Для понимания правопорядка в сфере экономики необходимо, основываясь на анализе законодательства, программных документов и установок высших органов государственной власти страны и, наконец, исходя из управленческих реалий современной России и опыта прошлых лет, выделить те стратегические направления, которые в наибольшей степени нуждаются в совершенствовании административно-правового регулирования. Но прежде следует определиться с тем, что есть правопорядок, как он определяется в юридической науке.

Правопорядок: понятие и содержание, правопорядок в сфере экономики. Правопорядок — одна из важных категорий теории права, которая достаточно обстоятельно разработана в отечественной юридической науке. В разное время ее исследовали такие видные ученые-юристы, как Н. Г. Александров[1], М. И. Байтин[2], В. С. Нерсесянц[3], и ряд других. Анализируя предложенные ими определения правопорядка и не вдаваясь в излишние теоретические дискуссии об их достоинствах и недостатках, а они, безусловно, имеются, представляется правильным ориентироваться на то из них, которое было предложено М. И. Байтиным. В его интерпретации правопорядок — это порядок в общественных отношениях, регулируемых правом, при котором гарантируется реализация субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, обеспечиваются их правомерное поведение, осуществление законности[4]. Правопорядок — это реальное (фактическое) состояние общественных отношений, являющееся результатом практического осуществления юридических норм. Он представляет собой систему стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способствующих гармонизации и рационализации общественного развития. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права[5].

Исключительно важной следует признать неразрывную, сущностную связь между законностью и правопорядком. Правопорядок характеризуется уровнем законности в государстве и степенью реализации прав и свобод граждан, а также исполнением ими и государственными органами возложенных законом обязанностей. Урегулированность правовых отношений, основанная на реализации права и законности, и есть правопорядок. Главное звено правопорядка — интересы людей. Поэтому защита и охрана этих интересов составляют действенность правопорядка. Когда правовые установления превращаются в мифы, лозунги, правопорядок разрушается и превращается в правовую оболочку произвола[6]. Особенно чувствительно разрушение правопорядка в сфере экономики, которая так или иначе влияет на другие сферы общественной жизни, ярким подтверждением чему служит опыт развития рыночных отношений в России в 90-е годы ХХ столетия. Экономические гарантии — одни из основных гарантий законности, а значит, и основанного на ней правопорядка. Все существенные изменения в экономической жизни страны неизбежно отражают состояние законности. И наоборот, усиление, упрочение в стране экономических гарантий имеет результатом укрепление законности в государстве. Прочная законность возможна только в условиях экономической стабильности страны[7].

Таким образом, обеспечивая правопорядок в сфере экономики, государство, его органы и должностные лица, весь аппарат государственного управления способствуют поддержанию режима законности в стране, укрепляют его экономические гарантии и тем самым создают условия для реальной реализации конституционных прав и свобод гражданина. Без этого свобода некоторых может остаться пустым звуком, недосягаемым благом, закрепленным за ним юридически и отнятым фактически[8].

Стратегические направления обеспечения правопорядка в сфере экономики. Под стратегией традиционно понимается искусство планирования руководства, основанное на правильных и далеко идущих прогнозах. Стратегические направления для любой сферы, и сфера экономики в данном случае исключением не будет, — это наиболее общие, основные установки, важные для ее поступательного и эффективного развития. Под стратегией в общем, как вполне правильно полагает Н. М. Казанцев, эффективно понимать такую систему вариантов практических или информационных действий стратегирующего субъекта, которая предусматривает формулируемые в явном виде возможные противодействия иных сторон и субъектов, свои превентивные контрмеры против этих негативных возможностей и вследствие этого влечет наименее неблагоприятные для себя противодействия с их стороны в форме деяний (не деяний), состояний, отношений и субъектов конкурентной среды[9]. При этом в решающей степени стратегия должна опираться на позитивную управленческую деятельность государства, которая строится таким образом, чтобы не создавать в сфере экономики противоречия и, как следствие, конфликтные ситуации, а значит, минимизировать случаи, когда необходимо применять меры государственного принуждения, те же меры административной ответственности. Участникам экономических отношений правомерное поведение должно быть выгодно экономически и не сложно организационно. Повторимся, принуждение в любых его формах должно быть вторично и, по возможности, может использоваться минимально и строго дозированно для обеспечения правопорядка. Исходя из этого концептуального положения, хотелось бы выделить и рассмотреть те направления обеспечения правопорядка, которые в условиях реалий современной российской экономики могут быть признаны стратегическими. Именно они, выражаясь словами известного дореволюционного либерального ученого-юриста П. И. Новгородцева, позволяют в решающей степени осуществлять «заботу о материальных условиях свободы». Право не ограничивается одной охраной свободы, а берет на себя также и регулирование материальных условий ее осуществления. Тем самым обеспечивается, в терминологии того же П. И. Новгородцева, признание «права на достойное человеческое существование»[10] и, добавим, создание реальных экономических условий для его реализации.

