Экономические отношения складываются как горизонтальные связи между их участниками и по своему содержанию представляют товарно-денежный оборот, предметом которого выступают не только товары личного потребления, но и средства производства, недвижимость, предприятия, ценные бумаги, деньги, а также рабочая сила и природные ресурсы[1]. Круг участников экономических отношений широк и многообразен. Взаимодействуя друг с другом, они преследуют собственные цели и, прежде всего, если речь идет о хозяйствующих субъектах[2], то это извлечение прибыли. Конечно, участниками экономических отношений, в том числе и конфликтных, выступают и некоммерческие организации, в том числе общественные объединения, политические партии, благотворительные фонды, государственные учреждения и многие другие. Но все же именно коммерческие организации чаще всего оказываются участниками экономических конфликтов. В правовом демократическом государстве с рыночной экономикой некоммерческие организации, исходя из их уставных целей, как правило, также участвуют в экономическом обороте, взаимодействуя не только друг с другом, но и с коммерческими организациями, государственными органами и органами местного самоуправления. В ходе взаимодействия между участниками экономических отношений нередко возникают противоречия. В их основе может лежать как добросовестное правомерное поведение, основанное на собственном понимании и истолковании правовых норм, так и, напротив, поведение заведомо неправомерное, сознательное отступление или даже нарушение правовых норм. Развитие таких противоречий возможно в двух направлениях. Они могут быть своевременно сняты либо перерасти в конфликт, а затем и в спор, законное разрешение которого, в конечном счете, станет возможно только в судебном порядке. Последнее развитие событий чревато для участников экономических отношений серьезными материальными, да и моральными, главным образом репутационными издержками, связанными с участием в публичных судебных разбирательствах, в том числе оплатой государственной пошлины, услуг профессиональных юристов, нередко дорогостоящих судебных экспертиз. Кроме того, значим и временной фактор, а именно длительный характер судебных разбирательств. Очевидно, что поэтому участники экономических отношений, как правило, не заинтересованы в том, чтобы имеющиеся между ними противоречия перешли в экономический конфликт и тем более в экономический спор.

Экономический конфликт: понятие и содержание. Прежде чем перейти к анализу понятия и содержания экономического конфликта, хотелось бы дать краткую характеристику собственно конфликта как социального явления, присущего в той или иной форме всем известным историческим общественноэкономическим формациям.

Так, в первой половине 90-х годов XX века под руководством видного отечественного ученого-юриста академика В. Н. Кудрявцева проводилось фактически первое в нашей стране масштабное исследование конфликта как социального феномена. Причем в значительной степени с позиций правовых, хотя правовой составляющей конфликт далеко не ограничивается. В результате была подготовлена и издана в трех частях не имеющая до настоящего времени аналогов коллективная монография «Юридическая конфликтология»[3]. Определенное место уделяется в ней экономическим конфликтам и юридическим средствам их разрешения. Позднее, уже в 2000-х годах появился значительный по объему массив научной, в основном социологической, учебной и популярной литературы по конфликтологии, в которой в той или иной степени затрагивались и вопросы экономических конфликтов[4]. Как видно, в России разностороннее изучение конфликтов — явление сравнительно новое. Напротив, в западных странах, прежде всего в США, научное осмысление конфликта как социального явления проводилось еще на рубеже 50-60-х годов ХХ века. Понятие, равно как и природа, виды, то есть типология конфликтов, по вполне понятным причинам были в центре внимания зарубежной общественной мысли. Достаточно назвать впервые опубликованную в 1960 году книгу лауреата Нобелевской премии по экономике американского ученого Т. Шеллинга «Стратегия конфликта»[5].

В настоящее время как в России, так и за рубежом проблематика конфликтов систематизируется, подвергается изучению с позиций различных наук и профессионализируется, превращаясь постепенно в более или менее самостоятельную отрасль знаний — конфликтологию[6]. Добавим также, что представители науки административного права как отраслевой юридической науки вносят определенный вклад в осмысление экономических конфликтов как самостоятельного вида социальных конфликтов, подтверждением чему является и настоящее исследование. Хотя с точки зрения деления по отраслям права конфликты возможны в каждой из них.

показывает судебная и арбитражная практика, наиболее распространены конфликтные взаимоотношения, связанные с вопросами гражданского, трудового, финансового и семейного права. Нередки экологические и хозяйственные конфликты, подпадающие под действие норм административного права[7]. Действующему законодательству известны

экономические конфликты, которые имеют административно-правовую основу для их урегулирования. Подробнее они будут рассмотрены ниже.

Экономические конфликты и конфликтогенные ситуации — неотъемлемые составляющие экономических процессов, протекающих в той или иной стране и в мире в целом. Они характеризуются высокой степенью социального напряжения, в них рельефно проявляются воля и мотивация участников экономических отношений. Отечественный и зарубежный опыт убедительно показывает, что наиболее эффективное разрешение любых конфликтов, и конфликты экономические в данном случае исключением не являются, возможно только тогда, когда они переводятся в правовую плоскость. По этому поводу академик В. С. Нерсесянц справедливо отмечал, что «путем разрешения конфликтов в правовом демократическом государстве является их юридизация». По мнению ученого, «проблема разрешения конфликтов в общем виде может быть охарактеризована как правовая трансформация конфликтов, их преобразование в соответствующий правовой спор (юридический конфликт, который уже по определению разрешим в силу наличия надлежащего правопорядка (внутри государственного и международного), необходимых правовых норм, процедур, институтов и гарантий)»[8]. В полной мере слова ученого применимы и к экономическому конфликту. Этот конфликт лишь тогда имеет перспективы урегулирования, когда он имеет юридическое оформление, находится в правовом поле. В этом случае появляются основания для применения мер государственного, в том числе административного, принуждения уполномоченными на то государственными органами. А применительно к теме настоящего исследования прежде всего органами исполнительной власти.

