;

обоснование невозможности реализации регионального инвестиционного проекта без участия бюджетных ассигнований инвестиционного фонда;

стоимость региональных инвестиционных проектов должна составлять определенную сумму;

период реализации инвестиционного проекта должен быть не более пяти лет.

Следует обратить внимание на тот факт, что федеральный законодатель предусматривает некий механизм накапливания ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации. Так, согласно п. 2 ст. 179.2 БК РФ бюджетные ассигнования фонда в текущем финансовом году и плановом периоде подлежат увеличению на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году, а также на объем доходов федерального бюджета от возврата субсидий, предоставленных другим бюджетам за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году, с учетом положений п. 5 ст. 242 БК РФ.

Вместе с тем, непонятно, по какой причине федеральный законодатель не закрепляет аналогичное правило в отношении региональных инвестиционных фондов. Без соответствующей нормы БК РФ такую норму не вправе устанавливать ни законодательный орган субъекта РФ при принятии закона о создании такого фонда, ни высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ при регламентации порядка формирования и использования бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда. Несмотря на это, как показало проведенное исследование, законодатели некоторых регионов вышли за пределы своей нормотворческой компетенции, установив аналогичную норму применительно к региональному инвестиционному фонду[58].

4. Дорожные фонды субъектов РФ

Транспортные коммуникации имеют важное значение для развития любого государства. Для России стратегическую роль играют автомобильные дороги, связывающие обширную территорию страны. Именно они обеспечивают жизнедеятельность городов и иных населенных пунктов и во многом определяют возможности развития регионов. В связи с этим дорожная отрасль является одним из ключевых направлений, предопределяющих возможность успешного социально-экономического развития России. Как справедливо указывается в литературе, для полноценного развития автодорожного хозяйства важная роль должна быть отведена государству[59]. При этом для решения вопросов организации дорожной деятельности первоочередной характер имеет выработка надлежащих конструкций ее финансового обеспечения.

В современной мировой практике существует две основные модели финансирования дорожного хозяйства. Первая модель представляет собой традиционный способ финансирования расходных обязательств из соответствующего бюджета, когда любой из расходов покрывается общей суммой поступающих в бюджет денежных средств. Вторая модель предполагает создание специальных дорожных фондов.

Практика создания специальных дорожных фондов широко распространена за рубежом. В российской истории впервые дорожный фонд был образован в 1914 г.[60]. Решение о его создании было принято правительством с подачи Императорского русского технического общества и купеческих клубов Москвы и Санкт-Петербурга[61]. Однако в полной мере реализовать это решение не удалось из-за вступления России в Первую мировую войну и революции 1917 г. Поэтому какой-либо ценного опыта страна не получила.

В то время как за рубежом в течение всего ХХ в. активно создавались дорожные фонды, нарабатывалась положительная практика, в России к вопросу создания дорожных фондов вернулись лишь в начале 90-х.

В 1991 г. был принят Закон Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации»[62], которым предусматривалось создание за счет специальных целевых источников Федерального дорожного фонда и дорожных фондов субъектов РФ, предназначенных для финансирования затрат на содержание, ремонт, реконструкцию и строительство автомобильных дорог общего пользования. Указанные дорожные фонды являлись строго целевыми, а средства этих фондов не подлежали изъятию или расходованию на иные нужды.

Вместе с тем, вышеназванный Закон не устанавливал четкой правовой конструкции дорожного фонда. Анализ федерального и регионального законодательства показал, что во исполнение Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» были образованы дорожные фонды двух правовых режимов:

в виде государственных внебюджетных фондов, т. е. фондов денежных средств, образуемых вне федерального бюджета или регионального бюджетов;

в виде целевых бюджетных фондов, т. е. фондов, образуемых за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений в составе бюджета и используемых по отдельной смете.

На федеральном уровне внебюджетный дорожный фонд просуществовал до 1995 г. и далее был консолидирован в федеральный бюджет в качестве целевого бюджетного фонда[63].

Субъекты РФ при реализации положений Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» также использовали различные правовые конструкции. В отдельных регионах, например, в Хабаровском крае, дорожный фонд существовал как государственный внебюджетный

фонд[64]. В подавляющем же большинстве субъектов РФ (например, в Санкт- Петербурге[65], Иркутской области[66]) территориальный дорожный фонд был образован в форме целевого бюджетного фонда.

Причины использования конструкции целевого бюджетного фонда крылись в негативных моментах, присущих государственным внебюджетным фондам. Прежде всего в значительных накладных расходах, связанных с необходимостью содержания постоянно увеличивающегося аппарата управления государственным внебюджетным фондом. А также в децентрализации государственных финансовых ресурсов, сопряженной, в том числе, с потерей контроля над ними и появлением многочисленных фактов злоупотреблений должностных лиц внебюджетных фондов.

Вместе с тем, следует учитывать, что конструкция и государственного внебюджетного фонда, и целевого бюджетного фонда предполагала открытие отдельного банковского счета. Поэтому проблема децентрализации ресурсов и ослабления контроля характерна и для модели функционирования целевого бюджетного фонда.

Пожалуй, самым большим преимуществом целевого бюджетного фонда являлся более простой порядок утверждения его размера и направлений использования, который предполагал не принятие законодательного акта (как это было необходимо в отношении государственного внебюджетного фонда), а утверждение сметы решением соответствующего исполнительного органа.

Далее, если вновь обратиться к истории, с 1 января 2001 г. Федеральный дорожный фонд в составе федерального бюджета был упразднен[67], а действие

Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» приостановлено. Причиной послужило стремление Минфина России максимально консолидировать доходы ослабевшего после кризиса бюджета. А финансируемые за счет целевых налогов фонды совершенно не вписывались в обновленную бюджетную систему, построенную на принципе общего (совокупного) покрытия расходов бюджета.