Правопорядок в сфере экономики обеспечивается по различным направлениям. Значимость их не одинакова. Одни носят ограниченный характер и важны для отдельной отрасли промышленности, сектора экономики или региона, то есть имеют узконаправленный характер. Другие, напротив, так или иначе затрагивают экономику страны в целом, касаются всех или громадного большинства участников экономических отношений. Попробуем выделить

стратегические направления обеспечения правопорядка в сфере экономики, наиболее значимые для современной России.

Федеральные органы исполнительной власти «экономического блока»: вопросы оптимизации. Правопорядок в сфере экономики в значительной степени зависит от состояния правопорядка в сфере государственного управления. Думается, прав был Г. В. Атаманчук, когда еще в конце 90-х годов ХХ века отметил, что низкий правопорядок в государственном управлении, поддерживаемый в течение длительного времени бюрократизмом, правовым нигилизмом, недостаточной подготовкой государственных служащих, отсутствием реальной ответственности за ведение управленческих дел и другими обстоятельствами, выступал и выступает главной причиной всех тех негативных процессов, которые имели место в нашей истории, по крайней мере в ХХ веке. «Мы никак не можем, — констатировал ученый, — создать механизмы, которые позволяли бы проводить в жизнь ту государственную политику и то законодательство, которые неоднократно оглашались на "олимпе" государственной власти»1. Приходится признать, что слова Г. В. Атаманчука продолжают оставаться актуальными и в настоящее время, более того, признаются на официальном государственном уровне. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р, отмечается, что действенность институциональных изменений в экономике зависит от того, в какой степени принятые законодательные нормы подкреплены эффективностью применения их на практике. «В России, — отмечается в Концепции, — образовался существенный разрыв между формальными нормами (законами) и неформальными нормами (реальным поведением экономических субъектов), что выражается в низком уровне исполнения законодательства и терпимом отношении к такому неисполнению со стороны власти, бизнеса и широких слоев населения, т. е. в правовом нигилизме. Такая ситуация, значительно осложняет формирование новых институтов, в том

числе необходимых для развития инновационной экономики». И здесь нельзя не признать правоту самобытного российского исследователя проблем правового нигилизма Э. В. Чайкина, который справедливо отмечает, что «правовой нигилизм из века в век тормозит цивилизационное развитие отечественной государственности, способствует тотальному попранию прав и свобод наших граждан со стороны государства, не позволяет чувствовать себя законными хозяевами на собственной исконно родной земле. Все это приводит к квазиэтатизму и, как следствие, утрате смысла существования института государства»[11]. Такое явление, как правовой нигилизм в сфере экономики, получило широкое распространение во многом благодаря несовершенству системы органов исполнительной власти, сложившейся в Российской Федерации в постсоветский период, следствием которого стала неэффективность государственного управления.

Зарубежный, да и отечественный опыт убедительно доказывает, что правопорядок в сфере экономики во многом зависит от эффективности работы и слаженности действий органов исполнительной власти (в широком смысле — органов государственного управления) и, прежде всего, федеральных органов исполнительной власти так называемого «экономического блока». Основными из них, по мнению автора настоящей работы, являются Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти, Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти, а также Федеральная антимонопольная служба. Как общую тенденцию хотелось бы выделить то, что деятельность данных органов в последние годы подвергается существенной коррекции, главным образом, за счет перераспределения в их пользу функций, которые ранее реализовывались другими федеральными органами исполнительной власти. Некоторые изменения произошли в недавнем прошлом, а потому не стали еще предметом научного анализа. Хотелось бы рассмотреть их в данном параграфе диссертации применительно проблеме обеспечения правопорядка в экономике.

