В 1825 году Александр I умер. Новый император Николай I понимал, что на повестке дня по‑прежнему стоит актуальнейший для России вопрос: освобождение крестьян. Его готовил еще Александр I, но нарвался на такое мощное сопротивление, что вынужден был сдать назад. Николай являлся более крепким человеком – но и он понимал трудность «перестройки». Я не зря употребил этот термин. Мы все были свидетелями, как с размаху и с налета стали реформировать советскую систему. И что из этого вышло – тоже видели. У Николая Павловича Романова мозгов в голове было больше, чем у Михаила Сергеевича Горбачева. Он не хотел обвала своей страны.

Но для того чтобы если не перевернуть мир, то хотя бы провести радикальные реформы, нужна точка опоры. Точнее – общественный слой, на который можно опереться. И Николай обратил свой взор на бюрократию. Возможно, в этом сыграло роль и то, что среди декабристов было очень немного штатских чиновников. Это, в общем‑то, понятно. Бюрократ – не офицер. Рисковать головой не в его природе. Да и вообще чиновники не любят резких перемен.

Николай I полагал, что справится с руководством чиновничьей армией. Император обладал феноменальной памятью и исключительной работоспособностью, он «проводил за работой восемнадцать часов в сутки из двадцати четырех, трудился до поздней ночи, вставал на заре, спал на твердом ложе, ел с величайшим воздержанием, ничем не жертвовал ради удовольствия и всем ради долга и принимал на себя больше труда и забот, чем последний поденщик из его подданных» (А.Ф. Тютчева). В задачу Николая входило создать из административного аппарата идеальный инструмент для реализации своих целей.

Что же касается милых особенностей бюрократии… Это сейчас мы такие умные. Но ведь наверняка через сто лет потомки, изучая историю конца ХХ – начала XXI века, будут удивляться: как же эти придурки таких простых вещей не понимали… В XIX веке люди воспринимали все общественные структуры как механизмы. Соответственно, сбои в работе администрации объясняли двумя причинами. Чиновники плохо работают. Значит, надо их либо сменить, либо кнутом или пряником заставить работать хорошо. Если же это не помогает – «усовершенствовать конструкцию» механизма. Что административный аппарат живет по собственным законам, никому и в голову не приходило.

Николай взялся за дело. И с самого начала пошел по очень скользкому пути. Он стал прилаживать к административному аппарату дополнительные детали. В министерствах увеличилось количество департаментов, внутри них – отделов и прочих структурных единиц. Кроме того, возникло также множество комитетов, комиссий и новых прочих органов. Между тем чиновники размножались и сами по себе. В итоге за время царствования Николая I количество чиновников выросло в четыре раза.

Справедливости ради стоит отметить, что это не предел. В Пруссии того же времени соотношение чиновников и населения было в сто (!) раз больше, чем в России.

* * *

Но тут мы снова вернемся к особенностям «естественного» размножения бюрократов. Я уже упоминал, как и почему происходит возникновение дополнительных структур. Но в эпоху, когда начальство пытается улучшить эффективность системы, очень распространен и другой способ. Хотя, вообще‑то, он встречается всегда. Особенно в наше время, когда в коммерческих компаниях идет бесконечная борьба за повышение эффективности.

Об этом говорит один из законов Паркинсона. Он гласит: объем работы возрастает в той мере, в какой это необходимо, чтобы занять время, выделенное на ее выполнение. Чиновник стремится увеличить число подчиненных, и чиновники создают работу друг другу. Рассмотрим это на примере николаевской бюрократии.

Представьте, что в некотором департаменте некоего министерства работает себе губернский секретарь Павел Чичиков. В связи с новыми веяниями работы у него прибавилось. По совести говоря, не мешало бы ввести в штат еще одного человека. Но Чичиков, если он опытный чиновник, будет, сжав зубы, терпеть, пока дела и вовсе не зайдут в тупик. Тогда он, выбрав подходящее время, обратится к своему столоначальнику с покорнейшей просьбой: назначить ему двух помощников. Почему именно так? Да потому, что обратись он с просьбой принять на службу еще одного чиновника, могли бы взять равного ему. А это конкурент в продвижении по службе. Но даже если назначат одного, младшего, заместитель ведь всегда стремится сесть на место начальника. Может, гад, подсидеть… А двое – они ведь конкурируют прежде всего друг с другом. Если Чичиков пойдет на повышение, на его место ведь сядет кто‑то из них.

