Материнский (семейный) капитал введен Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Статья 2 Закона определяет материнский (семейный) капитал как средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, обеспечивающих возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения.

В Законе сформулированы основополагающие понятия. Дано определение понятия «материнский капитал». Установлен механизм выделения средств из бюджета, их индексирования и получения адресатами. Назначены ответственные лица. Соответствующие субъекты наделены полномочиями, правами и обязанностями. Определен исчерпывающий перечень целей, на которые может быть потрачен капитал. Федеральный закон применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г.

Положения Закона, на первый взгляд, вполне доступны для понимания. Под дополнительными мерами государственной поддержки семей, имеющих детей, понимаются меры, обеспечивающие возможность приобретения жилья, получения услуг в сфере образования, улучшения пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных законопроектом. Реализация указанных мер осуществляется за счет материнского (семейного) капитала - обособленных средств федерального бюджета.

Однако нарастающий объем сообщений правоохранительных органов о выявленных нарушениях в исследуемой сфере превращает возникшие на почве названных показателей ожидания в иллюзии. Органы следствия и оперативно-розыскной деятельности непреклонны в своей убежденности в том, что материнский капитал стал предметом посягательств организованных преступных групп. По данным правоохранительных органов, за четыре года действия Закона о материнском капитале выявлено почти две тысячи преступлений, связанных с его хищением и обналичиванием. По некоторым случаям утверждается, что размер незаконно использованных сертификатов исчисляется сотнями, а размер похищенных средств достигает десятки миллиардов рублей.

В итоге сегодня мы обсуждаем не плоды проводимой демографической политики, сложно реализуемой в период затянувшегося экономического кризиса, а то, как одно из решений по борьбе с низкой рождаемостью породило социальное напряжение. В обществе и государственном аппарате стали обсуждаться вопросы об отмене материнского капитала по причине недобросовестности его получателей. Возникли проблемы уголовно - правового характера. На деле оказалось, что Закон определил не только новый источник поддержания благосостояния нуждающихся в социальной защите семей. Он также расширил сферу действия уголовной юстиции, для нужд которой, судя по его содержанию, он не предназначался и не готовился.

Положение усугубляется низким уровнем согласованности Закона с иными отраслями законодательства. Состояние дел осложняется тем, что законодатели при принятии проекта, рассматриваемого нормативного правового акта, не просчитали уголовно -правовые риски и связанные с ними издержки. Не спрогнозировали возможность злоупотреблений и не определили уголовно-правовую цену их последствий. Не допустили возможность привлечения к уголовной ответственности родивших матерей и наступление других самых разнообразных социальных потерь.

Существо основных недостатков не велико. Но они носят принципиальный характер. От их определения зависит разрешение вопросов о видах ответственности, к которой могут быть привлечены родители, риелторы, сотрудники банковских и иных кредитных организаций, должностные лица учреждений Пенсионного фонда, а также о возможности применения к ним за нарушение Закона мер уголовно-правового воздействия. Другие вопросы носят производный характер.

Для разрешения отмеченных вопросов представляется важным установить отрасль права, в пределах которой возникают, реализуются и прекращаются регулируемые Законом отношения. Он оставляет этот вопрос не проясненным. В ст. 1 декларативно и безотносительно к конкретной сфере права повествуется о том, что законодательство о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного

права, состоит из Федерального закона, других законов, а также из

1

издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов .

Такое определение сферы действия Закона не информативно. Аналогичный характер носят положения об ответственности, наступающей за его нарушение. Подобная неопределенность Закона служит основанием для различных мнений о том, что исследуемые отношения носят публично - правовой характер и по методу регулирования находятся на пороге административного, бюджетного и пенсионного законодательств. Без законодательного уточнения такого рода рассуждения останутся дискуссионными. Автор не берется за их разрешение. Он оппонирует некоторым точкам зрения и вносит свой скромный вклад в общую дискуссию по этому вопросу.