Напомним, что существующая система федеральных органов исполнительной власти возникла в результате мероприятий административной реформы 2003-2013 годов. При этом идеология будущей реформы была сформулирована несколько раньше — в Послании Президента Российской Федерации 1998 года «Общими силами — к подъему России»[12], в котором необходимость административной реформы объяснялась потребностью определить место и роль государства в экономической сфере в условиях демократии и рыночной экономики. В частности, была предложена трехвидовая система федеральных органов исполнительной власти, которая включала: федеральное министерство, федеральная служба (управление), федеральный надзор. Задачами министерства должны были быть выработка государственной политики в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование для решения долгосрочных задач. Федеральная служба (управление) признавалась самостоятельным органом исполнительной власти, образуемым непосредственно для осуществления специализированных функций, в том числе применения мер государственного принуждения. Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализированные контрольные функции межотраслевого характера, включая применение мер ответственности за нарушение установленных правил. В ходе административной реформы трехвидовая система концептуально хотя и сохранилась, но была скорректирована и окончательно юридически оформлена в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[13].

Согласно этому нормативному правовому акту в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Упорядочение видов федеральных органов исполнительной власти стало одним из реальных достижений административной реформы. Вместе с тем в дальнейшем практика показала, что указанная модель в силу причин как объективного, так и субъективного характера не позволила решить проблему создания эффективного механизма государственное управления, в частности в сфере экономики, и обеспечить здесь надлежащий правопорядок.

Проблема эта продолжает оставаться актуальной и в настоящее время и, прежде всего, в такой чувствительной для экономики любой страны сфере, как финансово-бюджетная сфера. Несмотря на административные преобразования в системе исполнительной власти, говорить об эффективном государственном управлении в сфере экономики, к сожалению, не приходится. Как отметил М. А. Эскиндаров, «к сожалению, сегодня никто реально не отвечает за стратегическое развитие экономики. Минфин отвечает за баланс доходов и расходов. Центральный Банк — за инфляцию»[14].

В этой связи, по сути, является аксиомой тот факт, что неэффективная и затратная система государственного управления выступает сдерживающим фактором экономического развития нашей страны. Проблемы в экономике лежат и в некоторых других плоскостях.

Так, В. Ивантер пишет, что «жизненный уровень не получится повысить раздачей денег, в его основе лежит более эффективная экономика»[15]. Другой экономист — Д. Сорокин подчеркивает, что «низкие зарплаты тормозят прогресс и рост экономики»[16].

А. Г. Аганбегян верно отмечает, что «переход к форсированным инвестициям в основные фонды и человеческий капитал по инициативе государства сделает его роль в социально-экономическом развитии страны определяющим»[17].

Следует согласиться с тем, что главной социальной и цивилизационной ценностью является человек. В этой связи все реформы в экономике должны учитывать именно данную ценность. Для экономического развития нашей страны необходимо: 1) улучшать качество институциональной экономической среды; 2) осуществлять защиту права собственности, в том числе интеллектуальной; 3) улучшать формы и методы государственного управления; 4) формировать независимую судебную систему; 5) противодействовать коррупции, создать режим, обеспечивающий предсказуемость принятия административных решений; 6) формировать конкурентную экономическую среду; 7) развивать благоприятный инвестиционный климат путем минимизации политических рисков[18].

Государственный бюджет — самый мощный рычаг по регулированию социально-экономического развития, которым располагает государство. Ведь доля расширенного консолидированного бюджета, включающая государственные внебюджетные фонды, составляет 38 % ВВП. При правильной бюджетной политике бюджет более чем на 50 % определяет как экономический, так и социальный рост страны. И напротив, неэффективный государственный бюджет может превратиться в тормоз экономического роста и ухудшить социальное положение населения[19].

Поэтому правопорядок в бюджетной сфере как составная часть правопорядка в сфере экономики весьма и весьма значим. Тем более что неэффективное использование бюджетных средств, как и их хищение различными, нередко весьма изощренными и хитроумными способами, приобрели в современной России невиданный доселе размах.

