В ходе проведения настоящего исследования в том или ином аспекте осуществляется констатация факта того, что экономика — сложная и многоплановая категория, которая не является правовой категорий. Тем не менее право, обладая официальным регулирующим воздействием, определяет правовой режим функционирования и развития экономики в любой стране. В этой связи многие объективные законы экономического развития получили свое нормативное закрепление. Поэтому можно утверждать, что экономика в определенной степени зависит от права и законодательства.

Правовое регулирование может задать вектор экономическому развитию, а также определить содержание экономки и экономических институтов. И здесь мы солидарны с мнением Г. А. Гаджиева, который пишет, что «инновационный тип экономического развития, создание привлекательного инвестиционного климата в экономике России зависит от правовых факторов — стабильности и предсказуемости правового регулирования экономических отношений, справедливой правоприменительной системы, которая способна гарантировать защиту основных экономических прав — права собственности и свободы экономической деятельности. Доверие к правовым институтам государства становится своего рода кислородной подушкой для экономики»[1].

Следует сказать, что правовое регулирование экономики осуществляется с помощью норм права различной отраслевой принадлежности. В механизме правового регулирования экономики задействованы нормы конституционного права (они носят основополагающий, ключевой характер), нормы финансового права, уголовного права, трудового права. Нормы права различной отраслевой принадлежности имеют свой круг отношений в сфере регулирования экономики. Так, Д. Павлов отмечает, что «уголовное право в современных условиях в целом охраняет систему общественных отношений, складывающихся в сфере экономики общества, ориентированного на развитие рыночной экономики и, таким образом, выступает регулятором этих отношений»[2].

Но наибольший предмет правового регулирования у норм административного права. В этой связи позволим себе не согласиться с Р. О. Халфиной, которая в свое время писала о том, что «гражданское право исторически сложилось и развивалось как основная отрасль, регулирующая экономические отношения»[3].

С учетом практики правового регулирования мы можем видеть, что основной отраслью системы российского права, которая воздействует на экономику, является именно — административное право. В подтверждение этого тезиса укажем, что нормы административного права в сфере правового регулирования экономики определяют порядок контрольно-надзорной деятельности в сфере экономики, перспективные направления социальноэкономического развития государства; регулируют выравнивание экономических циклов, диспропорций, имеющих место в экономике. Соответствующе нормы определяют режим защиты прав граждан и хозяйствующих субъектов; регулируют конкуренцию и не допускают монополизма на товарных рынках. Кроме того, нормы административного права определяют разрешительную и лицензионную деятельность в сфере экономики, а также режим государственночастного партнерства в сфере экономики. Вот далеко не полный перечень предмета административного права в сфере экономики.

Развивая данную позицию, нужно отметить, что в России, как и в ряде государств, придерживающихся принципов демократической организации власти и верховенства права, именно право является основным регулятором общественных отношений, а также отношений индивида и государства. Конституция РФ подтверждает эту приверженность принципу верховенства права: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (п. 2 ст. 4.). Как следствие, механизм регулирования экономики, как и любой сферы жизнедеятельности человека в Российской Федерации, является правовым.

Стоит отметить, что, несмотря на двусмысленность указанной формулировки Конституции РФ, именно последняя обладает верховенством, а законодательство носит по отношению к ней подчиненный характер, что явным образом следует из судебной практики Конституционного Суда РФ. Это, в частности, можно наблюдать на тех обязанностях законодателя в сфере экономики, которые в соответствии с судебной практикой наложены на него самой Конституцией. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд, «федеральный законодатель, осуществляя регулирование права собственности и связанных с ним отношений, должен действовать в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации дискреционных полномочий и руководствоваться требованиями ее статьи 55 (ч. 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»[4].

В науке выделяется так называемая «экономическая конституция»[5] РФ, которая представлена в первую очередь статьей 8 Конституции РФ, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Данное положение Конституции РФ, на наш взгляд, является лишь частью «экономической конституции», расположенной в главе, посвященной основам конституционного строя российского государства. Другая часть «экономической конституции» закреплена в статье 34 Конституции РФ, которая, в свою очередь, расположена в главе, посвященной основным правам и свободам. Таким образом, «экономическая конституция» РФ представлена как основными принципами устройства государственной власти, так и конституционными правами и свободами граждан, что позволяет говорить об особой природе конституционных принципов экономического устройства и об ограничении вмешательства государства в деятельность экономических субъектов в связи с наделением последних правами на ее ведение и коррелятивным ограничением государства на вмешательство в их деятельность. Как пишет Гаджиев, «государство, закрепляя в конституции нормы о своих функциях в экономике, берет на себя новое конституционное обязательство — защищая основные экономические права, соблюдать разумную меру в применении ограничительных правовых средств»[6]. Аналогичное мнение высказывается и другими авторами[7].

Ограничения основных экономических прав, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 55), могут быть осуществлены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данный принцип ограничения основных прав и свобод выступает общим и применяется, конечно же, в отношении экономических конституционных прав и свобод.