Разрешение юридического конфликта — это то или иное положительное действие (решение) самих субъектов конфликта либо третьей стороны, прекращающее противоборство мирными средствами либо путем согласования интересов противоборствующих сторон, либо путем императивного предписания соответствующего органа[9]. При этом, как справедливо отмечает А. В. Дмитриев, силовые средства, когда они применяются правоохранительными органами в рамках и в соответствии с законом, зачастую бывают необходимы для прекращения конфликта, а также для наказания виновных. «Важно, — делает далее оговорку цитируемый автор, — чтобы они не превращались в орудие произвола и не нарушали прав граждан»[10]. Такой риск нельзя не признать, он действительно существует.

В основе любого социального конфликта лежат противоречия между его сторонами. Между тем противоречия и конфликт, с одной стороны, не могут рассматриваться как синонимы, а с другой — противопоставляться друг другу. Противоречия, противоположности — это необходимые, но недостаточные условия конфликта. Противоположности и противоречия превращаются в конфликт тогда, когда начинают взаимодействовать силы, являющиеся их носителями. Таким образом, конфликт — это проявление объективных и субъективных противоречий, выражающихся в противоборстве сторон[11].

Думается, в современных условиях, исходя из круга их участников, можно говорить, по меньшей мере, о двух разновидностях экономических конфликтов. Прежде всего, это конфликты между хозяйствующими субъектами как одной, так и различных форм собственности, а также между ними и их клиентами. В сфере экономики теснейшим образом переплетаются частные и публичные интересы, а если проще, то интересы хозяйствующих субъектов различных форм собственности, прежде всего, собственности частной — с одной стороны и интересы государства — с другой стороны.

Еще одной разновидностью экономических по своей природе конфликтов являются конфликты между хозяйствующими субъектами и органами публичной власти, регулирующими те или иные экономические отношения. Таковыми обычно являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также исполнительные и представительные органы местного самоуправления.

Как отмечалось выше, экономические конфликты, если их своевременно не разрешить, могут перерасти в экономические споры. Выступая с лекцией в Государственной Думе, А. А. Иванов — в то время Председатель Высшего

Арбитражного Суда Российской Федерации констатировал, что понятие экономического спора Конституция РФ не определяет. По его мнению, понятие это легко вывести исходя из судебной доктрины и практики. По смыслу федеральных конституционных законов, которые касаются арбитражных судов, к экономическим спорам относятся как гражданские, так и административные дела, то есть дела, которые рассматриваются в порядке как гражданского, так и административного судопроизводства[12]. В основном соглашаясь с предложенным пониманием экономического спора, тем не менее сведение его к сугубо судебной процедуре рассмотрения гражданских и административных дел арбитражными судами представляется излишне зауженным, не позволяющим охватить весь широчайший спектр общественных отношений, возникающих из экономических конфликтов. Думается, экономические споры — это, прежде всего, «юридизированные», по определению академика В. С. Нерсесянца, экономические конфликты, которые не сводятся исключительно к судебным процедурам по рассмотрению соответствующих категорий дел, но включают также административные процедуры по урегулированию в административном порядке экономических конфликтов, включая досудебные процедуры, которые специально предусмотрены законом. В пользу такой расширительной «судебноадминистративной» трактовки экономического спора свидетельствует, в частности, законодательство о конкуренции. Именно эта сфера представляется весьма значимой для отечественной, да и для любой другой рыночной экономики.

В динамике юридического конфликта и «юридизированный» экономический конфликт как его частный случай — не исключение. Большую роль играет вмешательство третьей стороны — государственного

правоприменительного (правоохранительного) органа, который будет разбирать конфликт и принимать по нему решение. Это может быть суд, арбитраж, административная инстанция (например, министерство) либо иное

государственное учреждение, с которым связаны соответствующие правоотношения. Такая третья сторона, если сразу и не присутствует в конфликте, то во всяком случае почти всегда «вырисовывается на горизонте»[13]. Применительно к экономическим конфликтам государство, так или иначе присутствуя в них, реализует тем самым свою экономическую функцию.

С учетом сказанного предлагается авторское определение понятия «экономический конфликт», под которым следует понимать проявление объективных и субъективных противоречий, выражающееся в противоборстве сторон, которые являются участниками спорных экономических отношений. Экономический конфликт как разновидность социального конфликта, переведенный в правовую плоскость, может быть урегулирован в том числе и административно-правовыми средствами. В противном случае он может перерасти в спор между участниками экономических отношений, разрешаемый, как правило, в судебном порядке.

Экономическая функция государства. Функции государства представляют собой направления деятельности, соответствующие главным задачам определенного исторического этапа, проявляющие его сущность и дающие ему тем самым определенную социально-политическую характеристику. Функциями государства являются только основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами[14]. Общеизвестно, что государство осуществляет свои задачи в трех сферах общественной жизни: экономике, политике, духовной жизни. Поэтому закономерно, что экономическая функция государства может, исходя из своей значимости, по праву рассматриваться как одна из его основных внутренних функций.

Государство как наиболее устойчивый элемент политической системы общества выполняет ряд только ему присущих функций — внутренних функций. Важнейшая из них, как уже отмечалось, — функция экономическая. В современных условиях участие государства в экономике проявляется в выработке и осуществлении налоговой политики, выделении кредитов, использовании экономических санкций, стимулов в развитии отраслевой экономики, непосредственном влиянии на транспорт, энергетику, использовании долгосрочного планирования, программировании и др.[15]. Добавим также, что государство заинтересовано в существовании гармонии между участниками экономических отношений, имея в виду хозяйствующие субъекты, а также в конструктивном диалоге между ними и самим государством. Таким образом, административно-правовое регулирование экономических конфликтов является неотъемлемой составной частью экономической функции государства.