Обращает на себе внимание то, что Закон, как это указано в его преамбуле, не устанавливает нормативов обязательного поведения для своего основного адресата - семьи. Он направлен лишь на создание условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь. [1]

Благополучатели не обременены императивными притязаниями институтов власти. За выгодоприобретателями остается право принятия либо непринятия предложенных государством мер стимулирования. Признаков так называемых вертикальных отношений, предполагающих властное подчинение одной стороны другой, в диспозиции Закона не усматривается.

Все это дает основания допускать, что регулируемые Законом отношения носят частно -публичный характер, который относит их к сфере действия гражданского права. Присутствие в этих отношениях публичного фактора не исключает возможности их гражданско-правового регулирования. Возможность участия в отмеченных отношениях субъекта власти допускается Законом, которым его повелевающий статус нивелируется до равноправного участника гражданского оборота. Согласно ст. 2 и ст. 124 ГК РФ в регулируемых гражданским законом отношениях могут участвовать РФ, субъекты Федерации и муниципальные образования. Все они как юридические лица выступают в этих отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами[2].

Далее уместно обратить внимание на концептуальное сходство формы предложения государством названных мер материального стимулирования в виде закона с публичной офертой - институтом гражданского права. Сущностных отличий между ними не обнаруживается. В Законе в точном соответствии со ст. 435 ГК отражено адресованное конкретному кругу лиц - семьям, имеющим детей, предложение по получению мер поддержки, которое выражено в денежном эквиваленте (250 тыс. руб.) и заключает в себе намерение лица - государства, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым оно будет принято, т.е. взято на себя встречное обязательство по рождению или усыновлению второго ребенка или последующих детей.

Государство признает и прямо в Законе устанавливает, что его предложение не может быть отозвано и действует в течение срока (до 31 декабря 2016 г.), установленного для акцепта оферты. Сформулированное в Законе предложение по передаче материнского капитала на указанных в нем условиях действует для любого, кто на него отзовется. Согласие на принятие гражданами мер поддержки во многом реализуется по правилам акцепта, под которым понимается ответ лица, которому адресована оферта (ст. 438 ГК).

Применительно к рассматриваемому случаю, как это указано в ст. 5 и ст. 7 Закона, акцепт реализуется через обращение лица в любое время в органы Пенсионного фонда РФ по истечении трех лет после возникновения у него права на получение материнского капитала путем подачи соответствующего заявления с необходимыми документами.

Таким образом, представляется, что регулируемые исследуемым Законом отношения основаны на принципах частно -публичного партнерства и вполне укладываются в пределы юрисдикции гражданского права. В соответствии со ст. 3 ГК гражданское законодательство может состоять из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ.

Предусмотренный Законом механизм администрирования и директивного обязывания никак не связан с возникновением самого по себе права на материнский капитал и имеет черты производного звена. Запуск механизма зависит от волеизъявления благополучателя и включается на этапах одобрения и реального выражения им способности принять предлагаемые государством меры поддержки в обмен на рождение (усыновление) второго ребенка или последующих детей. Реализация задач закона и достижение предусмотренных им целей возможны при совпадении интересов семьи и государства.

Очередной пример несогласованности положений Закона с иными нормативными актами демонстрирует его основная категория - материнский капитал. В перечне, предусмотренном ст. 128 ГК, не упоминается материнский капитал как объект гражданского оборота. Поэтому до конца непонятен правовой режим, обеспечивающий его охрану и урегулирование возникающих в связи с ним конфликтов. Для некоторого такого положения вещей может послужить поводом для перевода разговора о Законе в сферу иных отраслей права.

