Но давайте теперь на основе этой системы рассмотрим некоторые особенности функционирования бюрократии. Это удобно хотя бы потому, что уж кто‑то, а Петр Алексеевич не позволял своим сотрудникам лодырничать. Но существуют объективные законы развития социальных организмов. И против них не попрешь. Первый из них, неоднократно упоминавшийся в этой книге, – штаты чиновников всегда растут. Причем растут они как «вширь», так и вглубь.

…Чуть ли не самого образования коллегий началось то, что происходит абсолютно в любой иерархической структуре, – борьба за лидерство. Так, к примеру, в Иностранной коллегии развернулась длинная и нудная склока между двумя тайными советниками – Остерманом и Степановым. Они писали длинные и нудные заявления, обвиняя друг друга в злоупотреблении служебным положением, непрофессионализме и всем таком прочем. Разумеется, на работу административных органов потоком пошли и жалобы со стороны. На… Какие у людей сегодня имеются претензии к бюрократам? Вот и тогда имелись абсолютно такие же. И Сенат учреждает должность генерал‑рекетмейстера, в обязанности которого входило «принимать и рассматривать жалобы на медленное или несправедливое решение какой‑нибудь коллегии; принуждать к скорейшему решению дел, докладывать Сенату о правильных жалобах, быть ходатаем за челобитчиков, особенно за безгласных, бессильных, угнетенных, и представлять таких самому государю». Разумеется, у генерала‑рекетмейстера разобраться в одиночку хоть в чем‑либо просто не хватило бы сил и времени. А значит… Правильно – у важного чиновника появилась своя канцелярия с собственным штатом. Явление типичнейшее. Попытка улучшить деятельность бюрократического аппарата приводит всего лишь к тому, что появляется новая структура.

Если уж речь зашла о докладе государю… Знаете, кто в петровское время был одним из самых могущественных людей, перед которым мелко мели хвостом все «птенцы гнезда Петрова»? Алексей Макаров, кабинет‑секретарь – то есть начальник личной канцелярии Петра I. Он ничего сам не решал. Но – именно он каждый день приносил Петру I на подпись бумаги. Все понятно? Мог принести сегодня, а мог и через месяц. Мог напомнить о каком‑нибудь деле, а мог и промолчать. Мог подсунуть документ, когда у царя было хорошее настроение, а мог – когда не очень. Так что власть секретарей появилась давно, и никуда от нее не деться.

Но вернемся к проблемам роста бюрократического аппарата. Многим читателям наверняка приходилось сталкиваться с такой особенностью чиновной машины: канцелярии от вас почему‑то всегда требуют бездну каких‑то бумажек. Лучше всего это знают те, кто вынужден был отправлять «наверх» многочисленные и непонятно кому нужные отчеты. Со стороны это представляется какой‑то вакханалией идиотизма. Но и данная особенность не нова.

В 1722 году в городе Глухове образовалась новая бюрократическая единица – Малороссийская коллегия, которая должна была заниматься делами Украины (точнее – находившегося тогда в составе России Левобережья и Киева с окрестностями). Дело в том, что в те времена Украина обладала особым статусом и управлялась гетманом, выбранным украинским казачьим войском и старшиной – полковниками, высшими казацкими военачальниками. Управляли, прямо скажем, плохо. Царь решил поправить дело, создав дополнительную властную структуру. И что?

В октябре 1722 года гетман Полуботок жалуется в Сенат, что коллегия «мимо старшины, не сносясь и не советуясь с нею, посылает полковникам указы, требуя известий, сколько в котором полку маетностей (поместий. – А. Щ .), мельниц и других угодий; назначено также послать в полки десять офицеров глуховского гарнизона – неизвестно зачем. Из войсковой канцелярии коллегия требует выписок, универсалов (указов гетмана), розысков, купчих и других документов по делам тех челобитчиков, которые приходят с жалобами в коллегию…» (С. Соловьев).

Что, этим ребятам в Малороссийской коллегии делать было больше нечего – только плодить лишнюю переписку? Да нет. В чем был смысл создания этого административного органа? Как уже упоминалось, казачья старшина руководила Украиной «по понятиям» – фактически по законам бандитской «крыши». И население воспринимало чуткое руководство отнюдь не с таким восторгом, с каким позже украинскую старшину вспоминали и вспоминают «жевто‑блакитные» националисты. Жалоб на беспредел казачьего управления в Сенат шло множество. Вот создали новый орган для разбора жалоб. Так вот, советники из Малороссийской коллегии отличались ярко выраженной бюрократической добросовестностью. Решили взять все на контроль – а потому получить максимум информации. И пошла писать губерния.