С помощью этой функции государство решает и такую задачу, как гармонизация отношений между хозяйствующими субъектами, участвующими в экономическом обороте, в том числе и путем разрешения возникающих между ними противоречий, лежащих в основе конфликтов. Известный русский дореволюционный административист Э. Н. Берендтс в свое время абсолютно верно заметил, что основная задача каждого государства заключается в охране и развитии действием государственной власти и всех ее органов

и общественных) производительных сил народа,

территории[16]. Очевидно, что развитие производительных сил, о котором говорил ученый, будет поступательным и результативным только при наличии созданной государством комфортной для участников экономических отношений среды, неотъемлемой частью которой являются государственные механизмы сглаживания противоречий между ними, недопущение перерастания их в конфликты и тем более в экономические споры. Здесь уместно вспомнить и римского государственного деятеля Гая Саллюстрия Криспа, который в своем произведении «Югуртинская война» устами нумидийского царя Миципса (II век до н. э.) говорит: «При согласии и малые дела растут, при раздорах и великие разрушаются» (лат. — «Concordia parvare res crescunt, discordia maximae dilabuntur»[17]). В полной мере их можно отнести и к экономическим конфликтам, которые не только вредны конкретным хозяйствующим субъектам, ведущим свой бизнес, но и негативно отражаются на экономике страны в целом. Из чего следует, что административно-правовые механизмы регулирования экономических конфликтов производны от экономической функции государства (выделено мной — З. С.), которая, как отмечалось выше, является одной из важнейших его внутренних функций, и являются ее неотъемлемой составной частью.

Думается, не будет преувеличением сказать, что исторически само государство как социальный институт возникло для защиты права собственности, разрешения связанных с этим правом споров. В отсутствие частной собственности, которую можно было бы накапливать, споры между членами сообщества должны быть незначительными. Соответственно в подобном сообществе, как верно отмечал известный английский экономист А. Смит, «редко встречаются какие-нибудь устойчивые институты власти или регулярного отправления правосудия»[18].

Таким образом, разрешение экономических конфликтов, а эти конфликты так или иначе всегда связаны с правом собственности, исторически есть часть экономической функции государства как социального института. В современном государстве с рыночной экономикой государство призвано сглаживать противоречия между участниками экономических отношений, не допускать перерастания этих противоречий в конфликты и тем более в экономические споры, разрешаемые в судебном порядке. Этому способствуют имеющиеся в распоряжении государства административные средства, которые применяются в комплексе с другими внесудебными механизмами разрешения экономических конфликтов.

В экономике как одной из наиболее сложных составляющих общественного строя часто возникают спорные, трудноразрешимые ситуации. Особенно это характерно для государств с экономической системой переходного типа, когда рыночные институты окончательно не устоялись, сохраняется значительное государственное присутствие в экономике. Таковой во многом является и современная Россия. В таких конфликтах затрагивается широкий спектр интересов участников социально-экономических отношений[19].

Следует сказать, что в советский период, когда в нашей стране доминирующей была государственная собственность и господствовала административно-командная система управления экономикой, применительно к существовавшим тогда формам хозяйственной жизни также существовала потребность урегулирования экономических конфликтов, или в терминологии тех лет — хозяйственных споров. Причем решались эти споры, главным образом, пусть и специализированными, но административными органами, то есть во внесудебном порядке. По крайней мере для государственных предприятий, а таких, как известно, было абсолютное большинство.

Разрешение хозяйственных (экономических) споров в условиях административно-командной системы управления экономикой. В советский период государственного строительства, когда господствующей формой собственности была собственность государственная, а рынка в общепринятом понимании не существовало, почва для экономических конфликтов была весьма ограничена. Советское государство, не признававшее принципа разделения властей, безраздельно господствуя в сфере экономики, занималось и разрешением хозяйственных споров между предприятиями общественного сектора, не иначе как в системе государственного управления. Поэтому, используя метод исторического правоведения, хотелось бы рассмотреть механизм разрешения хозяйственных споров с советском государстве.

В первые годы советской власти, когда в 1921 году начала действовать Новая экономическая политика (НЭП), направленная на оживление экономики страны после Гражданской войны и разрухи в народном хозяйстве, объективно возникла потребность создать механизм разрешения противоречий, возникающих, прежде всего, между различными государственными учреждениями и предприятиями, занявшими доминирующее положение в экономике советского государства. В результате Центральным Исполнительным Комитетом (ЦИК) и Советом Народных Комиссаров (СНК) принимается Положение о порядке разрешения имущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями[20]. Данный нормативный правовой акт, весьма компактный по объему, включал в себя лишь 23 статьи и применялся достаточно ограниченно, а именно — только в отношении разрешения споров, возникающих между государственными хозяйствующими субъектами. В отношении частных предприятий использовался судебный порядок разрешения споров в экономической сфере.

Предусматривалось создание Высшей Арбитражной Комиссии при Совете Труда и Обороны[21] (СТО) и арбитражных комиссий при областных экономических совещаниях. Высшая Арбитражная Комиссия выступала в качестве второй инстанции и могла отменить, изменить, обжаловать решение, или передать его на новое рассмотрение другой местной арбитражной комиссии, если находила существование таких обстоятельств, которые не могли быть непосредственно ею самой установлены. Исключительно важным положением следует признать то, что указания Высшей Арбитражной Комиссии были обязательны для местной комиссии при вторичном рассмотрении дела. При таком подходе разрешение споров было в полной мере централизованным и управляемым.

Решения самой Высшей Арбитражной Комиссии в качестве второй инстанции были окончательны. Вместе с тем СТО в порядке надзора мог изменить их либо передать на новое рассмотрение. В статье 8 Положения специально устанавливалось: слушание дела происходит с применением начал состязательности, а согласно статье 12 решения арбитражных комиссий имели силу судебных решений. Анализ Положения позволяет сделать вывод о том, что процедура рассмотрения споров в арбитражных комиссиях, хотя она и была достаточно упрощенной, но имела немалое сходство с судебной процедурой, при том, что таковой и не являлась. Данная процедура была по своей сути административной. Споры рассматривались специализированными органами, встроенными в систему сложившейся в тот период системы органов государственного управления. Хотя данная модель со временем и модифицировалась, но оставалась по сути неизменной на протяжении всего советского периода государственного строительства.