Начальство рассмотрело прошение и сочло его разумным. У Чичикова стало два помощника – кабинетские регистраторы Башмачкин и Мармеладов. Казалось бы, дело должно пойти веселей – вся троица теперь будет даже слегка недорабатывать. А вот и нет! Все осталось по‑прежнему. Ведь Чичиков должен теперь читать все бумаги, которые посылают ему Башмачкин и Мармеладов. И не просто читать. Настоящий начальник, ругаясь на подчиненных – лентяев и неумех, будет переписывать каждый документ по‑своему. То есть делать примерно то же, что и раньше. Что же касается подчиненных, то они, как положено, будут общаться между собой в письменной форме. Это неважно, что сидят они за соседними столами. Но разговор к делу не подошьешь. Это тоже непременный закон – чиновник всегда стремится на всякий случай составить бумажку. Но бумажку надо не просто записать, но и зарегистрировать в качестве внутренней переписки… В общем, через некоторое время Башмачкин и Мармеладов приходят к Чичикову:

– Ваше благородие, Павел Иванович, работой завалены по самое горло! Работаем от рассвета до ночи, а все равно не управиться!

Как вы, наверное, уже догадались, каждый из чиновников просит себе по два помощника. Чичиков снова бежит к столоначальнику – Башмачкин и Мармеладов получают под свое начало по два коллежских регистратора.

Потом требуется пополнить штат канцеляристов… В итоге возникает новое низовое подразделение. Штаты пополняются – берут письмоводителя и всех остальных, кого положено. Чтобы все выглядело солидно, Чичиков получает чин коллежского секретаря, все остальные продвигаются если не в чинах, то в должностях. А работа… Она как выполнялась плохо, так и выполняется.

Это, конечно, грубая схема. На самом деле все обстоит сложней. Но по сути она верна.

Но в случае с николаевской Россией это еще половина беды. Дело в том, что император попытался наладить жесткое руководство провинцией. Царь сказал: надо, бюрократы ответили: есть! Из Петербурга в губернии пошел шквал бумаг. Поскольку в центре штаты увеличивали быстрее, чем на местах, то внизу обрабатывать столичную корреспонденцию просто не успевали. В подобных случаях обычно в ответ пишут что придется.

В итоге заварилась такая бумажная каша, что не только министры, но и начальники департаментов не очень представляли, что происходит во вверенных им учреждениях. И просто махали рукой.

И в самом деле. В начале царствования император пришел в ужас, узнав, что только по ведомству юстиции во всех служебных местах произведено 2 800 дел. Он попытался исправить положение описанными выше методами «пристроек» и увеличения штатов. Исправил. В 1842 г. министр юстиции представил Николаю отчет, в котором значилось, что во всех служебных местах империи не очищено (то есть не закрыто) еще 3 300 дел, которые изложены по меньшей мере на 33 млн писаных листов.

«Все дела велись канцелярским порядком, через бумагу; размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела; все торопились очищать их: не исполнить дело, а “очистить” бумагу – вот что стало задачей местной администрации; все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, все свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план. Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес, за их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило с центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателями этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги» (В.О. Ключевский).