Указанные принципы являются основными принципами «экономической конституции» РФ, которые, тем не менее, должны рассматриваться в неразрывной связи с другими положениями текста Основного закона. Последние, как следствие, также можно отнести к «экономической конституции». Так, Г.А. Гаджиев относит к ним также статью 7 Конституции РФ, которая провозглашает социальное государство, статью 15 Конституции РФ, в которой говорится о значении общепризнанных норм и принципов международного права и норм, содержащихся в международных договорах. а также другие нормы, которые устанавливают конституционный экономический публичный порядок[8]. Данный автор также относит к положениям Конституции, закрепляющим основы «экономической конституции»: право выбирать род деятельности (ст. 37); право свободно передвигаться (ст. 27); право на объединение (ст. 30); право иметь имущество (ст. 35); право на защиту от монополизма (ст. 34). Если некоторые из данных конституционных прав можно лишь с натяжкой отнести к конституционным основам «экономической конституции» (например, право свободно передвигаться), то основными из списка являются, конечно же, конституционные гарантии права частной собственности, которая по вполне понятным причинам является основой свободного рынка.

Стоит отметить, что в практической реализации конституционных принципов, входящих в так называемую «экономическую конституцию», довольно часто возникают проблемы и противоречия, как между этими принципами, так и между ними и другими конституционными принципами. Это требует согласования конституционных принципов, что реализуется на уровне законодательных актов, а раскрывается в судебной практике Конституционного Суда РФ, который не раз обращал внимание на противоречия между конституционными правами, свободами и принципами и на необходимость разрешения таких противоречий.

Одним из таких примеров может служить столкновение свободы предпринимательской деятельности и защиты конкуренции. Конституционный Суд, в частности, отметил следующее: «Для проведения государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции федеральным законодателем в целях защиты прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью (хозяйствующих субъектов) могут быть приняты соответствующие федеральные законы, ограничивающие свободу предпринимательской деятельности»[9].

Другим примером является противопоставление свободы предпринимательства и прав потребителей, в отношении которого Конституционный Суд указал, что «положения статьи 18 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" направлены на защиту прав потребителей в случае продажи им товара ненадлежащего качества и не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя»[10]. Наконец, в одном из решений Конституционный Суд указал на необходимость согласования противоречивых интересов, защищенных конституционными нормами, когда было выявлено противоречие между свободой распоряжения собственностью (в данном случае муниципальной) и необходимостью защиты интересов малого и среднего предпринимательства[11].

Таким образом, в практической реализации принципов «экономической конституции» происходят конфликты, как между ними, так и между ними и другими конституционными правами, свободами и принципами.

Конституционный Суд РФ регулярно обращал внимание на необходимость их примирения в рамках процесса их конкретизации на уровне законодательных актов. В итоге, если базу конституционно-правовых основ механизма административно-правового регулирования экономики составляют те конституционные нормы, которые в науке принято относить к «экономической конституции», то в регулировании экономики участвуют практически все положения Основного закона.

Немаловажным значением в регулировании экономики обладает и международное право. Напомним, что в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[12] «международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, составной частью ее правовой системы» (преамбула).

Более того, Конституция РФ однозначно закрепляет верховенство международных договоров в национальном правопорядке: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (п. 4 ст. 15). Действие указанного принципа было подтверждено постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». В нем, в частности говорится, что «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие, на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации ...имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти» (п. 8)[13].

Список международных правовых актов, оказывающих влияние на правовое регулирование экономики, в национальном масштабе широк. К ним можно отнести соглашения об избежании двойного налогообложения, которые применяются в том числе и в отношении хозяйствующих субъектов — юридических лиц[14].

Среди международных соглашений, которые оказывают непосредственное влияние на национальную экономику, можно также назвать ряд межправительственных соглашений о сотрудничестве в области туризма[15], о сотрудничестве в сфере инвестиционной деятельности[16], о сотрудничестве в сфере рыбного хозяйства[17] и др.

Одним из наиболее серьезных и актуальных в данном плане стало вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО), которое произошло вследствие ее присоединения к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации. Присоединение России к указанному соглашению имеет серьезное значение для регулирования экономики, так как оно касается тарифов и сборов, налагаемых государствами при осуществлении внешнеэкономического товарооборота. Сущностью данного соглашения является отмена тарифных и нетарифных барьеров на ввоз продукции из других государств — членов ВТО, что, в частности, достигается сокращением или отменой таможенных пошлин на ввоз товаров из-за рубежа. Как следствие, ратификация Протокола о присоединении России к ВТО выводит конкуренцию между российскими хозяйствующими субъектами с национального на международный уровень, так как внутренний производитель оказывается незащищенным в отношении своих зарубежных конкурентов[18]. Иначе говоря, конкретными последствиями подписания данного соглашения является невозможность государства в рамках своего правопорядка свободно устанавливать пошлины и ограничения экономического характера на ввоз на его национальную территорию зарубежных товаров, которые могут представлять угрозу национальному производителю.

Аналогичной природой обладают и обязательства России, взятые на себя в рамках Евразийского экономического союза[19]. Более того, уровень взаимных обязательств государств-членов здесь более объемен, а их взаимозависимость позволяет даже определить данные отношения как интеграционные и наднациональные[20], так как здесь существует не только ограничение на введение таможенных пошлин и экономических барьеров во взаимном товарообороте, но и установление единых таможенных пошлин и тарифов и даже обеспечение свободного передвижения товаров, услуг и капиталов на территории всего Союза. Такая наднациональная природа[21] указанных обязательств не позволяет проводить автономную экономическую политику в национальных рамках; экономическая политика теперь является объектом наднационального регулирования, в рамках которого меры национального уровня согласуются с другими государствами — членами Союза либо прямо устанавливаются на наднациональном уровне. Одним из наиболее характерных примеров последнего является Таможенный кодекс Таможенного Союза[22] (ТК ТС).

