Предметом регулирования института "Квалификация работника, профессиональный стандарт, подготовка и дополнительное профессиональное образование работников" (далее - Институт) являются специфические общественные отношения, определяющие квалификацию работника, применение профессиональных стандартов, подготовку и дополнительное профессиональное обучение.

Необходимо отметить, что в законодательстве впервые специальная глава XII "Об ученичестве" была введена в КЗоТе РСФСР от 1922 г.*(3). В главе вводилась отдельная категория лиц - "ученики", присутствовали нормы, регулирующие взаимоотношения между предприятиями и учениками, устанавливались гарантии для данной категории. КЗоТ от 1971 г.*(4) включал специальную главу "Льготы для рабочих и служащих, совмещающих работу с обучением". В главе был представлен широкий перечень льгот для рабочих и служащих (сокращение рабочего времени, учебные отпуска и др.), выделялись две формы профессионального обучения:

производственное обучение за счет средств предприятия, организации, учреждения в пределах рабочего времени (ст. 184, 185);

обучение без отрыва от производства в общеобразовательных и профессиональных учебных заведениях (ст. 189-194).

В 70-80-е годы ХХ в. профессиональная подготовка рабочих кадров осуществлялась преимущественно в ПТУ, а специалистов со средним специальным и высшим образованием готовили техникумы и вузы. Профессиональной подготовке непосредственно на производстве по-прежнему уделялось большое внимание*(5). Например, в соответствии с Типовым положением о профессиональном обучении рабочих и служащих на производстве от 1980 г.*(6) для повышающих квалификацию на производстве предусматривались гарантии в оплате труда, присвоении разрядов и классов.

В 80-90-е годы были сформированы новые принципы взаимодействия вузов и предприятий - договорные отношения на подготовку кадров. В Постановлении Правительства РФ от 19 сентября 1995 г. N 942 "О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием" *(7) были утверждены специальные типовые формы контрактов между студентом и учебным заведением, студентом и работодателем.

Институт подготовки и дополнительного профессионального образования работников впервые получил легальное закрепление на уровне кодифицированного акта в Трудовом кодексе Российской Федерации. В разделе IX Трудового кодекса в 2002 году присутствовали нормы, определяющие право работника на профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации, права и обязанности работодателя по подготовке и переподготовке кадров, изменилось соотношение уровней правового регулирования отношений по профессиональной подготовке в пользу локального и индивидуально договорного *(8).

Особое внимание формированию института подготовки и дополнительного профессионального образования работников уделяется в международном трудовом праве. Как отмечает Д.Л. Кузнецов, "основополагающим документом в соответствующей области является Конвенция МОТ N 142 "О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов" *(9). В указанной конвенции, в частности, закреплено, что "каждый член МОТ принимает и развивает всесторонние и скоординированные политику и программы профессиональной подготовки" *(10) и "постепенно расширяет, приспосабливает и гармонизирует свои системы профессиональной подготовки с тем, чтобы они отвечали потребностям молодых людей и взрослых в получении профессиональной подготовки в течение всей их жизни, во всех секторах экономики, во всех отраслях экономической деятельности и на всех уровнях квалификации и ответственности"*(11). МОТ также разработаны рекомендации по указанному вопросу, среди которых представляется необходимым выделить: Рекомендации N 117 "О профессиональном обучении" 1962 г., N 150 "О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов" 1975 г., N 195 "О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и непрерывное обучение" 2004 г.

К ключевым тезисам, содержащимся в указанных документах, по мнению автора, необходимо отнести следующие:

"Государства-члены должны определять с участием социальных партнеров национальную стратегию в области образования и подготовки кадров..."*(12);

"Государства-члены должны разрабатывать национальные квалификационные основы, способствующие непрерывному обучению работников <...> Эти квалификационные основы должны следовать изменениям в технологии и тенденциях на рынке труда, а также учитывать региональные и местные особенности и не утрачивать прозрачность на национальном уровне" *(13);

"Члены Организации должны разрабатывать и совершенствовать открытые, гибкие и дополняющие друг друга системы общего и профессионально-технического образования, школьной и профессиональной ориентации и профессиональной подготовки, независимо от того, осуществляется ли эта деятельность в системе формального образования или вне ее"*(14).