После свертывания НЭПа в конце 20-х годов ХХ века и ликвидации тем самым рыночных начал в экономике СССР не замедлил трансформироваться и механизм разрешения имущественных споров между хозяйствующими субъектами общественного сектора. Постановлением ЦИК и Совнаркома Союза ССР от 3 мая 1931 года № 5/298 учреждался государственный арбитраж, который действовал на основании соответствующего Положения[22] (далее — Положение о государственном арбитраже 1931 года). Согласно пункту 1 названного Положения данный институт учреждался для разрешения имущественных споров между учреждениями, предприятиями и организациями общественного сектора в направлении, обеспечивающем укрепление договорной и плановой дисциплины и хозяйственного расчета.

Система вновь учрежденного государственного арбитража учитывала федеративное государственное устройство Союза ССР. Г осударственный арбитраж учреждался при Совете труда и обороны, при экономических советах (совещаниях) союзных республик, а также при советах народных комиссаров автономных республик, при краевых и областных исполнительных комитетах и при исполнительных комитетах автономных областей. Специально оговаривалось, что на Украине, кроме того, учреждаются межрайонные органы государственного арбитража. Таким образом, если не считать Украину, предусматривалось, по сути, три уровня государственного арбитража. Каждому из них соответствовал четко определенный в пункте 4 Положения о государственном арбитраже 1931 года круг имущественных споров. Так, к примеру, государственный арбитраж при Совете Труда и Обороны учреждался для разрешения споров, в которых хотя бы одна из сторон являлась центральным органом общесоюзного значения, а также споров между центральными органами различных союзных республик.

Государственный арбитраж образовывался в составе государственных арбитров, назначаемых теми органами, при которых этот арбитраж учреждался. Для осуществления общего руководства Положением о государственном арбитраже 1931 года (п. 5) было предусмотрено назначение главного арбитра и его заместителей. Примечательно, что какие-либо квалификационные требования к кандидатам в арбитры, будь то образование или стаж практической работы в той или иной области, указанным положением не предъявлялись. При таком подходе приоритет при назначении, очевидно, отдавался идеологическим факторам. Как известно, господствующей идеологией в советском государстве был марксизм- ленинизм, тогда как профессиональные качества кандидатов в арбитры отходили на второй план.

При разрешении споров государственный арбитраж должен был руководствоваться законами и распоряжениями центральных и местных органов власти, а также общими началами экономической политики Союза ССР (п. 8 Положения о государственном арбитраже 1931 года). Как видно, принцип законности, то есть соответствие принимаемых решений действующим нормативным правовым актам сочетался в деятельности государственного арбитража с политическими установками государства в экономической сфере. Очевидно, что подобный подход не соответствует идеям правового государства со свободной рыночной экономикой и, напротив, закономерен для недемократического государства, в котором политическая целесообразность, в том числе и в сфере экономики, превалирует над законностью.

Решения государственного арбитража определялись как окончательные. Обжалованию они не подлежали. Правда, те органы, при которых учреждался государственный арбитраж, были вправе в порядке надзора отменить или изменить решение государственного арбитража или передать дело на новое рассмотрение. При этом основания для принятия надзорными инстанциями такого рода решений нормативно не определялись и, как представляется, диктовались все теми же «общими началами экономической политики Союза ССР». Кроме того, главному арбитру также предоставлялись полномочия по коррекции решений государственного арбитража. В месячный срок с момента вынесения решения он мог это решение приостановить и передать дело на новое рассмотрение государственного арбитража. Основания для принятия такого решения также нормативно не определялись, а потому в чистом виде являлись дискреционным полномочием главного арбитра.

Анализ Положения о государственном арбитраже 1931 года позволяет сделать вывод о том, что, в отличие от рассмотренного ранее Положения о порядке разрешения имущественных споров между государственными предприятиями и учреждениями 1922 года, вновь образованный государственный арбитраж утратил малейшие признаки административно-судебного органа. В нем, например, уже ничего не говорилось о применении начал состязательности при разрешении имущественных споров. Государственный арбитраж образца 1931 года представлял собой чисто административную структуру, встроенную в систему исполнительных органов и им поднадзорную. Подобный подход вполне соответствовал происходившим в тот период в СССР процессам стремительного укрепления административно-командной системы как основы государственного управления экономикой в тоталитарном государстве.

Важной вехой на пути развития административно-правового регулирования хозяйственных споров в советский период государственного строительства стало издание постановления Совета Министров Союза ССР от 17 августа 1960 года № 892 «Об утверждении Положения о государственном арбитраже при Совете

Министров СССР»[23] (далее — Положения о государственном арбитраже 1960 года). Данным нормативным правовым актом устанавливалось, что Государственный арбитраж при Совете Министров СССР является органом по разрешению наиболее крупных и важных хозяйственных споров между государственными, кооперативными и иными общественными предприятиями, организациями и учреждениями. Таким образом, в системе органов государственного управления, в компетенции которых находилось разрешение хозяйственных споров, как бы выделялась высшая инстанция, образованная при одном из высших органов государственной власти Союза ССР, каковым был Совет Министров (Совмин). Государственный арбитраж мог издавать нормативные правовые акты. В частности, весьма значимым следует признать утверждение постановлением государственного арбитража при Совете Министров СССР от 1 июля 1963 года № П-4 Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами[24]. Таким образом, процессуальная составляющая рассмотрения хозяйственных споров, ранее практически не оформленная, стала более формализованной и заметно усложнилась, в определенной мере приблизилась к судебной процедуре.