Пример Таможенного кодекса Таможенного Союза симптоматичен в вопросе расширения правовых основ регулирования экономики, так как он имеет прямое действие в рамках национального правопорядка и, более того, обладает верховенством в национальном правопорядке[23]. Такое развитие источников права является новинкой для российского правопорядка и, надо сказать, несколько искажает принципы народного суверенитета, так как отныне в рамках внутреннего правопорядка действуют нормативные акты, созданные наднациональными органами власти, а не демократически избранными национальными органами власти. Такой порядок дел характерен для ускорившихся современных процессов глобализации, когда процессы региональной интеграции стали рассматриваться как способ защиты государств отдельного региона от негативных глобальных явлений. Глубина таких интеграционных процессов достигла уровня, при котором правовые основы механизма регулирования экономики уже не ограничиваются национальными правовыми актами. Таким образом, на современном этапе развития участники механизма правового регулирования экономики руководствуются в своей деятельности не только национальными правовыми актами, но и используют наднациональный нормативный материал. Иначе говоря, изменение по отношению к прежнему положению дел очевидно: если ранее классическое международное право действовало в рамках национального правопорядка опосредованно — международные обязательства действовали во внутреннем правопорядке посредством их имплементации, которая чаще всего осуществлялась с помощью ратификации, то сегодня они являются неотъемлемой частью национального правопорядка в отсутствие каких-либо дополнительных действий или актов со стороны национальных органов власти.

Наиболее важными — как минимум с количественной точки зрения — правовыми основами механизма административно-правового регулирования, конечно же, являются законодательные и подзаконные акты. Это связано с многогранностью и многоаспектностью экономики, которая включает в себя как аспекты собственно экономического регулирования, так и аспекты социального регулирования. Так, например, законодательные и подзаконные акты, которые можно отнести к налоговому и трудовому праву, очевидно, касаются как экономической, так и социальной сферы, а по большей части последней, и отделить действие одной сферы жизнедеятельности от другой крайне сложно. Указанные отрасли права влияют на деятельность хозяйствующих субъектов и одновременно являются инструментами социального регулирования, так как налоговое право (в совокупности с бюджетным правом) касается вопросов перераспределения доходов и защиты социально необеспеченных слоев населения, тогда как трудовое право в первую очередь касается защиты прав работника. При этом обе отрасли права оказывают непосредственное влияние на экономику. По этому поводу Ю. А. Тихомиров отмечал, что «экономика — это не механическое соединение отраслей, производств и хозяйствующих субъектов, а целостный социально-экономический организм, развивающийся гармонично в масштабах страны»[24].

Соглашаясь с данным утверждением, мы можем только добавить, что довольно сложно найти в правопорядке акт, который бы не затрагивал в той или иной мере вопросы экономики.

На уровне законодательных актов, как впрочем, и других актов правопорядка, мы можем обнаружить правовые основы механизма регулирования экономики практически в любом из них. Действительно, если отдельные законодательные акты напрямую направлены на регулирование вопросов экономики и, как следствие, усомниться в том, что их можно отнести к правовым основам механизма регулирования экономики, то другие законодательные акты косвенно также оказывают на нее свое влияние. Таким образом, законодательные акты второй категории могут быть также частично отнесены к правовым основам механизма административного регулирования экономики.

К первой категории законодательных актов — то есть тех из них, которые непосредственно оказывают влияние на экономику и очевидным образом содержат правовые основы механизма регулирования экономики, мы можем, безусловно, отнести федеральные законы «О защите конкуренции», «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» и ряд других. Отличительной чертой данных актов, на наш взгляд, является их общеэкономическая направленность, то есть они направлены на регулирование экономики в целом или отдельных ее аспектов без привязанности к отдельному, конкретному сектору экономики.

Помимо общих законодательных актов, регулирующих различные аспекты экономики в целом, существует и то, что можно определить как секторальное законодательство в сфере экономики. Так, например, Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»[25] устанавливает «правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики» (ст. 1). В свою очередь, Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»[26] устанавливает «правовые основы реализации

государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции» (п. 2 ст. 1). Наконец, Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»[27] является актом, содержащим основы «правового регулирования в сфере промышленной политики» (ст. 2).

Помимо законодательных актов, непосредственно направленных на регулирование экономики, — как экономики в целом, так и отдельных ее отраслей — существует и ряд актов, не направленных напрямую на регулирование экономики, но опосредованно оказывающих влияние на нее. Частично их можно также отнести к правовым основам механизма регулирования экономики. Среди них:

законодательство о труде[28], которое, несомненно, оказывает влияние на отношения работодателя и работника, уровень трудовой занятости в стране, уровень социальных выплат, производительность труда и т. п. Очевидно, что данные показатели оказывают непосредственное влияние на уровень экономического развития, рост внутреннего валового продукта и т. п.;

законодательные акты в сфере таможенного регулирования[29], которые напрямую касаются вопросов свободы передвижения товаров, конкуренции национальных товаропроизводителей с зарубежными и т. п., также косвенно оказывают влияние на экономику, а значит, содержат правовые основы ее регулирования;

