До недавнего времени вопросу правового регулирования использования возобновляемых источников энергии в Российской Федерации уделялось явно недостаточно внимания. Однако в последние годы данная ситуация стала меняться. Прежде всего, это связано с тем, что с 2012 года на международном уровне активно начала продвигаться идея «зеленой экономики». Этому предшествовало проведение различных международных форумов, конференций по проблемам устойчивого развития в период с 1992 по 2002 гг., а также активная деятельность международных организаций.

Конституция Российской Федерации провозглашает землю и другие природные ресурсы основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории нашего государства. В статье 42 предусмотрено право каждого «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».[1] В статьях 71 и 72 осуществлено разделение вопросов ведения между федерацией и ее субъектами. Российская Федерация, конечно же, устанавливает основы политики в области экологического развития, а уже природопользование, экологическая безопасность, охрана окружающей среды находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Статья 71 закрепляет в ведении Российской Федерации федеральные энергетические системы, а также ядерную энергетику.[2]

Таким образом, Конституция Российской Федерации является основополагающим актом для построения дальнейшей базы законодательных актов в области экологической и энергетической безопасности государства.

На федеральном уровне правовое регулирование в сфере использования возобновляемых источников энергии осуществляют федеральные органы законодательной и исполнительной власти, а также Президент Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти. Одним из его полномочий является «организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулирование природопользования». [3]

Помимо этого, в нашей стране существует специализированный орган государственного управления энергетикой - Министерство энергетики Российской Федерации. Он осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса.[4]

Однако первым нормативно-правовым актом в данной сфере стал указ Президента 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года», который запустил процесс формирования правовой базы использования возобновляемых источников энергии. Данным актом была заложена основная задача энергетической политики в сфере использования «зеленой энергии»: «дальнейшее развитие электрификации, в том числе за счет экономически и экологически обоснованного использования атомных и гидроэлектростанций, нетрадиционных возобновляемых источников энергии; расширение использования местных топливно-энергетических ресурсов, включая нетрадиционные возобновляемые источники энергии». [5]

Немного позднее было принято Постановление Правительства Российской Федерации, которое закрепило в качестве перспективного направления развития топливно-энергетического комплекса: «ускорение освоения, в первую очередь, нетрадиционных возобновляемых и вторичных энергоресурсов (ветровой, солнечной и геотермальной энергии, шахтного метана, биогаза, тепла отходящих газов и т.д.), особенно в районах с децентрализованными потребителями». [6]

В 1998 году в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект «О государственной политике в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии». В 1999 году закон все-таки был принят Государственной Думой Российской Федерации после долгой процедуры внесения изменений, однако был отклонен Советом Федерации по ряду причин. Во-первых, с точки зрения юридической техники необходимо было использовать только понятие «возобновляемые источники энергии», так как в иных нормативно-правовых актах используется это название. Во-вторых, в соответствии с действующей в то время Федеральной целевой программой «Энергосбережение России 1998-2005 гг.», базовая роль в топливно-энергетическом балансе отводилась именно традиционным источникам энергии. То есть заложенный в законопроекте принцип о приоритетности возобновляемых источников энергии не соответствовал реалиям социально-экономического развития Российской Федерации. Кроме того, некоторые положения законопроекта создавали протекционистские инвестиционные условия для развития этой сферы. Не были предусмотрены льготы лицам, желающим использовать возобновляемых источников энергии.[7] В итоге была создана согласительная комиссия. Позднее изменённый проект был принят и утвержден законодательным органом Российской Федерации, но был отклонен Президентом Российской Федерации. И затем постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации окончательно снят с дальнейшего рассмотрения. [8]

Спустя несколько лет, вопрос правового регулирования использования возобновляемых источников энергии был поднят вновь. В 2002 году Правительство Российской Федерации разработало «Экологическую доктрину Российской Федерации».[9] В ней указывается о необходимости формирования нового типа взаимоотношения между обществом и окружающей средой: сохранение природных систем и поддержание соответствующего качества окружающей среды. В данной доктрине отмечено, что основным направлением государственной политики в области экологии должно стать рациональное природопользование, включая переход на экологически эффективное производство энергии (использование возобновляемых источников энергии).