Так, по данным Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т. А. Голиковой, в 2015 году размер неэффективно использованных бюджетных средств составил 440 млрд рублей (причем это предварительная цифра). По уточнениям главы Счетной палаты, на классическую неэффективность, как ее понимают обычно, приходится порядка 78 млрд рублей. В данном случае под «классической неэффективностью» понимается часто встречающееся ситуация, когда денежные счета перечисляются на счета тех же госкорпораций или подрядчиков, но не используются сразу по назначению, а лежат на счетах. Кроме того, 69 млрд рублей составляют нарушения законодательства, около 48 млрд. рублей — использование государственного имущества, 39 млрд рублей — нарушения в сфере закупок. По остальным нарушениям конкретики не прозвучало[20].

Глава Счетной палаты, выступая перед депутатами Государственной Думы 18 мая 2016 года отметила, что «в 2015 году было выявлено нарушений на 516,5 млрд рублей. Их количество выросло на 33 % по сравнению с 2014 годом. Более 152,8 млрд рублей приходится на нарушения при формировании и исполнении бюджета; 126,1 млрд рублей приходится на государственные и муниципальные закупки, другие нарушения приходятся на различную финансовую отчетность»[21].

Однако и приведенные цифры позволяют судить о масштабах неэффективного использования бюджетных средств, в том числе в результате прямого нарушения закона, ставящего, таким образом, под угрозу и основанный на этом законе правопорядок, более того, саму экономическую безопасность нашей страны. Справедливость подобной оценки находит подтверждение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной президентским Указом от 31 декабря 2015 года № 683[22]. В этом

основополагающем документе, посвященном безопасности нашей страны и экономической безопасности как ее неотъемлемой части, содержится раздел IV «Обеспечение национальной безопасности», в пункте 62 которого предусматривается, что в целях противодействия угрозам экономической безопасности органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества реализуют государственную социально-экономическую политику, предусматривающую, в частности, повышение эффективности и качества государственного управления экономикой, снижение издержек и неэффективных бюджетных расходов, борьбу с нецелевым использованием и хищением государственных средств, коррупцией, повышением эффективности управления принадлежащими государству активами.

Исходя из установок Главы государства, есть достаточные основания полагать, что наведение порядка в бюджетной сфере будет способствовать укреплению правопорядка как в сфере экономики, так и в других сферах общественной жизни, тем более что сфера экономики, как правило, является для них определяющей. Согласно части 1 статьи 114 Конституции РФ непосредственно российское Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Реализуя свои бюджетные прерогативы, Правительство РФ в решающей степени опирается на Минфин России. Поэтому от его работы, а Минфин России обладает в бюджетной сфере широчайшими полномочиями, зависит и состояние правопорядка, основанного на соблюдении режима законности всеми участниками экономических отношений.

В последнее время наблюдается концентрация полномочий в бюджетной сфере у Минфина России. Происходит это путем коррекции структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[23], а также посредством передачи в ведение указанного министерства других федеральных органов исполнительной власти, имеющих отношение к наполнению доходной части федерального бюджета. Такой подход, учитывая органичную и неразрывную связь доходной и расходной частей основного финансового документа страны, каковым является бюджет, представляется вполне логичным и закономерным. Так, Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 года № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в

финансово-бюджетной сфере»[24] была упразднена как самостоятельный

федеральный орган исполнительной власти Федеральная служба финансовобюджетного надзора. Ее функции по контролю в финансово-бюджетной сфере переданы Федеральному казначейству, а функции органа валютного контроля, ранее также относившиеся к компетенции указанной службы, были переданы Федеральной таможенной службе (ФТС России) и Федеральной налоговой службе (ФНС России).

При этом несколько ранее постановлением Правительства РФ от 15 января 2016 года из непосредственного ведения Правительства в ведение того же Минфина России были переданы два ранее подчиненных непосредственно Правительству РФ федеральных органа исполнительной власти — Федеральная таможенная служба и Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

Таким образом, впервые за весь постсоветский период государственного строительства Минфин России сосредоточил практически все наиболее значимые полномочия по обеспечению наполнения доходной части федерального бюджета, включая полномочия валютного контроля, а также значительные контрольные полномочия по расходованию средств федерального бюджета. Есть основания полагать, что мероприятия по совершенствованию государственного управления в финансово-бюджетной сфере не закончены и в скором времени получат продолжение. Речь идет об объединении ФНС и ФТС России. Первый шаг в этом направлении уже сделан. В Правительстве РФ принято решение создать единую автоматизированную систему, обрабатывающую данные от обеих служб. Разработка данной системы поручена ФНС России, которая обладает необходимыми информационными технологиями[25]. Это означает переход к единому администрированию налогов и сборов, таможенных платежей. Следующим вполне логичным шагом видится объединение уже самих ФНС и ФТС, по крайней мере их центральных аппаратов.