Это тоже типичная особенность канцелярского мышления. Как можно контролировать что‑то, сидя за письменным столом? Правильно – с помощью бумаг. Вот эти бумаги и требуют. А дальше… Всегда хочется установить дополнительный контроль – и количество требуемых бумаг все растет. А заодно растет число чиновников, необходимых для обработки всей этой макулатуры.

Причем процесс может идти бесконечно. Если бы под коллегией сидели не казаки, а обычные чиновники, допустим, губернского уровня, то они бы никуда не жаловались, а с чистой совестью отправляли бы эти бумаги в сортир. Так спокойнее.

* * *

Практически весь XVIII век созданная Петром I система жила по присущим таким структурам законам. Коллегии меняли состав и внутреннюю структуру и в огромном количестве обрастали разнообразными «пристройками», экспедициями, канцеляриями, департаментами и всем прочим. Как водится, в русской бюрократии XVIII века стали заметны тенденции к образованию замкнутой касты. Особенность ситуации заключалась в том, что согласно петровским законам и Табели о рангах служилое сословие практически сливалось с дворянским. Служить должны были все. А если одни стремились выйти в большие чины, то другим, наоборот, хотелось спокойно сидеть по своим усадьбам.

Потому‑то с одной стороны всем учреждениям было предписано «смотреть, чтобы те, которые в своих науках паче других преуспели и радетельное старание имели, прежде других в чины произведены были и тако за свое прилежание к наукам и награждение получить могли». Речь шла, разумеется, не о мужиках. Был учрежден и институт юнкеров. В марте 1737 г. Кабинет министров утвердил правила приема дворян в коллегии юнкеров. Юнкера должны были не только иметь навык в «приказном порядке», но и приобретать «знание указов и прав государственных, Уложенья и прочее».

Два дня в неделю они обучались грамматике, арифметике, математике, геодезии, географии, латыни. В 1755 г. к этому списку добавились история, французский и немецкий языки. Через пять лет обучения при коллегиях проявивших себя в учении юнкеров производили из нижней должности копииста или канцеляриста в секретари. Поступать в юнкера можно было лет с двенадцати. И к семнадцати спокойно начинать делать карьеру. Позже юнкерское обучение, как и солдатскую службу, стали проходить «заочно». То есть числились, но не служили.

Но, тем не менее, все в общем‑то работало. Несмотря на заговоры и государственные перевороты, государственный аппарат функционировал, хотя и со скрипом. Более всего угнетала именно введенная Петром коллегиальность.

Эта книга – не об истории государственного управления, поэтому я не буду подробно останавливаться на различных структурных изменениях, происходивших в XVIII веке. Стоит упомянуть о так называемом «Указе о вольности дворянству» 1762 года, согласно которому обязательная служба для дворян отменялась. Соответственно, множество людей, которым не нравилась армейская и канцелярская лямка, тут же решили бросить службу. И тогда, дабы создать стимул для служения Отечеству, Екатерина II ввела институт, без которого современная бюрократия немыслима: ПЕНСИИ. Это сегодня пенсия по старости или выслуге лет выглядит чем‑то само собой разумеющимся. Но двести пятьдесят лет назад все было не так! Всюду. До двадцатых‑тридцатых годов ХХ века большинство европейских граждан такого слова не знали. В Российской империи пенсию получали только люди с чином. Причем не только они сами, но в случае смерти – их жены. Размер пенсии чрезвычайно различался в зависимости от чина и последней занимаемой должности. А бедных дворян и тогда имелось достаточно. У них появился стимул служить – причем служить долго и не навлекая на себя лишние неприятности. А что значит – не навлекать неприятности? Не делать резких движений. Уклоняться от принятия ответственных решений. И самое главное – по мере сил сопротивляться любым переменам. Кроме того, бюрократия отделилась от общей дворянской массы. У нее теперь имелись СОБСТВЕННЫЕ интересы.

Правда, от перемен чиновникам открутиться не удалось. Екатерина II попыталась провести сокращение центральных штатов, перенеся многие их функции в губернии. Ничего хорошего из этого не вышло. По указанным выше причинам. Бумаги косяком пошли наверх. А наверху сгоряча все учреждения порушили.