"Следует принимать меры, направленные на содействие разработке, реализации и финансированию прозрачного механизма оценки, аттестации и признания уровня квалификации, в том числе ранее приобретенных знаний и опыта, независимо от того, в какой стране они были получены и были ли они получены в рамках официальных или неофициальных систем" *(15).

Перечисленные выше установки, иллюстрирующие основные тенденции в сфере международного регулирования вопроса квалификации работников, подготовки и дополнительного профессионального образования, нашли отражение в последующем реформировании Института в Российской Федерации. Так, новой вехой реформирования Института стало принятие Федерального закона от 03.12.2012

N 236-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "О техническом регулировании". Указанным нормативным актом законодатель не только впервые дает легальное определение понятия "квалификация работника", но и вводит новую категорию - "профессиональный стандарт" (далее - ПС, профстандарт).

Существующий ранее Институт был расширен включением в него принципиально новой группы норм, регламентирующей трудовые отношения, для регулирования которых ключевое значение имеет определение квалификации работника.

Соответственно сегодня мы можем говорить о новом институте трудового права "Квалификация работника, профессиональный стандарт, подготовка и дополнительное профессиональное образование работников", применение норм которого изменится с начала 01.07.2016 года, после вступления в силу Федерального закона от 02.05.2015 N 122-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", и еще раз - после отмены квалификационных справочников.

Включение в Институт нового понятия "профессиональный стандарт" - один из итогов достаточно длительного пути интеграции российской экономики в международное экономическое пространство.

Впервые задача по введению ПС прозвучала в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.1997 N 222. В соответствии с ней к "мероприятиям в области усиления механизмов государственного воздействия на структуру и качество кадров" отнесено "введение государственных профессиональных стандартов, соответствующих международным требованиям, создание системы сертификации и аттестации работников".

Указанная задача также дублируется в разделе 7.2 Программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах", утв. Постановлением Правительства РФ от 31.03.1997 N 360. В п. 2.7.1

Программы социально-экономического развития Российской Федерации на

среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утв. Распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р, предусмотрено "совершенствование нормативной базы в области нормирования и регламентации труда работников, имея в виду прежде всего пересмотр устаревших и разработку новых межотраслевых норм и нормативов, ЕТКС и КС, а также разработку национальной системы профессиональных стандартов". Задача по разработке системы профстандартов подтверждается и в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на

среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)*(16). В разделе 2.3 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года указывается на необходимость "участия работодателей и других социальных партнеров в решении проблем профессионального образования, в том числе в разработке образовательных стандартов, согласующихся с современными квалификационными требованиями (профессиональными стандартами)" *(17).

В рамках системы социального партнерства указанный тезис впервые нашел свое отражение в п. 2.7.1 Генерального соглашения от 20.12.2001 между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2002-2004 годы. В указанном соглашении разработка национальной системы ПС рассматривалась как одно из мероприятий, нацеленных на повышение реальных доходов населения. В п. 3.12 Генерального соглашения от 29.12.2004 между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2005-2007 годы задача по разработке систем ПС "с учетом международных классификаторов" сформулирована уже "в целях обеспечения экономики квалифицированной рабочей силой и установления устойчивой связи профессионального образования с рынком труда". В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2008-2010 годы одним из национальных приоритетов объявлено повышение эффективности государственной политики в сфере развития профессионального образования и подготовки кадров, что в контексте создания системы ПС нашло отражение в п. 3.2 соглашения, где стороны договариваются о необходимости подготовки предложений по развитию национальной системы квалификации, и в п. 3.11, согласно которому стороны ориентированы на адаптацию системы профессионального образования к потребностям экономики, в том числе при формировании профессиональных и образовательных стандартов. В п. 3.4 Генерального соглашения от 29.12.2010 между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011-2013 годы определенная ранее договоренность о реализации мер, направленных на улучшение качества рабочей силы и развитие ее профессиональной мобильности, уточняется задачей по сближению национальной системы квалификаций со стандартами Европейского союза. В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014-2016 годы вопросам ПС уже не уделяется такого внимания. В качестве задач декларируется: "подготовка согласованных предложений по ключевым направлениям развития национальной системы квалификаций"*(18), "развитие государственно-общественной системы управления качеством профессионального образования и обучения" *(19).