законодательное регулирование в финансовой сфере[30], а также в сфере кредитно-денежной политики[31], которое оказывает непосредственное влияние на средства товарно-денежного обмена, эмиссию денежных средств, функционирование частных кредитно-финансовых институтов — то есть также оказывает опосредованное влияние на экономику государства;

законодательство в сфере здравоохранения, которое оказывает влияние как на фармацевтическую сферу промышленности в части регулирования цен на лекарства[32], так и на условия оказания медицинских услуг (в том числе и частными медицинскими организациями)[33], также влияет на деятельность хозяйствующих субъектов сферы здравоохранения;

законодательство в сфере налогообложения[34], которое также оказывает непосредственное влияние на экономику, стимулируя, например, ее развитие посредством снижения размера налогообложения хозяйствующих субъектов;

законодательство в сфере социального обеспечения[35], находящееся в неразрывной связи с налоговым законодательством и предполагающее перераспределение финансовых средств между обеспеченными и менее обеспеченными слоями населения, также оказывает опосредованное влияние на деятельность хозяйствующих субъектов;

• законодательство, регулирующее внеэкономическую деятельность[36], которое устанавливает правовые основы внешнего торгового оборота, также оказывает аналогичное влияние и т. п.

Многочисленные примеры законодательства различных сфер жизнедеятельности человека, не имеющих на первый взгляд отношения к экономике, при более пристальном анализе демонстрируют серьезное влияние на нее. Подтверждение данному выводу мы можем обнаружить в необходимости анализа влияния правовых актов на экономику в рамках законопроектной деятельности. Действительно, при разработке проектов законов в сфере здравоохранения, налогообложения, социального обеспечения и т. п. учитывается их влияние на экономику государства. Как следует из подпункта «в» пункта 27 Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации[37], большинство законопроектов (не только те из них, которые непосредственно касаются сферы экономики) представляется в Правительство в сопровождении (в том числе) «финансово-экономического обоснования». В пункте 53.1 Регламента Правительства РФ указывается, что «финансовоэкономическое обоснование решений, предлагаемых к принятию проектом акта, представляет собой описание экономического эффекта от реализации проекта акта, основывается на содержащихся в пояснительной записке к проекту акта финансовом, экономическом и (или) статистическом анализе текущей ситуации по решениям, предлагаемым к принятию проектом акта, прогнозе экономических и иных последствий реализации таких решений»[38].

Это свидетельствует, на наш взгляд, о том, что практически любой законодательный акт оказывает влияние на экономику и соответствующий бюджет, что, как следствие, позволяет утверждать, что правовые основы механизма регулирования экономики могут быть обнаружены практически в любом законодательном акте. Иначе говоря, проще идентифицировать законодательные акты, которые невозможно отнести к правовым основам механизма административного регулирования экономики, чем идентифицировать те из них, которые их содержат.

Подобные выводы делаются и в науке административного права. К примеру, М. Ю. Аврутин, исследуя административно-правовое регулирование в электроэнергетической отрасли экономики РФ, отмечает, что «правовое регулирование в сфере экономических отношений осуществляется нормами публичного и частного права»[39]. Иначе говоря, правовые основы механизма регулирования экономики включают в себя не только массу императивных административно-правовых норм, но и регуляторов, характеризующихся по большей части диспозитивным характером (например ГК РФ). Если ограничить данные выводы примерами законодательных актов, то можно смело утверждать, что практически все из них в той или иной мере оказывают влияние на деятельность хозяйствующих субъектов и, как следствие, могут рассматриваться как правовые основы механизма административного регулирования экономики.

Существенную роль в регулировании экономики играют акты Президента Российской Федерации. Акты Президента России, в частности указы, которые играют важную политическую роль и служат импульсом для деятельности Правительства РФ, а также всех органов государственной власти. Таким образом, реализуюсь в актах других органов государственной власти, они принимают непосредственное участие в формировании правовых основ регулирования экономики.

Подтверждением того, что акты Президента РФ играют роль импульса в политике, а также того, что вопросы экономики получили особую актуальность именно сегодня, свидетельствуют так называемые майские указы Президента. Действительно, в них Правительству РФ поручается принять меры, направленные на реализацию определенных целей в той или иной сфере жизнедеятельности, но в то же время не содержится конкретного нормативного материала. Как следствие, данные указы невозможно напрямую отнести к правовым основам механизма регулирования (в том числе экономики); они скорее являются руководством, то есть служат импульсом для создания таких правовых основ.

В списке майских указов, которые охватывают все сферы политики и жизнедеятельности (от социальной политики, здравоохранения и культуры до вопросов межнационального согласия и внешней политики), первый из них касается именно вопросов экономики[40]. Как следствие, можно утверждать, что сегодня вопросы экономики имею главенствующее значение, как с политической, так и с юридической точек зрения. Это вполне объяснимо, так как экономика представляется как упорядоченная хозяйственная деятельность, осуществляемая в целях производства и распределения материальных благ, необходимых для обеспечения социальной жизнедеятельности[41], и посему оказывает

непосредственное влияние на все сферы жизнедеятельности.

Помимо такого опосредованного формирования правовых основ механизма административного регулирования экономики невозможно отрицать и прямую роль Президента России в их формировании. Так, в частности, мы знаем, что статья 84 Конституции РФ предусматривает его участие как на стадии законопроектной деятельности, так и на стадии обнародования законов, что свидетельствует о том, что Президент РФ непосредственно принимает участие в разработке правовых основ административного регулирования экономики.