Обратите внимание: Ключевский тоже упоминает о «колесах» государственной машины. Что еще раз подтверждает – до середины XX века мало кто понимал, что все закидоны бюрократии – это закономерность, а не признак дурного управления…

* * *

Беда была и еще в одной особенности бюрократического аппарата. Чиновники очень любят стабильность. Поэтому еще Екатерина II издала указ, который ей явно подкинули известно откуда. Оно устанавливала присвоение чинов по выслуге лет. То есть как ни служи – а все равно через определенное время ты достигнешь определенного уровня. Имелись, конечно, исключения. К примеру, упоминавшийся Сперанский. Правда, свою карьеру он сделал при Павле, который чуть ли не во всем стремился поступать вопреки воле матери. Бывало и позже. Так, великий русский писатель Александр Грибоедов угодил под следствие по делу о декабристов. На него ничего не накопали – и чтобы человеку было не обидно, что его тягали на допросы, Николай I присвоил писателю очередной чин досрочно. Но это было именно исключением.

Николай нескоро, но все же решил исправить положение. В 1834 году вышло «Положение о производстве в чины по гражданской службе». Оно устанавливало два критерия служебного продвижения – выслугу лет и служебные успехи, жестко регламентируя необходимый срок службы для каждого из оснований (разнящийся для этих двух критериев). Но преимущество все же отдавалось выслуге.

В чем‑то такая осторожность понятна. Император представлял, с кем имеет дело, и заботился о справедливости, пытаясь ограничить повышение «по знакомству». Но в итоге, согласно докладам Инспекторского департамента, 90 процентов продвижений осуществлялись по выслуге лет, и лишь 10 процентов – отличие по службе. Видимо, начальники среднего звена придерживались принципа «тише едешь – дальше будешь». Кому нужны выскочки?

В результате и увольнять чиновников очень не любили. Это тоже свойство бюрократии, которое в наше время стало общим. Видимо, чтобы не создавать прецедента. Сегодня ты уволил, а завтра тебя уволят.

«Нужно быть горьким пьяницей или совершить уголовное преступление, чтобы потерять обеспеченное место. Служба и являлась для сотен тысяч особой формой социального обеспечения, пожизненной рентой, на которую дает право школьный диплом. Элемент соревнования, борьбы за жизнь, озонирующий деловые и либеральные профессии, на службе был не обязателен. За исключением немногих карьеристов – мало уважаемых в своей среде, – служебное повышение обусловливалось временем, то есть фактором, несоизмеримым с количеством и качеством труда. Призванная некогда спасать Россию от дворянской атонии бюрократия вырождалась в огромную государственную школу безделья», – пишет В.О. Ключевский.

Насчет «безделья» Ключевский, конечно, не прав. И тогда, и сегодня скажи чиновнику, что он бездельник, – в ответ услышишь искреннее возмущение: да вы знаете, сколько я работаю! В своей журналистской работе я слышал такое неоднократно. По‑своему чиновники правы. И тогда, и теперь они не сидят в своих кабинетах, поплевывая в потолок. Они трудятся – пишут друг другу бумаги.

Император пытался улучшить работу чиновников не только реорганизациями. И не только кнутом – хотя под суд за злоупотребления чиновники шли то и дело. Так, в пятидесятых годах была проведена мощная кампания по борьбе с коррупцией. В ходе ревизий деятельности губернских учреждений были вскрыты столь многочисленные злоупотребления, что в некоторых учреждениях были отстранены от службы от половины до трех четвертей штатных сотрудников.

Была введена и довольно сложная система штрафов за волокиту и прочие служебные нарушения. Но царь пытался действовать и пряником. Как и у нас в России твердят иные умники: увеличьте чиновникам зарплату – и они не будут воровать. Николай I попробовал.

По штатам 1800 г. губернатор получал 3000 рублей в год. В соответствии со штатами министерств 1802 г., параметры которого сохранились до середины XIX в., содержание министра составляло 12 тыс. рублей в год плюс казенная квартира или квартирные в сумме 1200 рублей.

Правда, на все денег просто не хватало. И старались экономить на мелкой канцелярской сошке – тем, кто не имел чинов. Дело в том, что еще при Александре I для тех, кто не имел университетского диплома (а имели его очень немногие) был введен экзамен на первый чин. Требовалось продемонстрировать довольно серьезные знания по истории, географии и экономике. (У Чехова есть очень хороший рассказ про незадачливого канцеляриста, который никак не может сдать географию для получения чина коллежского регистратора.)