Такое объединение целесообразно проводить под эгидой ФНС. При этом объединенную структуру следует сохранить в ведении Минфина России как федерального органа исполнительной власти, которому Правительство РФ делегировало часть своих финансово-бюджетных полномочий, а именно составлять, проект федерального бюджета, а также через систему органов Федерального казначейства, находящихся в ведении Минфина России, обеспечивать его исполнение. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере производны, таким образом, от полномочий Правительства в данной сфере. Объединение ФНС и ФТС России позволит также приблизиться к решению такой весьма актуальной для предпринимательского сообщества, и прежде всего экспортеров, проблемы, как упрощение доступа к заявительному порядку возмещения налога на добавленную стоимость, в пользу чего высказываются наиболее авторитетные и массовые объединения предпринимателей, например, Российский союз промышленников и предпринимателей[26] (РСПП).

Обеспечение надлежащего правопорядка в финансово-бюджетной сфере поможет значительно снизить остроту проблемы дефицита федерального бюджета, который, как отметил Президент РФ в своем выступлении на XIX Петербургском международном экономическом форуме, только в январе-мае 2015 года составил 1 трлн 48 млрд рублей или 3,6 % ВВП[27], и в конечном счете позволит улучшить положение в экономике страны в целом.

Правопорядок в сфере экономики, как отмечалось выше, зависит, прежде всего, от эффективности федеральных органов исполнительной власти «экономического блока». Вместе с тем необходимо понимать, что вся система федеральных органов исполнительной власти влияет на экономику страны. И она, как показывает практика, несовершенна, а потому и недостаточно эффективна. Структура федеральных органов исполнительной власти нестабильна и регулярно перекраивается, причем далеко не всегда по объективным причинам. Вот лишь некоторые недавние, но, как представляется, весьма показательные примеры.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2016 года № 40[28] было упразднено Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграница), а его функции переданы Министерству транспорта Российской Федерации. При этом Председатель Правительства РФ, докладывая данный вопрос Главе государства, отметил, что данные меры смогут оптимизировать структуру Правительства, сделав ее более компактной, более эффективной и менее дорогой[29]. И здесь уместно задаться вопросом: неужели для того, чтобы понять это? потребовалось девять с лишним лет? Как известно? Росграница была создана на основании Указа Президента РФ от 11 октября 2007 года № 1359 «О федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации»[30].

Кроме того, с Росграницей связан крупный коррупционный скандал, имевший значительный общественный резонанс в средствах массовой информации. Бывшего руководителя агентства Д. В. Безделова вместе с соучастниками подозревают в хищении более 1 млрд рублей[31]. Кстати сказать, приведенный пример едва ли не единственный, когда общество услышало публично объяснение причин упразднения федерального органа исполнительной власти. Как правило, этого не происходит, а соответствующие решения принимаются в закрытом режиме, что вряд ли правильно и отвечает интересам общества, да и самого государства. Дело в том, что и создание, и упразднение любого федерального органа исполнительной власти — это всегда бюджетные расходы, причем достаточно значительные. Поэтому общество, граждане страны вправе знать, на что и как расходуются бюджетные средства, насколько эффективны расходы, а также кем и как принимались соответствующие управленческие решения, кто выходил с инициативой их принятия. В этой связи представляется вполне оправданным поставить вопрос о закреплении в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»[32] доказательственного порядка образования и упразднения федеральных органов исполнительной власти. Для этого необходимо вернуть в данный нормативный правовой акт исключенную в 1997 году статью 5, но изложить ее предлагается в иной редакции, с учетом постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года № 2-П[33], а именно:

«Статья 5. Система и структура федеральных органов исполнительной власти

Система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждаются Президентом Российской Федерации. Предложения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти предлагаются Председателем Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации в недельный срок после его назначения. Изменение структуры федеральных органов исполнительной власти после ее утверждения Президентом Российской Федерации возможно только с использованием процедуры доказывания, в порядке, установленном федеральным законом».