Согласно пункту 11 Положения 1960 года споры в государственном арбитраже при Совмине СССР рассматривались Государственным арбитром и ответственными представителями сторон хозяйственного спора. Решения принимались по результатам обсуждения на заседании арбитража всех обстоятельств спора. При этом принцип состязательности сторон спора в очередной раз опускался.

Если стороны приходили к соглашению, то оно заносилось в протокол и приобретало силу решения. В случае разногласия между сторонами решение по спору принималось государственным арбитром. Таким образом, изначально ставилась цель при посредничестве государственного арбитража максимально сблизить позиции сторон хозяйственного спора, обеспечить достижение приемлемого для них компромисса и решить спор путем опять же переговоров

и если только достигнуть этого не удавалось, тогда применялись властные полномочия государственного арбитра, который и разрешал хозяйственный спор по существу. Поэтому есть достаточные основания говорить о присутствии начал медиации при подобном подходе к разрешению хозяйственного спора. Положение о государственном арбитраже 1931 года (п. 2), напротив,

основывалось на властном управленческом решении спора, а сторонам предписывалось принять все меры к его урегулированию до обращения к государственному арбитражу. Очевидно, что роль государственного арбитража образца 1960 года оказывалась важнее и значимее, а его решения были более объективными.

В дальнейшем государственный арбитраж при Совете Министров СССР преобразуется в союзно-республиканский орган. Юридически соответствующее решение было оформлено путем издания постановления Совета Министров СССР от 17 января 1974 года № 60 «О дальнейшем совершенствовании организации деятельности государственного арбитража»[25]. Таким образом, происходит централизация государственного арбитража, его выстраивание в единую иерархическую систему во главе с государственным арбитражем при Совете Министров СССР, который осуществлял руководство всеми остальными органами данной системы. Правила рассмотрения хозяйственных споров были утверждены постановлением Государственного арбитража СССР от 30 декабря 1976 года № 136[26]. Важной особенностью Правил следует признать то, что в них подтверждался приоритет государственной собственности и охранительная направленность в деятельности государственного арбитража. Так, задачами Правил, сформулированными в пункте 2, являлись обеспечение правильного и своевременного разрешения хозяйственных споров в целях охраны социалистической системы хозяйства и социалистической собственности, повышение эффективности общественного производства, защита имущественных прав и законных интересов предприятий, организаций и учреждений.

Статус государственного арбитража кардинально изменился после принятия Конституции (Основного закона) СССР 1977 года[27]. Впервые государственный арбитраж получает конституционный статус, причем статья 163 Конституции, посвященная государственному арбитражу, была включена в главу 20 «Суд и арбитраж». В указанной статье устанавливалось, что разрешение хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями и организациями осуществляется органами государственного арбитража в пределах их компетенции. Организация и порядок деятельности государственного арбитража определяется Законом о государственном арбитраже в СССР. Таковым стал Закон СССР от 30 ноября 1979 года «О Государственном арбитраже в СССР»[28]. Согласно статье 5 данного нормативного правового акта единая система органов государственного арбитража в СССР включала в себя: Государственный арбитраж СССР; государственные арбитражи союзных республик; государственные арбитражи автономных республик; государственные арбитражи краев, областей.

Таким образом, можно констатировать эволюцию государственного арбитража, который постепенно превращался из сугубо административной структуры, входившей в систему органов государственного управления, в систему государственных органов, тяготевших по своему статусу, теперь уже статусу конституционному, к судебным органам. Дополнительным подтверждением тому служит и значительно усложнившийся, гораздо более формализованный, чем прежде, порядок разрешения хозяйственных споров, закрепленный в Правилах рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, утвержденных постановлением Совета Министров СССР от 5 июня 1980 года № 440[29]. Достаточно сказать, что Правила включали в себя 120 статей, в которых, впервые в за все годы существования советского государственного арбитража, детально регламентировались как материально-правовые, так и процессуальные аспекты разрешения хозяйственного спора.

Уже в конце 80-х годов ХХ века постановлением Совета Министров СССР от 16 апреля 1988 года № 490[30] утверждается новая редакция Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, в которой нашли отражение процессы либерализации советской экономики, направленные на предоставление большей хозяйственной самостоятельности государственным предприятиям, что с полным основанием может рассматриваться не иначе, как первые шаги в сторону рыночных преобразований, постепенного демонтажа административно-командной системы управления экономикой.

Разрешение большинства хозяйственных споров через систему государственного арбитража сохранялось вплоть до распада СССР.

Переход отечественной экономики к рыночным отношениям, появление многообразия форм собственности, и прежде всего резкое увеличение доли частной собственности, — все это объективно потребовало изменения подходов и разрешению экономических споров, которые неизбежны в условиях рынка. По сути дела, сам рынок есть поле для постоянных конфликтов, не только в виде конкурентной борьбы или вытеснения противника, но прежде всего в форме торговых сделок, которые всегда сопряжены с диалогом, а то и различными действиями (включая угрозы, шантаж, насилие), имеющими целью принудить партнера к выгодному соглашению. Конечно, такие приемы присущи ранним стадиям развития рыночной экономики. Они были широко распространены в России в 90-х годах ХХ века. Вместе с тем в том или ином виде, пусть скрытом или модифицированном, они продолжают сохраняться и в современных условиях. Именно государство, рационально применяя административные методы, способно разрешать многие из них в рамках существующего в стране правового поля.

Административно-правовой порядок в системе внесудебного разрешения экономических конфликтов. Приходится признать, что авторский коллектив, возглавляемый академиком В. Н. Кудрявцевым, который подготовил неоднократно цитированный выше первый капитальный труд, посвященный юридической конфликтологии, к сожалению, фактически обошел вниманием административно-правовое регулирование разрешения конфликтов. В науке административного права данной проблеме также должного внимания не уделялось. Попробуем в рамках настоящего исследования на примере экономических конфликтов восполнить этот достаточно существенный пробел.