Так вот, жалованье некоторых низших категорий служащих было ниже, чем даже доход лакея. Так, в начале XIX в. зарплата канцелярского служителя не превышала 200 рублей в год. Для сравнения: в то время как лакей в хорошем доме получал 183 рублей, камер‑лакей и швейцар – 203, кучер – 401, лейб‑лакей – 463 рубля в год.

Но вообще‑то чиновники, те, кто получил фуражку с гербом, обеспечивались далеко не плохо. Кроме жалованья, административным работникам полагались и другие премии.

«Сверх окладов, за особые заслуги, чиновникам раздавали из казенных земель аренды обыкновенно на 12 лет, как делается и доселе. До 1844 г. аренд выдавалось ежегодно разным чиновникам на 30 тысяч рублей; определяя поземельный доход по 4 %, мы найдем, что арендная сумма равнялась 750 миллионам рублей (это только добавочное вознаграждение чиновникам). Кроме того, чиновникам раздавали за заслуги в собственность незаселенные, но доходные казенные земли и угодья; до 1844 г. таких земель было роздано свыше миллиона десятин» (В.О. Ключевский).

И что же?

Пушкин дал следующую характеристику русской бюрократии: «От канцлера до последнего протоколиста все крало и все было продажно».

В пятидесятые годы по приказу Николая коррупцией в высших эшелонах чиновников занялась спецслужба – знаменитое III отделение. Так вот, по его данным проверки, среди губернаторов в злоупотреблениях не были замешаны лишь двое – киевский И. Фундуклей и ковенский А. Радищев.

На что император, к тому времени уже многое понявший, с горечью бросил:

– Что не берет взяток Фундуклей, это понятно, потому что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит, он чересчур уж честен.

В России происходили и вовсе дикие вещи.

«В конце 20‑х годов и в начале 30‑х производилось одно громадное дело о некоем откупщике; это дело вели 15 для того назначенных секретарей, не считая писцов; дело разрасталось до ужасающих размеров, до нескольких сотен тысяч листов. Один экстракт дела, приготовленный для доклада, изложен был на 15 тыс. листов. Велено было, наконец, эти бумаги собрать и препроводить из Московского департамента в Петербург; наняли несколько десятков подвод и, нагрузив дело, отправили его в Петербург, но оно все до последнего листа пропало без вести, так что никакой исправник, никакой становой не могли ничего сделать, несмотря на строжайший приказ Сената; пропали листы, подводы и извозчики» (В.О. Ключевский).

Разумеется, исчезли подводы не просто так. Особого разгула бандитизма в николаевской России не наблюдалось – особенно по дороге Москва – Петербург. Да и вряд ли романтикам с большой дороги понадобились судебные бумаги. Просто кому‑то хорошо заплатили, чтобы бумаги растворились в воздухе.

* * *

На примере николаевского царствования имеет смысл рассмотреть еще один вопрос: бюрократическое противодействие реформам. В перестроечные времена, когда стало выясняться, что все идет совсем не так, как хотелось бы, «демократические» журналисты придумали даже специальный термин «механизм торможения». Из опубликованных в «Огоньке» статей получалось: сидят где‑нибудь в закоулках горкома злобные партийные бюрократы и решают – как бы нам затормозить прогрессивные реформы. Дело тут не в том, кто на самом деле эти реформы проводил и кому они были выгодны. Проводили‑то их как раз представители высшей советской бюрократии. Но не в этом дело.

Термин «бюрократическое торможение» существует и на Западе. Он подразумевает противодействие чиновников переменам, которые им не по нутру. Это явление в самом деле существует. И преодолеть его очень непросто.