Думается, процедура доказывания в обязательном порядке должна предусматривать независимую публичную, да — именно публичную — экспертную оценку. И здесь, как представляется, можно использовать возможности Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, который образован в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 июля 2012 года № 774[34]. Совет является совещательным органом и создается с целью организации проведения экспертизы экономических и социально значимых решений Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правительственных межведомственных комиссий и советов, а также с целью формирования вопросов со стороны институтов гражданского общества для обсуждения с Председателем Правительства Российской Федерации и по его поручению — с федеральными органами исполнительной власти. В его состав входят представители академической и прикладной науки, бизнеса, общественных объединений предпринимателей, словом, — все те субъекты, которые, как представляется, смогут объективно оценить необходимость создания или упразднения федеральных органов исполнительной власти, и прежде всего тех, которые относятся к упомянутому выше «экономическому блоку», а потому наиболее близки для участников экономических отношений. Хотелось бы сразу оговориться, что предлагаемый доказательственный порядок образования и упразднения федеральных органов исполнительной власти должен применяться только в том случае, когда их структура уже утверждена соответствующим президентским указом и в силу тех или иных причин появляется необходимость эту структуру скорректировать, например, преобразовать существующее федеральное агентство в федеральное министерство. Думается, необходимость доказывания принятия такого решения позволит сделать его более взвешенным и объективно обоснованным.

Такую же доказательственную процедуру необходимо распространить и в отношении функций федеральных органов исполнительной власти. В специальной литературе по проблемам административной реформы справедливо отмечается, что важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появление нецелесообразных и неэффективных функций органов власти, является закрепление федеральным законом многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в социальноэкономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомства не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике, США[35].

По-другому, однако, обстоит дело в России. Приходится признать, что и после более чем 10 лет административной реформы сохраняется проблема оптимизации и сокращения неэффективных государственных функций и их дублирования. Об этом в очередной раз говорится в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 года, утвержденных Председателем Правительства РФ 14 мая 2015 года[36]. Всего, напомним, в ходе административной реформы было проанализировано 5 634 функции. Из них признано дублирующими 263. В этой связи вполне обоснованным выглядит высказывание А. А. Гришковца, что за более чем 10 лет преобразований данную проблему так и не удалось решить[37].

Кроме того, доказательственного порядка требует и закрепление той или иной функции за конкретным федеральным органом исполнительной власти. К примеру, функции той же упраздненной Росграницы были переданы Минтрансу России. Мотивировалось это Председателем Правительства РФ, кстати сказать, тем, что большинство полномочий, которыми занималась и занимается Росграница, связаны с транспортными функциями. И, собственно, промышленное строительство такого рода ближе к Минтрансу, нежели к каким-либо другим структурам[38]. В данном случае налицо отступление от фундаментального положения административной реформы о том, что министерство как самостоятельная организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти должно заниматься, главным образом, выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в соответствующей сфере управления. В рассмотренном выше случае видно, что Минтранс России получил, по сути, сугубо экономическую функцию по капитальному строительству и обустройству объектов государственной границы Российской Федерации.

Вопрос о полномочиях и, прежде всего, тех функциях, которые реализуют в их рамках федеральные органы исполнительной власти в сфере экономики, как представляется, является одним из ключевых для обеспечения здесь должного уровня правопорядка. Среди этих полномочий по степени их влияния на обеспечение законности, а значит, должного уровня правопорядка в сфере экономики, особо выделяются контрольно-надзорные полномочия органов исполнительной власти. Неупорядоченность в деле их применения, равно как и избыточное присутствие в компетенции органов исполнительной власти, могут вполне обоснованно рассматриваться как административные барьеры, снятие которых уже не один год продолжает оставаться одним из безусловных приоритетов государства, стратегическим направлением обеспечения правопорядка в сфере экономики. Об этом в очередной раз сказал в своем послании Федеральному Собранию в декабре 2015 года Президент нашей страны. «Без кардинального решения данной проблемы, либо, по крайней мере, серьезных позитивных сдвигов здесь, — отметил Глава государства, — улучшить деловой климат, повысить инвестиционную привлекательность отечественной экономики вряд ли получится[39]. В результате в Перечень поручений Президента РФ по реализации Послания от 8 декабря 2015 года № Пр-2508[40] было включено поручение обеспечить в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы подготовку с привлечением ведущих общественных объединений предпринимателей по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов. Таким образом, Глава государства небезосновательно признал в качестве главных административных барьеров именно избыточные полномочия контрольно-надзорных органов. Поэтому, наряду с оптимизацией структуры и компетенции федеральных органов вторым стратегическим направлением обеспечения правопорядка в сфере экономики следует признать преодоление административных барьеров путем оптимизации их контрольно-надзорных полномочий