В вышеуказанном акте предусмотрено, что «для реализации экологически направленной политики необходимы разработка норм в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, установление единых требований к хозяйствующим субъектам,

4

совершенствование экологического контроля, механизма экспертизы и др». [10]

В 2003 году были приняты поправки к Федеральному закону «Об электроэнергетике», которые заложили рамочные основы регулирования использования возобновляемых источников энергии. Прежде всего, было введено понятие возобновляемых источников энергии: «это энергия солнца, энергия ветра, энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев использования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях, энергия приливов, энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках»[11], а также были конкретизированы полномочия Правительства Российской Федерации в сфере регулирования использования «зеленой энергии», определены направления развития законодательства в этой сфере. Затем последовал целый ряд иных нормативно-правовых актов, принятых на основе и во исполнение вышеупомянутого закона.

В июне 2008 года был издан Указ Президента Российской Федерации № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», который стал определяющим документом для проведения мероприятий в этих областях.[12] В нем была поставлена задача органам государственной власти принять меры по повышению энергетической и экологической безопасности.

В 2009 году Правительство России издало распоряжение, в котором были установлены основные направления государственной политики в сфере использования возобновляемых источников энергии. В данном нормативно-правовом акте также отмечается отсутствие нормативно - правовых актов, стимулирующих использование «зеленой энергии», нормативно-технической и методической документации, неразвитость информационной среды. [13]

Правительство Российской Федерации в 2009 году разработало концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в которой закрепило следующую цель: «занять лидирующие позиции в использовании возобновляемых источников энергии»[14], причем, предполагается внедрение таких технологий в промышленную область. Прежде всего, необходимо разработать новую систему нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, в частности предусмотреть отказ от установлений индивидуальных разрешений для каждого предприятия и регламентировать процесс поэтапного снижения загрязнений. Стимулировать процесс внедрения новых технологий должны и меры налоговой политики, в соответствии «с которыми при внедрении и использовании экологически чистых и (или) энергосберегающих технологий будут предоставляться соответствующие льготы по налогу на прибыль организаций, земельному налогу, налогу на имущество, а также различные вычеты по налогу на доходы физических лиц».[15] Таким образом, будут созданы экономические стимулы для модернизации производства и использования соответствующих технологий гражданами.

Были приняты и нормативно-технические акты, в частности Постановление Правительства Российской Федерации «О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии»[16] установило правила, критерий и порядок такой квалификации. В другом постановлении Правительства «О механизме стимулирования использования возобновляемых источников энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности»[17] [18] в качестве указанного механизма используется механизм продажи мощности квалифицированных генерирующих объектов. Здесь же установлены правила определения цены на мощность генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемой энергии. В их основу положены принципы возврата капитала, инвестированного в создание таких объектов, и обеспечения необходимого уровня его доходности. Постановлением Правительства Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с сертификацией объемов электрической энергии, производимой на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах» установлены правила выдачи сертификатов, которые подтверждают объем

производства «зеленой» электроэнергии, а также их погашения и ведения

3

самого реестра».

Кроме того, в России утверждена Энергетическая стратегия до 2030 года. Она определяет цель энергетической политики государства: «максимально эффективно использовать природные энергетические ресурсы и потенциал энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций».[19] Для ее достижения предусмотрено формирование системы регламентов, стандартов и иных норм, которые ужесточат контроль за соблюдением экологических требований при реализации энергетической политики, а также приведение российского экологического законодательства в соответствии с международным.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработало проект «Стратегии экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года». В нем предусмотрены цели, задачи и комплекс мер, направленные на обеспечение экологической безопасности и обеспечение устойчивого развития государства. В данном проекте указывается, что необходимо сформировать, усовершенствовать систему государственного управления на всех уровнях (федеральном, региональном, местном), ориентированную на уменьшение либо предотвращение негативного влияния на окружающую среду, рациональное использование как возобновляемых, так и невозобновляемых ресурсов. Расширить государственную поддержку предприятиям, а также иным организациям, занимающимся решением вопросов по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, в том числе развития использования возобновляемых источников энергии. [20] [21]

Следует сказать, что действующие механизмы правового регулирования имеют сугубо фискальный характер и не стимулируют природопользователей к модернизации производства. Например, законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду3, административные штрафы за нарушение требований

природоохранного законодательства[22] и др. В этой связи следует законодательно закрепить экономические стимулы, побуждающие природопользователей предупреждать загрязнение окружающей среды, а не закладывать в себестоимость продукции определенную (относительно небольшую) плату за загрязнение. [23]

Можно обнаружить направленность законодательства Российской Федерации на поддержку концепции устойчивого развития. Так, сформированы основные принципы государственной политики в области использования возобновляемых источников энергии, определены направления развития законодательства в этой сфере. В основном область «зеленой энергетики» регулируется на уровне постановлений или распоряжений Правительства. Однако большинство нормативно-правовых актов носят декларативный характер, закрепляя только цель: «развитие использования возобновляемых источников энергии», но не механизм ее реализации. Ряд авторов ссылаются на их несовершенство, что приводит к тому, что правоприменители не могут эффективно воплощать правовые нормы на практике. [24] Нормативно-правовой барьер до сих пор не преодолен, также не отведено должного внимания роли стандартов для развития возобновляемых источников энергии.