Но тут снова стоит сделать экскурс в историю. Как говорилось в начале главы, главной своей задачей Николай I видел постепенное освобождение крестьян от крепостной зависимости. Все знают, что до 1861 года в России было крепостное право. Которое со времен «золотого века Екатерины» превратилось уже в нечто, более всего напоминающее рабство негров в Америке. Только масштабы были побольше. Согласно ревизии 1836 года население России без Царства Польского и без Финляндии составляло около 52 миллионов человек. В том числе – 25 миллионов «барских» крестьян, то есть принадлежавших частным лицам. (Владеть крестьянами могли только дворяне.) Кроме того, имелось еще 18 миллионов государственных крестьян. Их положение было полегче, но ненамного. То есть около 82 процентов населения находилось в крепостной зависимости. Еще бунт Пугачева показал, что такое положение до добра не доведет. Председатель Государственного совета и Комитета министров князь И. Васильчиков сказал: «…лучше сделать добровольно первый шаг в видах постепенного освобождения крепостных людей, ибо иначе скоро настанет время, когда они сами потребуют себе прав».

К тому же становилось непонятным – а за что дворянам это счастье, если они для Отечества ничего делать не желают?

Надо было что‑то делать. В 1834 г., беседуя с одним из приближенных, император указал на большие картоны, стоявшие у него в кабинете; он прибавил, что в этих картонах с начала царствования он собрал все бумаги, касающиеся этого вопроса. Николай заявил:

– Я хочу вести борьбу против рабства, когда наступит время, чтобы освободить крестьян по всей империи.

Император понимал, что он затеял очень непростое дело. Кому охота терять хялявный доход? Вспомните гоголевского Манилова. Ну кто он без своих крепостных? Поэтому вопрос разрабатывался в страшной секретности. Были созданы три «уровня допуска» – вот в такой обстановке глубочайшего подполья работали основанные императором комитеты.

И вот в недрах одного из комитетов возник проект закона.

«Мысль закона состояла в том, что помещики могли по добровольному соглашению с крестьянами уступать им свои земли в постоянное наследственное пользование на известных условиях. Эти условия, раз составленные и утвержденные правительством, не должны были меняться; таким образом крестьяне будут прикреплены к земле, но лично свободны, а помещик сохранит за собою права собственности на землю, к которой прикреплены крестьяне. Помещик сохранял судебную власть над крестьянами, но уже терял власть над их имуществом и трудами; крестьяне работали на помещика или платили ему столько, сколько было поставлено в условии. Зато помещик освобождался от обязанностей, какие на нем лежали по владению крепостными, от ответственности за их подати, от обязанности кормить крестьян в неурожайные годы, ходатайствовать за них в судах и т. д.» (В.О. Ключевский).

* * *

2 апреля 1842 года закон вышел. Но «…ему дана была такая редакция, которая почти уничтожила его действие. К тому же на другой день по издании закона последовал циркуляр министра, которым тогда был Перовский; этот циркуляр и разделал закон; в нем было подтверждено с ударением, что права дворян на крепостных крестьян остаются неприкосновенными, что они не потерпят ущерба в этих правах, если в силу закона не пойдут на сделки с крестьянами» (В.О. Ключевский).

Дальше все пошло таким же образом.

«Закон 8 октября 1847 г., предоставлявший крестьянам имений, продававшихся с публичного торга, выкупаться с землей: две трети дворянских имений состояли в неоплатных долгах казенным учреждениям. Сумма этих долгов близко подходила к миллиарду. Собственно говоря, освобождение крестьян можно было бы совершить чисто финансовой операцией, назначив срок для уплаты долгов, а потом конфисковать имения, как они конфискуются и теперь частными банками. Но не хотели прибегать к такой политической стратегеме, пользуясь затруднительным положением дворянства. Имений, которые продавались с публичного торга, было множество, но, чтобы крестьяне могли выкупаться, нужно было устроить удобный для них порядок аукциона, устроить известный порядок оповещения крестьян о продаже, наконец, устроить им возможность получать ссуды (редкое имение могло тотчас собрать достаточное количество своих денег), ничего этого не было предусмотрено. Закон просто был брошен в аукционную залу, со всех сторон полились представления о затруднениях, какие встречались при применении закона… Высочайшая власть не отменяла закона, но через несколько месяцев вышло новое издание Свода законов; закона 8 октября там не оказалось. Имения продавали с торгов, крестьяне обращались с ходатайством к правительству; им говорили, что закона об этом нет, им показали издание, и просители не находили его там.