Контрольно-надзорные полномочия органов исполнительной власти: вопросы оптимизации. О необходимости упорядочить контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти говорится, причем вполне обоснованно, уже не один год. Первым реальным шагом на пути решения данной проблемы стало принятие Федерального закона 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателе при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года № 1021-р, данный нормативный правовой акт признавался системообразующим в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Принятие указанного Федерального закона позволило в определенной мере снизить остроту проблемы административного давления на хозяйствующие субъекты, но решить ее кардинально, тем не менее, так и не удалось. Закономерно поэтому, что Г лава государства поручил Председателю Правительства (поручение от 4 января 2015 года № Пр-13) в целях повышения эффективности контрольнонадзорной деятельности внести в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации. Появлению данного поручения предшествовала значительная подготовительная работа, связанная с научным обоснованием будущих изменений в законодательство.

В результате специалистами Минэкономразвития России совместно с группой экспертов была разработана концепция проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации». Ее обстоятельное обсуждение состоялось 30 сентября 2014 года на заседании «круглого стола» в Институте государства и права Российской академии наук, в котором приняли участи такие авторитетные ученые-юристы, как С. В.

Запольский, Н. Г. Салищева, В. Е. Чиркин. Основная идея законопроекта, которая была сформулирована в концепции, — создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2014 года в качестве основного направления развития государственного контроля было названо внедрение рискориентированного подхода в деятельность контрольно-надзорных органов. В данном случае речь идет об уходе от «тотального контроля», при котором формально к каждому подконтрольному субъекту надзорные органы подходят с «одинаковой меркой». Риск-ориентированный контроль — это переход к системе, в которой «плотность» контроля зависит от уровня опасности, уровня возможного ущерба, который может быть нанесен жизни и здоровью граждан, окружающей среде, имуществу, национальной безопасности в результате нарушения обязательных требований на подконтрольных объектах. Очевидно, что условные «ларек» и «завод», «завод» и «атомная электростанция» несут разную угрозу причинения вреда, а значит, и режимы контроля в отношении них должны различаться[41].

Подобная риск-ориентированная модель успешно используется в зарубежных странах, в том числе на постсоветском пространстве. В этом отношении интересен Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 года «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»[42], в статье 1 которого среди основных понятий закрепляются, в частности, такие как «риск» и «система оценки рисков». Так, под риском понимается вероятность причинения вреда в результате деятельности проверяемого субъекта жизни или здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, имущественным интересам государства с учетом степени тяжести его последствий. В свою очередь, система оценки рисков определяется как «комплекс мероприятий, проводимый органом контроля и надзора, с целью планирования проверок». Кроме того, в статье 13 казахского закона дана система оценки рисков. В зависимости от степени риски делятся на три группы: высокие, средние и незначительные. От степени риска зависит периодичность проведения проверок государственными органами подконтрольных и поднадзорных субъектов. Думается, опыт Республики Казахстан имеет хорошие перспективы быть востребованным и в Российской Федерации.

Характеризуя состояние отечественной экономики, Президент Российской Федерации подчеркнул: «Мы должны научиться производить качественную конкурентную продукцию, востребованную не только у нас в России, но и на мировых глобальных рынках. В конечном счете задача заключается в том, чтобы полнее использовать наши внутренние возможности для решения задач развития»[43]. Думается, добиться в данной области сколько-нибудь заметных успехов вряд ли возможно без обеспечения должного уровня правопорядка не только собственно в сфере экономики, но и в неразрывно связанной с ней сфере государственного управления.

Основываясь на результатах проведенного исследования, представляется возможным сформулировать определение понятия «административноправовое регулирование стратегических направлений обеспечения правопорядка в сфере экономики». Таковым признается урегулированное нормами административного права на основе принципа законности поведение участников экономических отношений (хозяйствующих субъектов и органов публичной власти), которое обеспечивается посредством создания эффективной структуры органов исполнительной власти, обеспечения их оптимальной структуры и компетенции, призванное обеспечить поступательное развитие рыночных отношений, благоприятный деловой климат в стране.