На первый взгляд может показаться, что разрешение экономических конфликтов едва ли укладывается в рамки административно-правового регулирования, но в большей степени относится к компетенции судов, а также возможно путем использования иных предусмотренных законом способов их разрешения (третейские суды, процедура медиации). Однако при внимательном изучении вопроса становится понятно, что административно-правовое регулирование разрешения экономических конфликтов пусть и достаточно ограничено, но возможно. Как отмечается в профессиональном сообществе, «третейского судью отличают внушительные знания в определенной отрасли экономики». В настоящее время в нашей стране создано 1,5 тысячи третейских судов, в Италии — 650, во Франции — 530. В 2015 году Сбербанк передал на рассмотрение в третейский суд 10 тысяч споров. Большая их часть касается взыскания просроченных или проблемных задолженностей[31].

Нельзя не отметить, что для стран с развитой рыночной экономикой характерно наличие наряду с судебным порядком разрешения экономических конфликтов также широкого спектра внесудебных способов их разрешения, среди которых самостоятельное место и значение сохраняет административно-правовой порядок. Мировой опыт свидетельствует, что по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, наиболее эффективным является досудебный порядок урегулирования споров, в том числе с использованием различных примирительных процедур, который способствует тому, что до судебного рассмотрения доходит менее 10 % таких споров[32]. Известный российский юрист и крупный государственный деятель В. Ф. Яковлев в этой связи справедливо заметил, что «для того чтобы обеспечить эффективность мер защиты и мер ответственности нужно, в частности, наличие определенных институтов публичной защиты»[33]. К таким институтам относятся, к примеру, различные объединения предпринимателей, те же Российский союз промышленников и предпринимателей или «Опора Россия». С полным основанием в их число могут быть включены и органы исполнительной власти, которые на основе закона в рамках своей компетенции защищают участников экономических отношений, сглаживают имеющиеся между ними противоречия и возникающие на их основе экономические конфликты.

Следует сказать, что уже в начале 90-х годов ХХ века в России, ориентируясь на зарубежный опыт, также пошли по пути использования различных альтернативных судебному способов разрешения экономических конфликтов и споров. Правда, все они носили медиативный характер и ориентировались на участие в разрешении спора того или иного посредника, причем на основе цивилистических подходов. Так, в части 2 статьи 3 среди задач, выполняемых торгово-промышленными палатами, специально закреплялась такая их задача, как содействие урегулированию споров, возникающих между предприятиями, предпринимателями. Таким образом, создание условий для эффективного разрешения экономических споров является одной их важных функций Торгово-промышленной палаты РФ, закрепленной как законом, так и ее уставом.

В 2006 году в целях содействия мирному (внесудебному) урегулированию коммерческих, то есть экономических, споров при Торгово-промышленной палате РФ была образована Коллегия посредников по проведению примирительных процедур. В качестве самостоятельного структурного подразделения Торговопромышленной палаты РФ создан Центр арбитража и посредничества, который формирует ее политику в области рассмотрения экономических споров, организует развитие и обеспечивает текущую деятельность органов, образованных при Палате, по мирному урегулированию и арбитражному разрешению этих споров[34].

Кроме того, именно в начале 90-х годов XX века в России стали развиваться третейские суды, которые также задумывались как одна из альтернатив судебному порядку разрешения экономических споров. Постановлением Верховного Совета РФ от 24 июня 1992 года № 3115-I было утверждено Временное положение о третейском суде для разрешения экономических споров[35]. В статье 1 данного положения устанавливалось, что оно применяется при передаче на рассмотрение третейских судов споров, вытекающих из гражданских правоотношений и подведомственных арбитражному суду. Третейский суд мог создаваться сторонами для рассмотрения конкретного спора. Также предусматривалось создание постоянно действующих третейских судов. Их могли создавать торгово-промышленные палаты, иные органы, биржи, объединения, а также предприятия, учреждения и организации.

В дальнейшем деятельность третейских судов стала строиться на основании Федерального закона от 24 июня 2002 года № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»[36], а с 1 сентября 2016 года Федерального закона от 29 декабря 2015 года № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации»[37].

По признанию бывшего заместителя председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, авторитетного специалиста в области разрешения экономических споров В. В. Витрянского, третейское разбирательство прижилось и динамично развивается, подтверждением чему является ожидаемое появление нового закона о третейских судах[38].

Еще одной альтернативой судебному разрешению экономических споров является. Под медиацией (англ. mediation) понимается процедура примирения конфликтующих сторон путем их вступления в добровольные переговоры с помощью третьей стороны — посредника (медиатора), оказывающего содействие для урегулирования спора. В настоящее время, как справедливо отмечает И. В. Панова, медиацию можно рассматривать в качестве альтернативного, довольно распространенного в современных условиях способа урегулирования конфликтов[39]. Правда, в Российской Федерации, в отличие от тех же стран англосаксонской правовой семьи (Великобритания, Канада, США и др.), где медиация зародилась и где она широко используется, данный способ разрешения тех же экономических споров пока признания не получил, а потому широкого применения не имеет. По мнению цитированного выше В. В. Витрянского, причина заключается в отсутствии в стране традиций. Пока в этой сфере нет авторитетных судей, профессионалов, сложно говорить о продвижении медиации и ее популяризации[40].