Таким образом, формирование законодательства Российской Федерации в области использования возобновляемых источников энергии только началось. В настоящий момент технологии, действующие на основе возобновляемых источников энергии, недостаточно развиты для конкурирования на рынке, поэтому для их продвижения требуется государственная поддержка. В первую очередь, опираясь на опыт зарубежных стран, необходимо разработать эффективные меры стимулирования использования «зеленой энергии». Не стоит забывать, что возобновляемые источники энергии необходимы для обеспечения как экологической, так и энергетической безопасности. Поэтому правовое регулирование использования «зеленой энергии» является важнейшим направлением современного государства.

[1] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 04.08.2014 г. - № 31. - Ст.4398.

[2] Там же.

[3] О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2 - ФКЗ (с изм. от 14.12.2015 г.) // Российская газета. - № 245. - 23.12.1997 г.

[4] О Министерстве энергетики Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 28.05.2008 г. № 400 (с изм. 25.12.2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 02.06.2008 г. - № 22. - Ст. 2577.

[5] Ксиропулос С. Г. Правовое регулирование энергоснабжения с использованием возобновляемых источников энергии (гражданско-правовой аспект) : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук : специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право // Кубан. гос. аграр. ун-т. Краснодар. - 2013 г. - С.9-10.

[6] О Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995 -

1997 годах»: постановление Правительства Российской Федерации от 28.04.1995 № 439 // Собрание

законодательства Российской Федерации. - 22.05.1995 г. - № 21. - Ст. 1966.

[7] Аналитика и статистика. Весенняя сессия 1999 года. Информация о причинах отклонения федеральных законов, принятых Государственной Думой (отклонены в период с 19.05.99 по 21.06.99 г.) // URL:http://duma2.garant.ru/analit/1999/vs99/ch02/02-02.htm (дата обращения 14.04.2016 г.)

[8] Ксиропулос С. Г. Правовое регулирование энергоснабжения с использованием возобновляемых источников энергии (гражданско-правовой аспект) : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук : специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право // Кубан. гос. аграр. ун-т. Краснодар, 2013 г. С.11.

[9] Об Экологической доктрине Российской Федерации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р // Российская газета. - № 176. - 18.09.2002 г.

[10] Там же.

[11] Об электроэнергетике: федеральный закон от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ ( с изм. от 30.03.2016 г.) // Российская газета. - № 60. - 01.04.2003 г.

[12] О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики: указ Президента Российской Федерации от 04.06.2008 г. № 889 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 09.06.2008 г. - № 23. - Ст. 2672.

[13] Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.01.2009 г. № 1-р (с изм. от 10.11.2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 26.01.2009 г. - № 4. - Ст. 515.

[14] О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р (с изм. от 08.08.2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 24.11.2008 г. - № 47. - Ст. 5489.

[15] Там же.

[16] О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии: постановление Правительства Российской Федерации от 03.06.2008 г. № 426 ( с изм. от 17.02.2014 г. ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 09.06.2008 г. - № 23. - Ст.2176.

[17] О механизме стимулирования использования возобновляемых источников энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности: постановление Правительства Российской Федерации от 28.05.2013 г. № 449 (с изм. от 10.11.2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 10.06.2013 г. - № 23. - Ст. 2909.

[18] О некоторых вопросах, связанных с сертификацией объемов электрической энергии, производимой на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах: постановление Правительства Российской Федерации от 17.02.2014 г. № 117 ( с изм. 23.01.2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 24.02.2014 г. - №8. - Ст.813.

[19] Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 г. № 1715-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 30.11.2009 г. - № 48. - Ст. 5836.

[20] Проект «Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» //

Федеральный портал проектов нормативных правовых актов // URL:

http://regulation.gov.ru/projects#npa=36474 (дата обращения 15.04.2016 г.)

[21] Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (с изм. от 29.12.2015 г.) // Российская газета. - № 6. - 12.01.2002 г.

[22] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ ( с изм. от 05.04.2016 г.) // Российская газета. - № 256. - 31.12.2001 г.

[23] Захаров А. В. Экологизация современного государства и права: монография - М.: Юрлитинформ. - 2015 г. - С. 201.

[24] Гензель В. Правовое обеспечение энергетики // ЭЖ - Юрист. - 2014. - № 38. - С. 15