по косвенным и не всегда очевидным признакам представляется возможным диагностировать, что законодатель все же наделил материнский капитал признаками объекта гражданского оборота. Капитал имеет денежный эквивалент и может выступать средством платежа. Он, конечно, не может быть предметом купли-продажи или иным способом отчуждаться, переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (п. 1 ст. 129 ГК). Но материнский капитал вправе

претендовать на статус объекта с ограниченной законом оборотоспособностью (п. 2 ст. 129 ГК). В ст. 7 Закона предусмотрено, что уполномоченные лица могут распоряжаться средствами материнского капитала в полном объеме либо по частям в целях: улучшения жилищных условий; получения образования ребенком (детьми); формирования

3

накопительной части трудовой пенсии .

На возможность признания материнского капитала самостоятельным и самодостаточным объектом гражданского оборота также указывает то, что в нем уже «вращаются» различного рода «капиталы». Речь идет об уставном капитале коммерческих организаций и иных юридических лиц, складочном капитале хозяйственных партнерств и товариществ, целевом капитале некоммерческих организаций, пенсионном капитале граждан, которые не всегда прямо предусмотрены гражданским законом, но тем не менее составляют его неотъемлемую часть.

Таков самый общий взгляд на правовой статус материнского капитала и связанные с ним проблемы. Но его вполне достаточно для вывода о том, что к отношениям, регулируемым Законом, применимы меры гражданско - правовой ответственности. На возникающие в сфере его действия [3] обязательства распространяются предусмотренные ст. 167 ГК положения о недействительных сделках, позволяющие всякое мнимое или притворное обязательство оспорить или признать ничтожным и требовать от выгодоприобретателя возврата незаконно полученной материальной помощи.

Однако практика свидетельствует, что правоприменители не спешат обращаться к средствам гражданско-правовой защиты. Несмотря на отсутствие полного и единообразного понимания правовых характеристик материнского капитала и высокой вероятности допущения ошибок в квалификации связанных с его оборотом действий, в подавляющем большинстве случаев криминалисты предпочитают обращаться к уголовно - правовым средствам борьбы со связанными с материнским капиталом злоупотреблениями.

Судебная практика наполнена противоречиями и, как следствие, не вызывает доверия. С одной стороны, она представлена немногочисленными и еще малозамеченными оправдательными приговорами по делам о хищении родителями материнского капитала. С другой стороны, судопроизводство переполнено примерами обвинительных решений, вынесенных, как правило, в заочном порядке, в ходе которого, как известно, вопрос о праве тщательно не исследуется. Для принятия судебного акта в названном порядке достаточно формального признания вины подсудимым и его согласия на рассмотрение дела без исследования обстоятельств дела по существу. Проблемы права не обсуждаются. Основополагающим признаются эффективность и экономия судопроизводства[4].

Подобное отношение судов к рассматриваемому вопросу не лучшим образом влияет на деятельность следственных органов. В некоторой степени это отношение поощряет и подталкивает их к дальнейшему проявлению неразборчивости в вопросах расследования, доказывания и квалификации. Несмотря на то что как матери, так и риелторы с сотрудниками кредитных организаций и должностными лицами учреждений Пенсионного фонда в подавляющем большинстве случаев обвиняются в хищении материнского капитала путем его обналичивания на ложные цели, упреки правоохранительных органов в их адрес носят разноплановый характер. В одних случаях они подозревают в хищении матерей. В других случаях делают из них потерпевших или свидетелей, а из представителей агентств недвижимости и банковских учреждений - обвиняемых. В редких случаях подозревают в халатности или в пособничестве мошенничеству сотрудников Пенсионного фонда.

Названные проблемы правоприменения во многом объясняются тем, что при оценке действий привлекаемых к ответственности лиц не всегда учитываются положения Закона, их буквальное значение, весь механизм реализации мер государственной поддержки семей, влияние его отдельных звеньев друг на друга. Следственные органы и оперативные службы ограничиваются обнаружением признаков обмана без выяснения его влияния на возникающие вследствие реализации Закона правовые последствия.