Если говорить о правовой основе медиации, то ее составляет Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»[41]. Данный нормативный правовой акт был разработан в целях создания в Российской Федерации альтернативных (неюрисдикционных) способов урегулирования споров, при участии независимых лиц — медиаторов. Процедура медиации позволит также снизить нагрузку на судебную систему. Исходя из опыта зарубежных стран, она представляет собой удобный и быстрый способ разрешения споров, который отличается гибкостью и гарантированностью исполнения решений, принятых в ходе процедуры медиации, а также возможностью сэкономить судебные издержки. Вместе с тем, как справедливо отмечает американский экономист Т. Шеллинг, следует задуматься над возможной пригодностью посредников или арбитров. Назначение влиятельных
посредников обычно требует некоторого достигнутого ранее понимания или, по крайней мере, прецедента, традиции, либо знака, что такое назначение будет приветствоваться[42]. Думается, в современной России еще предстоит проделать огромную работу, чтобы процедура медиации заслужила доверие и стала бы широко использоваться для предотвращения экономических конфликтов и разрешения экономических споров.

С. 12.

Основа основ рыночной экономики — добросовестная свободная конкуренция между хозяйствующими субъектами - участниками рыночных отношений. Закономерно поэтому, что в части 2 статьи 34 Конституции РФ специально закрепляется, что «не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». Однако, думается, что значение конкуренции выходит за рамки сугубо экономических и внутригосударственных отношений. Это глобальное явление, которое оказывает влияние и на другие сферы общественной жизни, будь то политика или государственное управление. Конкуренция — основа поступательного развития страны. Она обеспечивает постоянное и динамичное внедрение инновационных технологий в экономику, является главным движущим фактором эволюционного развития общества, порождает разнообразие, эффективное использование ресурсов и справедливое распределение результатов функционирования экономики. Состояние конкуренции в российской экономике — наиболее точный индикатор успешности рыночных преобразований, свободы экономической деятельности и равенства предприятий всех форм собственности в рыночном обороте[43].

В Российской Федерации, как, впрочем, и во всех экономически развитых правовых демократических государствах современного мира, существует специальный орган, в компетенцию которого входит выработка и реализация антимонопольной политики государства и обеспечение тем самым конкурентной среды, без которой говорить о существовании рыночной экономики не
приходится. В нашей стране таковым является Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС России), действующая на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 331[44].

Обращение к действующему законодательству позволяет говорить, что к компетенции ФАС России относится и разрешение достаточно широкого спектра экономических конфликтов. Так, часть 1 статьи 105 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[45] любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц имеют право обжаловать в судебном прядке или в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействия) нарушают права (законные интересы) участника закупки. Сфера закупок для государственных и муниципальных нужд как сфера значительных коррупционных рисков традиционно имеет повышенную концентрацию государственного регулирования, призванную обеспечить максимально эффективное использование бюджетных средств, приобретая за них наиболее полный по объему и качественный по содержанию набор товаров, работ, услуг, необходимых для реализации функций государства, выполнения его обязательств перед гражданами. Такой подход характерен для всех демократических государств современного мира. В тех же США со времен осуществления «нового курса» Ф. Рузвельта и до наших дней размещение правительственных заказов преследовало одновременно две цели: (1) получение товаров и услуг, необходимых для выполнения своих функций и (2) регулирование и корректировка развития как обслуживающих государственные нужды производств, так и экономики страны в целом[46].

Меры антимонопольного регулирования, закрепленные в Федеральном законе «О защите конкуренции», позволяют административному органу воздействовать на отношения между предпринимателями и органами местного самоуправления и избавляют представителей бизнеса от необходимости переносить решение своих вопросов в плоскость судебного разбирательства[47]. Российская антимонопольная служба исполняет свою функцию по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства на основании административного регламента, утвержденного приказом ФАС России от 25 мая 2012 года № 339[48].

Вот лишь один недавний, но достаточно показательный пример из практики.

В 2015-2016 годах ФАС России рассмотрела дело против Минприроды по жалобе компании «Роснефть». Поводом послужил приказ министерства от 27 марта 2015 года № 159 «О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 марта 2005 года № 61 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр на участках недр федерального значения"»[49], согласно которому «Росгеология» получила монопольный доступ к геологоразведке на неизученных участках недр. «Роснефть» опасалась, что в итоге «Росгеология» монополизирует геологоразведку на большинстве наиболее привлекательных неизученных участков, в том числе шельфовых, и геологическую информацию придется всегда покупать у нее[50]. По данному вопросу ФАС России было возбуждено дело № 1-15-164/00-04-15, которое было передано для разбирательства по существу в Комиссию ФАС по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства.

После упразднения в 2015 году Федеральной службы по тарифам[51] ее полномочия были переданы ФАС России. В результате компетенция антимонопольного органа по разрешению экономических конфликтов заметно расширилась. На основании постановления Правительства РФ от 5 ноября 2005 года № 674[52] ФАС России предоставлено полномочие рассматривать разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, органами местного самоуправления поселений, городских округов, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, и потребителями. Данное постановление было издано во исполнение Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении»[53]. Согласно пункту 18 статьи 2 данного нормативного правового акта в сфере теплоснабжения установлен регулируемый вид деятельности. Таковым является вид деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты на товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим, в соответствии с указанным федеральным законом, государственному регулированию. Указанный относит к компетенции федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения — а в настоящее время это ФАС России — рассмотрение в досудебном порядке споров, возникающих между органами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, теплоснабжающими организациями, потребителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (п. 9 ч. 2 ст. 7). Также закон предоставляет ФАС России право рассматривать разногласия между органом регулирования и организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения и принимает решения, обязательные для исполнения (п. 10 ч. 2 ст. 7) и разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и потребителями при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения (п. 12 ч. 2 ст. 4).

дает основания говорить, что российский антимонопольный орган, рассматривая споры и разногласия, возникающие между участниками регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения, выполняет административно-арбитражную функцию. При этом процессуальная

составляющая, без которой реализация данной функции, очевидно, невозможна, содержится в нормах административных регламентов, утверждаемых приказами ФАС России.

Во многом схожая административно-правовая схема разрешения экономических конфликтов существует и применительно к другим регулируемым видам деятельности, таким, например, как электроэнергетика или

энергоснабжение. Устанавливается она соответствующими федеральными законами — от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»[54] и от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергоснабжении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[55].