…Точно так же разделан был закон 1848 г., предоставлявший крестьянам право приобретать недвижимую собственность. Он был так выражен, что крестьяне отказались от пользования этим законом. Крестьяне могли приобретать недвижимую собственность с согласия помещика; они должны были заявлять помещику свое желание и возможность приобрести собственность: землевладелец мог и отказать в этом согласии, то он знал, что у крестьянина есть капитал, и, пользуясь своим правом, миг отнять его или мог дать согласие на покупку собственности, а потом взять у крестьянина, ибо оставалась еще в полном действии статья, которая гласила, что крестьянин не имеет права начинать иск. Значит, закон одной рукой давал сословию право, а другой подчинял пользование этим правом безграничному произволу» (В.О. Ключевский).

То есть получалось: никто не протестовал, никто не высказывался против воли императора. Просто чиновники аккуратно и незаметно делали так, что эти законы не работали. А почему?

Тут две причины. Первая – чисто бюрократическая. Уже много раз говорилось: перемены никому из чиновников не нужны. Хотя бы потому, что такая грандиозная реформа потребовала бы не привычной рутинной работы, а принятия множества ответственных решений на всех уровнях. Зачем гнать волну?

Но имелась и еще одна, куда более серьезная и не менее типичная причина. Макс Вебер, описывая «идеальную» бюрократию, полагал, что чиновники должны жить исключительно на зарплату. Такого не бывает НИКОГДА! Речь в данном случае идет не о воровстве и злоупотреблениях. Высшие чиновники, получая крупное вознаграждение, а кроме того, имея возможность влиять на экономику, ВСЕГДА напрямую включаются в экономическую жизнь страны. Не они, так члены их семей. Посмотрите на современных чиновников, хоть наших, хоть западных. Кто у них дети, жены и всякие племянники? Большей частью бизнесмены. Значит, у них имеются «чисто конкретные» экономические интересы. В то время лучшим вложением денег от законных, незаконных и совсем незаконных доходов была покупка недвижимости – земли с крестьянами. Тем более что император и сам раздавал земли…

То есть Николай I смотрел на российскую бюрократию как на свою преданную армию. Но практически все высшие чиновники являлись одновременно и помещиками! То есть реформа била и по ним тоже. И они занялись классическим бюрократическим занятием. В одном случае стали закон «редактировать», выхолостив из него смысл. В другом – просто «забыли» включить его в Свод законов. Поди разберись, кто именно «забыл». При такой системе делопроизводства отыскать концы невозможно. В третьем случае выхолостили закон так, что он стал «неработающим». Именно этим и обусловлены карательные меры, которые Николай обрушил на чиновников в конце своего царствования.

Ситуация интересна тем, что она «крайняя». Даже сильный самовластный правитель не смог совладать с бюрократией.

* * *

Кое‑чего Николай I все же добился. В 1841 г. запрещено было продавать крестьян в розницу; в 1843 г. запрещено было приобретать крестьян дворянам безземельным; таким образом, безземельные дворяне лишались права покупать и продавать крестьян без земли; в 1847 г. было предоставлено министру государственных имуществ приобретать на счет казны население дворянских имений. Это была та основа, от которой начал дело Александр II.

Но общий результат оказался очень мрачным. Крымская война 1853–1856 годов окончилась позорным поражением России, чудовищно подорвавшим ее международный престиж. Случилось оно прежде всего из‑за полной неспособности российской бюрократической машины действовать в экстремальных условиях. Через два года Николай I умер – и по некоторым сведениям, это было самоубийство. Умирая, он взял с наследника слово довершить дело освобождения крестьян. Собственно, вокруг аграрного вопроса и будет вертеться вся история России до октября 1917 года.