Как и в случае с законодательными актами, мы можем идентифицировать среди актов Президента РФ те из них, которые очевидным образом содержат правовые основы механизма регулирования экономики, и те, которые их содержат менее очевидным образом. Так, к первой категории актов можно отнести, например, Указ Президента РФ «О долгосрочной государственной экономической политике». Ко второй категории актов — в которых идентифицировать правовые основы механизма регулирования экономики, на первый взгляд, сложно, — мы можем, например, отнести указы Президента РФ от 6 августа 2014 года № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации»[42], от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»[43].

В вопросах обеспечения экономической и продовольственной безопасности важным видится Указ Президента РФ от 29 июля 2015 года № 391 «Об отдельных специальных экономических мерах, применяемых в целях обеспечения безопасности Российской Федерации»[44]. Данный нормативный правовой акт устанавливает, что ввезенные на территорию Российской Федерации сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившееся к такому решению, и которые запрещены к ввозу на территорию Российской Федерации, подлежат уничтожению с 6 августа 2015 года.

Об интенсивности работы Президента России в части формировании правовых основ механизма административного регулирования экономики свидетельствует и такая структура, как Совет при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России[45].

Акты Правительства РФ, без преувеличения, составляют основную массу источников правовых основ механизма регулирования экономики. Действительно, Правительство России, как и любого другого современного государства, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по широкому спектру вопросов управления, о чем свидетельствует его коллегиальный характер. Как следует из Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[46], необходимость

коллегиальности данного органа власти объясняется широким, практически неограниченным, набором полномочий (ст. 13), а также серьезным объемом работы, который позволяет утверждать, что основная нагрузка работы исполнительной ветви власти ложиться именно на плечи Правительства РФ.

Именно коллегиальность является следствием необходимости распределения функций. Специализация деятельности на уровне министров и в рамках министерств и ведомств также свидетельствует и о большом количестве работы Правительства. С количественной точки зрения основной объем правовых основ регулирования экономики, как и правовых основ регулирования любой сферы жизнедеятельности, приходится на акты Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств. Более того, правовые основы регулирования экономики, которые мы можем обнаружить в актах Правительства РФ, а также в актах федеральных министерств и ведомств, являются наиболее конкретизированными, или детализированными.

Многогранность и многоаспектность феномена экономики проявляется в правовых основах ее регулирования, а также на уровне субъектов ответственных за ее регулирование. Так, например, постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 года № 437 «О министерстве экономического развития Российской Федерации»[47] содержит довольно объемное изложение функций Министерства экономического развития, определяя его как федеральный орган исполнительной власти: выработка государственной политики и нормативно-правовое

регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, осуществление функций данного министерства предполагает подготовку нормативного и правового материала, который образует правовые основы регулирования экономики и который распространяется на множество различных сфер экономики и социальной политики.

В то же время механизм правового регулирования экономики является

межотраслевым правовым феноменом и ни в коем случае не исчерпывается деятельностью только Министерства экономического развития. Иначе говоря, на механизме правового регулирования и его правовых основах отражается комплексный межотраслевой характер экономики, а правовые основы этого механизма можно обнаружить и на уровне нормативной деятельности других профильных министерств, а также подведомственных им агентств и ведомств.

Так, например, постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 года № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации»[48] предусматривает, в частности, что одной из функций Министерства сельского хозяйства является «выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование... рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевой и перерабатывающей промышленности, ... в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры)» (п. 1) и т. п. Другим примером может служить постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 года № 395 «О министерстве транспорта Российской Федерации»[49], где также устанавливается ряд полномочий, имеющих непосредственное отношение к экономике (например, «правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации» (п. 5.2.2). Также можно назвать постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 года № 608 «О Министерстве здравоохранения Российской Федерации»[50] и другие подобные нормативные акты, касающиеся других министерств.

Таким образом, каждое министерство призвано принимать участие в выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере экономики. Их действительное участие в регулировании экономики варьируется от одного министерства к другому, а нормативные документы, регулирующие их деятельность и функционирование, свидетельствуют о том, что все они в той или иной мере принимают непосредственное участие в разработке правовых основ механизма регулирования экономики. Более того, подотчетные министерствам агентства и ведомства также принимают участие в разработке правовых основ механизма регулирования экономики. Поэтому можно сказать, что все федеральные органы исполнительной власти в той или иной мере принимает участие в разработке правовых основ механизма административно-правового регулирования экономики.

Таким образом, понимая экономику в широком смысле слова, можно смело утверждать, что практически любой правовой акт правопорядка является правовой основой механизма регулирования экономики. Стоит напомнить, что такое широкое понимание экономики и правовых основ ее регулирования не раз подтверждалось даже в позитивном праве. Так, например, еще на рубеже формирования правовых основ рыночной экономики мы могли обнаружить в ряде нормативных актов свидетельства о том, что прямое отношение к экономике имеют нормативные акты различных отраслей права. В частности, пункт 3 постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года № 18311 «О правовом обеспечении экономической реформы»[51] относит к таковым нормативные акты по вопросам: «банковской, финансовой, налоговой, внешнеэкономической деятельности, отношений собственности, в том числе и собственности на землю и природные ресурсы», а также по вопросам: «банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов». Иначе говоря, правовые основы административного регулирования разбросаны по различным правовым актам правопорядка и содержатся практически во всех из них.