Таким образом, есть достаточные основания полагать, что

административно-правовое разрешение экономических конфликтов представляет собой вполне самостоятельную административно-арбитражную процедуру, которая является разновидностью юрисдикционной административной процедуры. Она ограниченно применяется в тех отраслях экономики, для которых в силу их специфики, как правило, существует объективная невозможность обеспечения рыночной конкуренции и, вследствие этого, наличие регулируемых государством видов деятельности.

Как следует из Обзора Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утв. Президиумом ВС РФ 16.03.2016) в период с 2012 по 2015 год арбитражными судами первой инстанции рассмотрено 35 612 дел названной категории. Арбитражными судами апелляционной инстанции за обозначенный период рассмотрено 18 246 таких дел, кассационной инстанции — 9 926 дел. В Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации (далее — ВАС РФ), который рассматривал дела в порядке надзора до 6 августа 2014 года, и в Верховном Суде Российской Федерации, который пересматривал судебные акты в порядке кассационного производства с 6 августа 2014 года — 86 дел1.

Перспективы развития административно-правового регулирования разрешения экономических споров. В специальной литературе высказывалось мнение, что разрешение в административном порядке споров и разногласий, возникающих между физическими и (или) юридическими лицами в их совместной предпринимательской (а, по сути, экономической — прим. авт. (З. С.)) деятельности, основу которой в странах с рыночной экономикой действительно составляет цивилизованное предпринимательство, должно получить широкое развитие. Как полагает И. М. Машаров, «необходимо ввести административный порядок разрешения споров и разногласий во всех сферах предпринимательской деятельности и предоставить право разрешать такие споры и разногласия соответствующим административным органам, осуществляющим государственное регулирование в этих сферах». Это позволит, по мнению цитируемого автора, упростить и ускорить процесс разрешения возникающих в [56] [57] экономической сфере споров и разногласий, снизить нагрузку на арбитражные суды, а значит, и повысить, в конечном итоге, качество правосудия в этих судах[58].

К сожалению, какой-либо, пусть даже самой общей аргументации в пользу высказанной точки зрения, И. М. Машаров, увы, не приводит. Правда, в целях обеспечения реального широкого внедрения в правоприменительую практику административного арбитрирования, по его мнению, необходимо разработать и принять специальный федеральный закон «О порядке административного разрешения споров и разногласий, возникающих в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности»[59]. И снова никакой аргументации, теперь уже применительно к предлагаемому законопроекту. Теория и практика нормотворчества свидетельствуют, что предложение принять тот или иной нормативный правовой акт, тем более федеральный закон, требуют его полного и всестороннего обоснования, которое обычно достаточно емко, но вместе с тем компактно дается в пояснительной записке к законороекту. Хотелось бы также напомнить И. М. Машарову высказывание В. Ф. Яковлева о том, что законы должны быть олицетворением высшей мудрости, а высшая мудрость заключается в балансе интересов граждан. Несколько веков существования рыночной экономики показали, что требуется государственное регулирование в этой сфере, которое бы обеспечивало этот баланс. Вот тогда закон и выполняется в полной мере[60]. Причем такое регулирование вовсе не подразумевает, что государство на основе применения властных полномочий, именно в административном порядке должно разрешать конфликты, тем более споры между участниками экономических отношений. Думается, государство должно правовыми средствами сформировать такую среду, пребывая в которой участники экономического конфликта путем сближения своих позиций могли бы в конечном счете согласовать их и тем самым конфликт урегулировать, по возможности, не прибегая к использованию для этого мер государственного, того же административного принуждения.

И. М. Машаров не единственный, кто предлагает шире применять административно-правовые средства разрешения экономических конфликтов, включая законодательную инициативу, подкрепляющую соответствующую позицию. Так, в специальной литературе высказывалось мнение о необходимости развития внесудебной и досудебной процедуры в рамках административной юстиции. [61] Для реализации данного предложения предлагалось создать в системе органов исполнительной власти Административную палату Российской Федерации в статусе федеральной службы[62]. Автором данной идеи И. В. Пановой даже была разработана Общая концепция федеральной службы (Административной палаты) Российской Федерации и предложен проект федерального закона «О системе органов федеральной службы (Административной палаты) Российской Федерации, а также проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением системы государственного контроля и рассмотрения дел об административных правонарушениях»[63].

С предложениями И. В. Пановой вряд ли можно согласиться. При всей масштабности замысла централизовать в одном федеральном органе

исполнительной власти рассмотрение как общих жалоб на действия должностных лиц, так и рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, аргументация в пользу подобного решения не выглядит убедительно и реалистично. Складывается впечатление, что его автор, а это, как отмечалось выше, И. В. Панова — в недавнем прошлом судья упраздненного ВАС РФ попыталась адаптировать систему арбитражных судов применительно к предложенной ею системе органов федеральной службы (Административной палаты) Российской Федерации. Так, в статье 2 проекта федерального закона, в которой говорится о системе органов Административной палаты Российской Федерации, предусматривается, что система органов

Федеральной административной службы Российской Федерации состоит из Административной палаты Российской Федерации и ее территориальных органов. К последним относятся федеральные окружные административные палаты Российской Федерации, административные палаты субъектов Российской Федерации и территориальные административные палаты муниципальных образований[64].

Таким образом, предлагается ни много ни мало, а создать

административный орган, отчасти схожий по компетенции с ВАС РФ, упраздненным по решению политического руководства страны, пусть и в системе федеральных органов исполнительной власти в качестве Административной палаты Российской Федерации и с видоизмененной компетенцией, но на основе специального федерального закона. Кроме того, вызывает недоумение предложение о создании территориальных органов федерального органа исполнительной власти даже на уровне муниципальных образований, что явно противоречит статье 12 Конституции РФ, гарантирующей местное

самоуправление и его самостоятельность.