Павел I, будучи сторонником военной дисциплины, стал исправлять положение. На самом верху были созданы так называемые департаменты – юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны, во главе которых стояли министры. Тут уж никакой коллегиальностью не пахло. Они отвечали исключительно перед императором.

* * *

Свои начинания Павел докончить не успел: он умер от несчастного случая – от удара табакеркой в висок. Но пришедший на смену Александр I продолжил его дело. Любопытно, что деятельность Александра Павловича очень напоминает то, чем занимался в то же время во Франции его личный враг – Наполеон. Таких совпадений не бывает. XIX век – это абсолютно иная эпоха. На смену относительно спокойному предыдущему веку шла эпоха великих потрясений, которые нес с собой молодой корсиканец в треуголке. Старая система кое‑как годилась при тихой жизни, но явно для наступающего века не получалось.

8 сентября 1802 г. был опубликован манифест Александра I «Об учреждении министерств», который положил начало бюрократической системе, существовавшей до октября 1917 года, да и по сей день во многом сохранившейся. Император объявил, что «мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою и для благоуспешнейшего течения поручить оных ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему».

На первых порах было создано восемь министерств:

– военно‑сухопутных сил;

– морских сил;

– иностранных дел;

– юстиции;

– внутренних дел;

– финансов;

– коммерции;

– народного просвещения.

В 1811 на правах министерств были добавлены Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных исповеданий, Государственное казначейство и Ревизия государственных счетов (Государственный контроль).

Тем временем одним из приближенных Александра, Михаилом Сперанским, был подготовлен документ – проект «Общего учреждения министерств», который вскоре стал законом.

Впрочем, сперва стоит рассказать о его авторе. Хотя бы потому, что он с одной стороны является «нетипичным» бюрократом, а с другой – ярко выраженным порождением канцелярской системы.

Михаил Сперанский родился 1 января 1772 года в деревне Черкутино в 40 километрах от Владимира в семье священника. Приход был очень бедный – отцу в свободное от основной работы время приходилось сеять и пахать, чтобы прокормить троих детей. Образование он начал во Владимирской семинарии, откуда в числе трех лучших учеников был отправлен в Санкт‑Петербургскую семинарию – суперэлитное духовное заведение. По духовной линии Сперанский не пошел – в 1792 году после окончания семинарии он был оставлен в заведении на преподавательской работе – учил физике и математике. А через два года обер‑прокурору Сената А.Б. Куракину потребовался домашний секретарь. Семинаристы ценились высоко, поэтому высокий чиновник отправился за подходящим человеком к ректору, а тот порекомендовал Сперанского. Чуть ли не в первый день секретарь продемонстрировал свои способности – и Куракин решил, что работа секретаря для него тесновата. Он пристраивает Сперанского в собственную канцелярию, да не просто так, а сразу с чином титулярного советника (IX) класса. Далее его карьера была просто фантастической – каждый последующий год он получал повышение: через три месяца стал коллежским асессором, в 1798 году – надворным советником, в 1799 – коллежским советником, в 1800‑м – советником статским, в 1801‑м – действительным статским советником. То есть к двадцати девяти годам он дослужился до чина, соответствующего генерал‑майору! Впрочем, в ту эпоху люди вообще взлетали быстро. Павел I снимал людей с должностей, не моргнув глазом. Ну, а некоторые извлекали выгоду из кадровой чехарды, занимая места отставленных. Сперанский до некоторого времени умел главное для чиновника – высокое искусство внушать свою мысль начальнику так, чтобы тот думал: я сам до этого дошел.

В конце концов бывший семинарист стал фактически первым лицом в канцелярии. После того как на престол взошел Александр, Сперанского позвал в секретари Д.П. Трощинский, ближайший помощник царя.