Самые сложные проблемы в экономике вскрываются именно в ходе осуществления реализации норм административного права.

Правоприменительный процесс порой сложен и неоднозначен. Как писал в свое время Пьер Бурдье «право и правоприменение может быть эффективным лишь в том случае, если закон и норма его юридического толкования созвучны общественным представлениям о справедливости»[52].

Правоприменительный процесс в механизме административно-правового регулирования экономики является частью последнего, которая имеет, на наш взгляд, наиболее важное значение с точки зрения самих хозяйствующих субъектов. Ведь именно на этой стадии проявляется эффективность механизма административно-правового регулирования, так как именно на данном этапе реализации права проявляется конечный результат административно-правового воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов. Посредством правоприменения оказывается воздействие на конкретное состояние прав отдельно взятого субъекта хозяйственной деятельности, что имеет непосредственное значение именно для него, то есть для прав и свобод конкретного хозяйствующего субъекта.

Правоприменительный процесс в механизме административно-правового регулирования является окончательной стадией правового процесса, на которой происходит реализация административно-правовых норм. То есть речь идет о практическом применении административно-правовых норм на базовом уровне, когда происходит применение общих правовых предписаний к конкретному случаю. Иначе говоря, правоприменение непосредственно ассоциируется с индивидуальными актами, направленными на регулирование конкретных ситуаций, посредством которых реализуются определенные права и обязанности отдельно взятых субъектов права.

Такой подход к понятию правоприменительного акта мы можем видеть у ряда исследователей[53]. Правоприменение — это одна из форм реализация норм права. Именно эта характеристика является существенной особенностью правоприменения, а не ее властный характер, как это довольно часто отмечается в науке административного права. Такие определения правоприменения, как «комплексная властная деятельность по реализации правовых норм, сочетающая в себе одновременно разные поведенческие акты»[54] и «властная организующая деятельность компетентных органов и лиц, имеющая своей целью обеспечить адресатам правовых норм реализацию принадлежащих им прав и обязанностей, а также гарантировать контроль за данным процессом»[55], не позволяют, на наш взгляд, выделить существенные характеристики этой деятельности. Действительно, как применение права, так и установление норм (правотворчество или нормотворчество) являются властными видами деятельности. Подобные определения не позволяют выделить сущность данных видов деятельности; их специализированные характеристики, особенности. Тогда как определение правоприменения как деятельности по разработке и принятию индивидуального акта наиболее характерно раскрывает сущность данной деятельности, о чем свидетельствует сама семантика (то есть определение данного слова с филологической точки зрения) слова «правоприменение».

Если исходить из семантического значения слова «применение» по Словарю русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой[56], оно означает «осуществить на деле, на практике». Однако мы знаем что реализация права осуществляется посредством его применения в конкретном случае, то есть когда осуществляется констатация и квалификация конкретных обстоятельств дела, выбор юридической нормы, применяемой к конкретным обстоятельствам, и принимается решение, которое в принципе носит именно индивидуальный характер[57]. Иначе говоря, сущность правоприменения раскрывается в его противопоставлении нормоустановлению; нормы противопоставляются как создание индивидуальных и нормативных актов, где первые относятся к деятельности по правоприменению, а вторые — к право (или «нормо-») установлению[58].

В то же время при определении понятия и сущности правоприменительной деятельности не стоит отвергать критерий властного характера акта. Мы не можем не согласиться с тем, что при заключении гражданско-правового договора частноправовыми субъектами также осуществляется правоприменительная деятельность: здесь применяются нормы ГК РФ[59]. Тем не менее смысл правоприменения в механизме административно-правового регулирования экономики раскрывается именно в том, что данная деятельность осуществляется от имени государства, то есть в рамках правоотношения власти-подчинения. Таким образом, властный характер правоприменительной деятельности также необходим для уяснения ее сущности.

Как следствие, именно совокупность указанных критериев — индивидуального характера акта, с одной стороны, и его властный характер, с другой стороны — позволяют определить сущность правоприменительной деятельности в сфере правового регулирования экономики. При этом если первый из них является основным, так как позволяет выделить наиболее характерные черты правоприменительной деятельности, то второй является необходимым элементом, позволяющим отделить деятельность хозяйствующих частноправовых субъектов в сфере экономической деятельности от деятельности публичноправовых субъектов в механизме административно-правового регулирования экономики.

Между тем даже использование совокупности указанных критериев обладает определенным недостатком. Действительно, определение правоприменительной деятельности с помощью указанных критериев (властности и индивидуальности) не позволяет отделить индивидуальный административноправовой акт от акта судебной власти, который также обладает указанными признаками. Как и правоприменительный акт административной власти, акт судебной власти также является индивидуальным и исходит от органа государственной власти, то есть также является правоприменительным актом органа власти. На такую аналогичность сущности правоприменительных актов исполнительной и судебной властей не раз обращалось внимание, как в науке административного права, так и в теории права.

Например, отмечается, что «основываясь на положениях статей 2 и 10 Конституции Российской Федерации, соискатель в фактическом содержании деятельности по применению норм административного права рассматривает в качестве самостоятельных форм правоприменительную деятельность, осуществляемую различного уровня и вида судами (судебное правоприменение), и правоприменительную деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной властей, т. е. (административное) правоприменение»[60].