Не принимается во внимание, что в силу Закона родитель может быть привлечен к уголовной ответственности за мошенничество только в том случае, если он создаст перед органами Пенсионного фонда ложную видимость рождения или усыновления второго ребенка либо последующих детей. С другими обстоятельствами и их достоверностью Закон не связывает возникновение у родителя права на материнский капитал. Для его обретения достаточно самого по себе факта рождения или усыновления ребенка. Согласно ст. 3 Закона это условие единственное и исчерпывающее основание для приобретения права на материнский капитал.

Обман относительно других обстоятельств, связанных с материнским капиталом, не может служить основанием для квалификации действий родителей по ст. 159 УК.

Действия по обналичиванию капитала или его трате на нецелевые нужды не являются достаточным основанием для обвинения матери или отца в хищении. Для этого нет обязательного признака хищения, который указывает на то, что по отношению к похитителю имущество или право на него должно являться чужим. Из рассматриваемого Закона с очевидностью следует, что с момента рождения или усыновления не только ребенок, но и право на капитал обретает своих родителей, которое с тех пор и уж тем более на момент распоряжения им не является для них чужим.

Возможность квалификации действий родителей по признакам мошенничества может появиться при условии, если законодатель внесет в Закон изменения, в которых свяжет возникновение у них права на капитал не только с рождением или усыновлением детей, но и с появлением у них реальной нужды в улучшении жилищных условий, получении образования ребенком (детьми) или формировании накопительной части трудовой пенсии.

Дополнение Закона позволит повысить ответственность родителей, поскольку создаст условия для утраты ими своего права на капитал в случае его растраты на нецелевые нужды. Процесс возникновения права будет напрямую связан с процессом его реализации. Сейчас же такой взаимной связи и зависимости между ними не существует.

Нецелевое расходование капитала не дезавуирует юридическую силу права на капитал. Поэтому действия по сокрытию расходования капитала на нужды, не предусмотренные законом, не образуют криминалистических признаков мошенничества, а представляют собой лишь усилия родителей по расширению пределов оборотоспособности капитала. Отдельные законодатели понимают и разделяют стремления родителей. Они учитывают то, что в некоторых случаях у родителей могут быть более насущные потребности, чем, к примеру, благоустройство жилья. В связи с этим инициировано значительное число законопроектов с целью расширения числа направлений, по которым может тратиться капитал.

Аналогичное понимание есть и у следственных органов. Не все из них берутся за привлечение к ответственности матерей. Исходят в этом вопросе из нескольких соображений. Во -первых, сомневаются, что матери, находящиеся в затруднительном материальном положении, заслуживают уголовно-правовой кары. Во-вторых, осознают правовой статус родителя и связанные с ним проблемы доказывания. В связи с этим правоохранители ищут компромиссы. Зачастую руководствуются известным принципом о том, что по делу лучше иметь «хорошего» свидетеля в лице матери или отца, чем «плохого» подозреваемого. Последние в крайне редких случаях идут на сотрудничество со следствием при наличии перспективы привлечения их к ответственности.

Нередко компромиссы достигаются. Их заложниками закономерно становятся другие участники процесса получения и расходования материнского капитала. Акценты перемещаются на риелторов и кредиторов, которые за плату реализуют желание родителя преодолеть законодательные ограничения, получить капитал в наличном виде и свободно им распорядиться.

Вопросы, касающиеся правового положения и возможности их привлечения к уголовной ответственности, требуют отдельного исследования. На этом же этапе понятно, что положение указанных участников во многом производно от юридического статуса родителей, а поэтому также не бесспорно в уголовно -правовом смысле.

[1] Право социального обеспечения: Учебник под ред. К.Н. Гусева. - М.: ТК Вели, изд-во Проспект, 2014. - С.51

[2] Жуков А. Социальная политика современной России. // Муниципальная власть. 2014. -№4.С.48

[3] Шайхатдиное ВШ Право социального обеспечения РФ: Учебное пособие. - Екатеринбург: УрАГС, 2014. - С. 89

[4] Крыть С. Неотъемлемый элемент региональной социальной политики. //Человек и труд. 2014 . -№2 .С.11