Император в это время обдумывал планы реформ. Речь шла не только и не столько об административных преобразованиях. Александр подумывал о решении главной проблемы России – освобождении крепостных крестьян. Именно для этого ему и требовалась крепкая государственная система. Царь и его сподвижники хотели как лучше, но только не очень понимали, как это сделать. А Сперанский кое‑что понимал. Вернее, думал, что понимал. Дело в том, что он был гением – бюрократическим гением. Говорят, Наполеон сказал Александру, что за такого чиновника он отдал бы половину Франции. Но что такое бюрократический гений? То же самое, что в армии – талантливый начальник штаба. То есть тот, кто сам, возможно неспособен командовать, но умеет грамотно оформлять приказы командира. У Наполеона Сперанский, возможно, был бы и на месте. Но тут была другая ситуация. Сперанский, безусловно, искренне хотел благополучия России. Но его проект государственного переустройства в случае реализации ударил бы железным молотком по голове очень уж многим. Дело даже не в том, что бывший семинарист был убежденным западником и многое просто списал с английских законов. Петр I сделал примерно так же. Но для того чтобы его реализовать, нужно было, как Петру, иметь за спиной растоптанную в прах прежнюю элиту и гвардию, готовую за царя порвать глотку кому угодно. Александр же чувствовал себя на троне очень неуверенно. Император сам участвовал в убийстве отца и время от времени получал анонимки, в которых говорилось: он вполне может отправиться вслед за папой. Так что резкие движения ему было делать не с руки. А Сперанский этого не понимал! Он был бюрократическим работником, который к тому же всегда работал в центральных учреждениях. Ему казалось – стоит только написать закон на бумаге – и все пойдет хорошо. Типичная ошибка чиновников, пытающихся проводить реформы. К тому же Сперанский выступал за союз с Наполеоном – а в начале 1812 года это была очень непопулярная позиция в верхах.

Прибавьте сюда отношение высших чиновников – когда в этой среде любили выскочек? В общем, на Александра круто надавили, и он был вынужден отправить Сперанского в отставку и в ссылку в Нижний Новгород. Потом его, правда, назначили губернатором Пензы, а следом – генерал‑губернатором Сибири, а позже Сперанский попал и Государственный совет. К правительственной работе чиновник вернулся только при Николае I. Он произвел грандиозную работу, составив с 1826 по 1830 год «Свод законов Российской империи». Это сборник, состоящий из 45 громадных томов, которые не всякий осилит поднять. Подобного до него никто не смог сделать аж с «Соборного уложения» 1647 года! Но Сперанский осознал ошибки юности и вперед с проектами реформ больше уже не лез.

* * *

Но вернемся к тому, что осуществить все‑таки удалось. Была создана новая административная система. Ее структуру стоит помнить при чтении русской художественной литературы.

«Управление каждого министерства вверяется лицу, по непосредственному … его величества избранию определяемому со званием министра, главного директора или главноуправляющего» (М. Сперанский, далее цитаты тоже из него).

Министр имел товарища (заместителя), но принимал решения и за все отвечал он лично. При них существовали также совет министра, общее присутствие отделений, канцелярия министра, а также «особенные установления, при некоторых министерствах состоящие». Основной структурной единицей министерств были департаменты во главе с директором, делившиеся на отделения с начальником, низшей управленческой единицей были столы со столоначальником. Для ведения делопроизводства полагался секретарь. Для хранения документов создавался архив.

Совещательным органом в министерстве «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения» являлся Совет министра (в военном и иностранных дел – коллегии), который создавался из директоров департаментов под председательством министра (его товарища или директора департамента). При этом «во всех министерствах в Совет могут быть прилагаемы, по усмотрению министра и по свойству дел, члены посторонние, как‑то: владельцы заводов по мануфактурам, знаменитое купечество по делам коммерческим и тому подобные».

В компетенцию Совета министра входили самые важные дела. «Все дела и предположения, требующие нового учреждения или важных перемен в разных частях управления», «случаи, требующие дополнения законов и учреждений, пояснения оных, или отмены и исправления», «предположения о новых заведениях», «новые изобретения», «приобретения в казну или отдача из казны казенного имущества», «требование сумм … на действие всех частей, подчиненных министерству, и в особенности употребление их на новые заведения», «рассмотрение годовой сметы расходов и годовых отчетов», «составление условий на подряды, поставки и другие предприятия», «производство подрядов по разным частям … в ведении министерства», «рассмотрение донесений чиновников, посылаемых для обозрения и освидетельствования разных частей, управляемых департаментом», «рассмотрение … доносов по делам важным» и «дел по упущениям разных чиновников и решение о предании суду», «производство в чины и определение наград», а также «разные неудовольствия и жалобы служащих и частных людей на департаменты, если министр найдет их заслуживающими внимания».

На уровне департаментов действовала примерно та же схема.

Было регламентирована и кадровая политика. Министры и заместители назначались лично императором. Директоров департаментов император утверждал с подачи министра. Начальники отделений назначались по представлению руководителей департаментов, но министр «представляет их на… утверждение» царя. Остальных чинов назначал министр по представлению руководителя подразделения; последний мог решать кадровые вопросы лишь в отношении «нижних канцелярских чинов».