Если сущность административно-правовой и судебно-правовой правоприменительной деятельности в принципе различна, так как первая реализуется чаще всего в форме контрольно-надзорной, разрешительной, а также юрисдикционной деятельности, а вторая в судебной форме, направленной преимущественно на разрешение правовых споров, то она все же обладает рядом существенных сходств. Недаром в течение долгого времени судебная и исполнительная власти рассматривались как единая ветвь власти, которая на протяжении многих столетий противопоставлялась законодательной власти: первая была выделена из второй лишь в связи с необходимостью обеспечения гарантий независимости и беспристрастности, необходимых для отправления справедливого правосудия[61].

Сходство сущности административной и судебной правоприменительной деятельности можно продемонстрировать на методах правоприменительного процесса двух ветвей государственной власти. Действительно, в обоих случаях мы обнаружим ряд сходств в подходе к применению права в конкретных случаях. Отличительными особенностями правоприменительного процесса, осуществляемого органами государственной власти (как органами

исполнительной власти, так и судебной), являются следующие операции:

констатация фактических обстоятельств дела;

юридическая квалификация данных обстоятельств;

выбор юридической нормы, подходящей под обстоятельства того или иного фактического случая.

Сам процесс правоприменения — то есть создания индивидуального акта — происходит именно в таком хронологическом порядке, где за стадией констатации фактических данных следует их квалификация, а затем и выбор нормативного материала, применимого к фактическим данным. Процесс завершается принятием самого акта.

Как форма реализации норм административного права процесс правоприменения, как правило, описывается логической формулой категорического силлогизма, где фактические обстоятельства дела и нормативный материал рассматриваются как посылки категорического силлогизма, а вывод или заключение принимает форму индивидуального решения. Действительно, «юридическая квалификация как оценочная деятельность, цель которой выявление (установление) юридической природы фактических обстоятельств дела в соответствии с действующими нормами права»[62] является логической деятельностью, принимающей форму категорического силлогизма.

Наиболее ярким примером такой формы правоприменительной деятельности является структура судебного решения, где вводная часть содержит ссылки на нормативный материал, положенный в основу решения (первая посылка), описательная часть чаще всего посвящена фактическим обстоятельствам дела (вторая посылка), тогда как мотивировочная часть посвящена взаимоотношению двух посылок категорического силлогизма, а резолютивная часть — собственно самому решению (заключению).

А вот наложение штрафа при совершении административного правонарушения, в том числе и в сфере экономической деятельности, может служить ярким проявлением силлогистической формы правоприменения. Напомним, что в соответствии со статье 28.2 КоАП РФ в протоколе о совершении административного правонарушения указывается «место, время совершения и событие административного правонарушения» (первая посылка); «статья настоящего Кодекса или закона» (вторая посылка). В свою очередь, назначение административного наказания является логическим выводом или заключением категорического силлогизма.

Природа данной деятельности значительно отличается от правоустанавливающей деятельности законодателя, а также высших органов исполнительной власти, которые издают нормативные правовые акты. Действительно, процесс нормоустановления — в смысле формирования именно нормативных, а не индивидуальных правовых актов — отличается тем, что он в принципе не является правоприменительным; в рамках данного процесса законодателю не приходится обосновывать свой выбор на основании вышестоящих норм правопорядка, то есть демонстрировать, что его акт соответствует вышестоящей норме правопорядка. В отличие от правоприменительной, его деятельность не строится на основе логической формулы категорического силлогизма, так как в отличие от правоприменителя он не обязан обосновывать свое решение на основании вышестоящей нормы, а его выбор носит довольно свободный характер.

Конституционный Суд РФ не раз обращал внимание на такую особенность процесса нормоустановления и, в частности, отмечал, что он «решает исключительно вопросы права» и не может «оценить экономическую обоснованность решения федерального законодателя, установившего в рамках предоставленной ему дискреции конкретные минимальный и максимальный размеры суммы выплачиваемой компенсации за нарушение исключительного права на объект смежных прав»[63]. Иначе говоря, ввиду определенной свободы — или, как указывает Конституционный Суд, «ввиду предоставленной ему дискреции», — законодатель (нормоустановитель) может довольно свободно определить содержание своих решений, поэтому ему не нужно ссылаться на ту или иную вышестоящую норму. Таким образом, нормоустанавливающая деятельность серьезно отличается от правоприменительной деятельности, в том числе и по методам ее реализации.

Стоит отметить, что между правоприменительной деятельностью органов исполнительной и судебной власти существуют различия.

В отличие от процесса правоприменения органами исполнительной власти, при отправлении правосудия сам ход процесса правоприменения наиболее очевиден, а стадии его развития наиболее проработаны в связи с наличием процессуальных нормативных актов, регулирующих процесс судебного правоприменения (например, УПК РФ[64]). Однако правоприменительный процесс в рамках деятельности органов исполнительной власти достаточно подробно регулируется, так как требования к соблюдению прав граждан в деятельности органов исполнительной власти постоянно совершенствуются.