[1] См.: Александров Н. /.Законность и правопорядок в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1955. № 5. С. 16.

[2] См.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства : учебник для юридических вузов и факультетов. М. : Норма, Инфра-М, 1999. 552 с.

[3] См.: БайтинМ. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М. : Право и государство, 2005. 544 с.

[4] См.: БайтинМ. И. Указ. соч. С. 420.

[5] См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 240.

[6] См.: Обухов В. М., Чайкин Э. В., Гатиев А. Х. Теория государства и права : учебное пособие для вузов. М., 2002. С. 142.

[7] См.: Черняк Б. А. О понятии, структуре и содержании законности в системе государственного управления // Конституция Российской Федерации и ее влияние на практику государственного строительства и развитие правовой системы страны. Вып. 9. Воронеж, 2004. С. 249.

[8] См.: Новгородцев П. И. О праве на существование. Социально-философские этюды П. И. Новгородцева, И. А. Покровского. СПб.-М., 1913. С. 6.

[9] См.: Казанцев Н. М. Пробелы федерального закона о стратегическом планировании. Проблемы науки административного права. М., 2015. С. 159.

[10] См.: НовгородцевП. И. Указ. соч. С. 6.

[11] Чайкин Э. В. Русская матрица. М., 2014. С. 183.

[12] Рос. газ. 1998. 24 фев.

[13] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945.

[14] Рос. газ. 2016. 04 окт.

[15] Рос. газ. 2016. 17 мая.

[16] Рос. газ. 2016. 17 мая.

[17] Аганбегян А. /.Единая целенаправленная социально-экономическая политика - важное условие возобновления экономического роста // Деньги и кредит. 2016. № 7. С. 3.

[18] Независим. газ. 2016. 04 окт.

[19] См.: АганбегянА. Как оздоровить российский бюджет? // Экономическая политика. 2015. Т. 10. № 4. С. 7.

[20] См.: Пришел счет. Неэффективные траты бюджетных средств составили 400 миллиардов рублей // Новые известия. 2016. 04 фев.

[21] Рос. газ. 2016. 19 мая.

[22] О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2015 г. № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1 (Ч. II), ст. 212.

[23] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 22, ст. 2754.

[24] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 6, ст. 831.

[25] См.: Сделан первый шаг к объединению налоговой и таможенной служб. Их данные будут собираться в единую автоматизированную систему // Ведомости. 2015. 31 авг.

[26] См.: Бизнес просит пересдать карты // Коммерсантъ. 2015. 12 окт.

[27] http://www.rg.ru/2015/06/19/puti-vistuplenie.html (дата обращения: 29.01.2016).

[28] Об упразднении Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации : Указ Президента РФ от 2 февраля 2016 г. № 40 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 6, ст. 830.

[29] См.: Путин одобрил упразднение Росграницы и Росфиннадзора. URL: http://vestifinance.ru (дата обращения: 07.02.2016).

[30] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 42, ст. 5010.

[31] См.: Экс-главу Росграницы могут экстрадировать из Италии в Россию // Известия. 2015. 29 дек.

[32] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712.

[33] По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 27 янв. 1999 г. № 2-П // Рос. газ. 1999. 10 фев.

[34] Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 26 июля 2012 г. № 774 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 32, ст. 4560.

[35] См. об этом: Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 26.

[36] См.: http://government.ru (дата обращения: 07.02.2016).

[37] См.: Гришковец А. А. Органы государственного управления: сущность и компетенция // Труды института государства и права Российской академии наук. 2015. № 4. С. 78.

[38]См.: Путин одобрил упразднение Росграницы и Росфиннадзора. URL: http://vestifinance.ru (дата обращения: 07.02.2016).

[39] См.: Рос. газ. 2015. 04 дек.

[40] Документ официально опубликован не был. Доступ из инф.-правовой системы «Гарант».

[41] См.: Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад. М., 2014. С. 4.

[42] См.: Казахстанская правда. 2011. 15 янв.

[43] URL: http://www.rg.ru/2015/06/19/putin-vistuplenie.html (дата обращения: 29.01.2016).