В таком же порядке осуществлялись и увольнение, представление к наградам, а также отдача под суд. Посмотрев эту схему, становится понятно, что такое на практике «своя рука наверху». К примеру, начальник отдела не мог уволить смертельно надевшего ему чиновника, если директор департамента по какой‑то причине ему покровительствовал. И наоборот. Вспомните Чичикова, который добился повышения, ухаживая за перезрелой дочкой своего начальника.

Министерству подчинялись дочерние учреждения в губерниях, которые «исполняют предписания его с точностию и беспрекословно». И вот что интересно: «…если подчиненное начальство получит предписание от министра по … делу, которое не принадлежит к его министерству, то, не чиня по оному исполнения, оно обязано испросить разрешения от того министра, к коему относится предмет предписания». То же самое распространялось и на нижестоящие подразделения. Вот вам то, что называется «ведомственными барьерами». «Смежные» дела при такой системе могут решаться до морковкина заговеньяй.

* * *

Для особо любопытных привожу весь цикл прохождения бумаг в бюрократических структурах Российской империи, взятый со специального портала «Документ. ru». Вы напрягитесь и вникните!

«Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) – донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела – для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, “не терпящие времени”, или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения – от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал “коллежский” порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения “слово в слово” всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки – изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации – журнальная. Автор известного “Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России” (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 – в департаменте министерства, 36 – в Комитете министров.

Документы, создававшиеся в процессе “производства дела”, можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе – “исполнительные бумаги”».

Как вам? Заметим, что это не российская экзотика. Все данные штуки Сперанский списал с английских аналогов. А в ту пору Великобритания по размерам была куда больше России – тем более что ее колонии были разбросаны по всему свету.

Но интереснее другое. Эта процедура прекрасно иллюстрирует еще одну закономерность бюрократии: некомпетентное принятие решений. Представьте, в такой‑то отдел такого‑то департамента, допустим, Министерства народного просвещения, из Нижегородской губернии приходит бумага. Тема не очень важная, но требующая «особого постановления». Нужно что‑то либо разрешить либо не разрешить. Она попадает в руки, допустим, к столоначальнику Иванову. Тот приказывает своим подчиненным подобрать материал – и видит, что дело не очень простое. Вернее, простое, но он, столоначальник Иванов, должен принять решение. Точнее, рекомендовать его начальству. А ему это надо? Он обставляет дело так, что решение должен принять вышестоящий чиновник. Но тот меньше разбирается в ситуации – и тоже отправляет наверх двусмысленную бумагу. С одной стороны… С другой стороны… В результате дело добирается до такого уровня, где чиновник уже просто не понимает, о чем речь идет. Но он‑то полагает: внизу владеют сутью вопроса! И раз внизу сомневаются… Значит – проще всего не разрешить. Спокойнее будет.

Могут возразить: но начальник вправе вернуть чиновнику дело и потребовать, чтобы он высказал определенное мнение. Может. Но обычно не делает. Потому что иначе зачем он сидит на своем месте?

Приведенная система делопроизводства иллюстрирует и так называемый «Закон тысячи». Он гласит: учреждение, в котором работают более тысячи сотрудников, становится «вечной» империей, создающей так много внутренней работы, что больше не нуждается в контактах с внешним миром. Потому‑то чиновники и глядят на посетителей со стороны как на рвотное. Нет, не потому, что они бездельники. У них и без вас дел хватает.

Вы можете сказать: теперь появились множительная техника, компьютеры и все такое прочее. Правильно, появились. Но, как мы увидим дальше, это ровным счетом ничего не меняет. Работы для бюрократов меньше не становится.

* * *

Есть еще один важный вывод из всего сказанного. А кто в результате управлял государством? Данную систему принято называть «централизованным бюрократическим аппаратом абсолютной монархии». То есть страны, где император вроде бы является единственным никому не подконтрольным властителем. Так‑то оно так. Но…

Обер‑прокурор Первого департамента Сената А.А. Половцов в 1874 г. справедливо отметил, что «самодержавное правление самодержавно только по имени; ограниченность средств одного человека делает для него всемогущество невозможным; государь зависим от других, от лиц, его окружающих, от господствующих мнений, от других правительств, от сложившихся в человечестве сил, то прямо, то косвенно выказывающих свое влияние».

Вот и все. Если нет Наполеона, управляет аппарат.