Действительно, как на законодательном, так и на подзаконном уровне мы

обнаружим массу актов, в которых различные особенности процесса правоприменения были подробно расписаны именно с целью обеспечения прав и свобод субъектов хозяйственной деятельности в правоприменительной

деятельности органов исполнительной власти. Так, например, Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[65] содержит положение, в соответствии с которым должностные лица лицензирующих органов при осуществлении лицензирования должны «соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы соискателей лицензий и лицензиатов» (п. 2 ст. 7). Другим примером мер обеспечения прав и свобод субъектов хозяйственной деятельности в правоприменительной

деятельности органов исполнительной власти могут служить Правила рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе[66], где указывается ряд процессуальных гарантий, направленных на защиту прав лиц, участвующих в деле, рассматриваемом соответствующим органом власти, часть из которых идентична тем, что используются в судебном праве. Еще одним примером мер обеспечения прав и свобод субъектов хозяйственной деятельности в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти может служить Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[67], где подробно расписан порядок государственной регистрации, сроки, а также дан исчерпывающий список оснований отказа в государственной регистрации (ст. 23); ответственность регистрирующего органа за нарушение порядка государственной регистрации (ст. 24) и право заинтересованных лиц на обжалование решений органов власти, касающихся регистрации или отказа в регистрации (ст. 25.1 и др.).

Последний пример наиболее симптоматичен, так как большая часть

указанного закона посвящена именно техническим вопросам процессуального обеспечения деятельности по регистрации, что направлено, на наш взгляд, на обеспечение прав хозяйствующих субъектов в рамках процедур регистрации посредством сокращения дискреционности в поведении правоприменителя. Такое заключение вполне соответствует бытующим в науке административного права мнениям. Так, В. Д. Мельгунов пишет, что «на современном этапе защита прав субъектов предпринимательской деятельности как вид административно-правового регулирования в указанной сфере является одним из важных и необходимых элементов воздействия на общественные отношения»[68]. Более того, как показывает анализ процитированного постановления Правительства РФ от 17 августа 2006 года 508 «Об утверждении Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе», такие гарантии все чаще заимствуются административным правом из судебного права, где они довольно развиты и имеют очевидную направленность на защиту прав тяжущихся и субъектов административной правоприменительной деятельности.

Такой подход вполне соответствует общемировым тенденциям повышения уровня гарантий прав граждан в рамках правоприменительных административных процедур. Наиболее ярким примером таких тенденций является судебная практика Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ), который считает, что статья 6 § 1 Европейской конвенции по правам человека, гарантирующая право на справедливое судебное разбирательство, должна применятся не только в рамках судебных процессов, но и в рамках административных производств. Так, в частности, ЕСПЧ посчитал, что в ряде административных производств должны применяться инструменты и меры судебного права (право на защиту, право на представление доказательств; право на обжалование решения; право на представительство интересов с помощью адвоката и т. п.). В судебной практике ЕСПЧ существует множество примеров административных производств, в рамках которых, по его мнению, должны применяться основные процессуальные гарантии прав, заимствованные из судебного права. Среди них: процедура отмены лицензии ресторана на розничную торговлю алкоголем[69]; отказ или отмена лицензии на осуществление медицинской деятельности[70]; производство по изъятию частной недвижимой собственности в пользу публично-правового субъекта (национализация)[71] и др.

Таким образом, сегодня приоритеты сохранения основных прав и свобод (как граждан в целом, так и хозяйствующих субъектов в частности) в рамках правоприменительной деятельности органов исполнительной власти привели к повышенной формализации административного правоприменительного процесса. Это также можно продемонстрировать на увеличении количества категорий подзаконных актов, в том числе таких, как акты толкования, а также нормативные акты органов власти, направленные на внутреннее регулирование их деятельности. Количество данных актов постоянно растет, тогда как их направленность на ограничение дискреционной власти в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти с целью обеспечения гарантий прав хозяйствующих субъектов очевидна. В соответствии с приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[72] нормативные правовые акты органов власти, «содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социальноэкономические и иные права, свободы» (п. 12), подлежат особому порядку подготовки (они, в частности, подлежат государственной регистрации).

На практике, например, ряд нормативных актов, а также технических и интерпретационных актов Центрального банка России направлены на регулирование правоприменительной деятельности, в частности территориальных учреждений Центрального банка России[73]. Количество таких актов настолько велико, что регулятор был вынужден издать специальное положение, целью которого стала «разработка порядка подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также нормативных актов Банка России». Иными словами, как правоприменительная деятельность органов власти, так и сама деятельность хозяйствующих субъектов (в данном случае частных кредитно-финансовых институтов), требуют разъяснений со стороны самого регулятора, что является залогом соблюдения законности и, как следствие, прав хозяйствующих субъектов данной категории.

Стоит отметить, что если интерпретационная деятельность органов власти на подзаконном уровне является залогом соблюдения принципа законности в правоприменительной деятельности и соблюдения прав хозяйствующих субъектов, то одним из залогов качества и эффективности правоприменения является его мониторинг. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[74] мониторинг осуществляется «в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации» (п. 2). Иначе говоря, речь идет о деятельности по «сбору, обобщению, анализу и оценке информации» о правоприменительной деятельности с целью «обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных актов». То есть, основной задачей мониторинга является выявление недостатков на уровне правоприменительной деятельности (на уровне принятия индивидуальных решений) с целью выявления недочетов нормативных актов для их корректировки посредством реформирования. При этом реформирование последних должно позволить устранить выявленные в процессе мониторинга недостатки и в самой правоприменительной деятельности.