Параллельно с социально-партнерскими соглашениями вопрос разработки профессиональных стандартов рассматривался в Концепциях действий на рынке труда и в прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации.

Так, в Концепции действий на рынке труда на 2003-2005 годы предусмотрен целый комплекс мер в целях обеспечения отраслей экономики рабочими и специалистами, в том числе: "разработка общероссийского классификатора профессий (занятий), который позволит унифицировать системы кодирования профессиональной деятельности с учетом международных классификаторов в связи с подготовкой к вступлению России во Всемирную торговую организацию" и "разработка системы профессиональных стандартов, которая заложит требования к профессиональному уровню работников, с учетом обеспечения качества и производительности выполняемых работ", а также "создание системы оценки качества работников, основанной на определении их компетентности и способности гибко реагировать на непрерывные изменения требований к квалификации и профессиональной подготовке работников в соответствии с требованиями профессиональных стандартов" *(20).

В Концепции действий на рынке труда на 2008-2010 годы, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2008 г. N 1193- р, указывается на необходимость нормативно-правового обеспечения внедрения профессиональных стандартов и на разработку "профессиональных стандартов по уровням профессионального образования в соответствии с потребностями работодателей, введение которых будет способствовать обеспечению взаимосвязи рынка труда и профессионального образования, определению качественных характеристик запроса (заказа) работодателей на подготовку рабочих кадров и специалистов, а также сформирует основу для сертификации персонала, способствующей созданию условий равного доступа граждан к отраслевым и профессиональным рынкам труда и повышению правовой защищенности работников при проведении аттестации" *(21).

В федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы было предусмотрено внедрение моделей непрерывного профессионального образования и "реализация системы мер по обеспечению участия России в Болонском и Копенгагенском процессах с целью повышения конкурентоспособности российского профессионального образования на международном рынке образовательных услуг и получения возможности участия российских студентов и выпускников образовательных учреждений в системе международного непрерывного образования" *(22). В федеральной целевой программе развития образования на 20112015 годы поставлена задача по внедрению механизма сертификации квалификаций "с учетом интеграции требований федерального государственного образовательного

стандарта и профессиональных стандартов" *(23).

В "Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года" для решения стратегической задачи государственной социально-экономической политики Российской Федерации - формирование конкурентоспособной институциональной среды - в том числе указывается на необходимость создания современной национальной системы квалификаций, построенной на основе ПС, увязанных с образовательными стандартами * (24).

Ключевым нормативным правовым актом, который перевел целевые установки в программу конкретных действий по реформированию, в том числе рассматриваемого Института, на наш взгляд, стоит считать Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597, в целях реализации которого был принят Федеральный закон от 03.12.2012 N 236-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и ст. 1 Федерального закона "О техническом регулировании", утвержден План разработки профессиональных стандартов и к концу 2015 года были утверждены 804 профстандарта*(25), по состоянию на 1 апреля 2016 года утверждено 812 профессиональных стандартов*(26).

Вступлением в действие с 01.07.2016 года Закона N 122-ФЗ от 2 мая 2015 г. "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" начинается переходный период, то есть период применения профессиональных стандартов наряду с квалификационными справочниками. Также Федеральным законом N 122- ФЗ устанавливается срок продолжительностью один год, в течение которого федеральные государственные образовательные стандарты профессионального образования должны быть изменены с учетом соответствующих профессиональных стандартов*(27).

По оценке Министра труда и социальной защиты М.А. Топилина*(28), приблизительно 1600-1800 профессиональных стандартов смогут охватить всю палитру профессий, которые сегодня существуют на рынке труда. Заместитель Министра труда и социальной защиты РФ Любовь Юрьевна Ельцова также отметила, что Минтрудом разработан и утвержден справочник востребованных и перспективных профессий, который включает 1620 профессий. Справочник содержит краткое описание профессии, требования к образованию, данные о наличии профессионального стандарта. Информация о профессиях будет применяться для разработки новых и актуализации принятых профессиональных стандартов, внедрения современной системы подготовки кадров. Из 1620 профессий справочника около 60 процентов описаны в профессиональных стандартах, разработку остальных профессиональных стандартов планируется завершить за три года*(29),*(30).

Считаем необходимым отметить, что понимание роли и места ПС менялось с течением времени. И если сначала ПС рассматривается как вариант замены устаревших ЕТКС и КС (некоторые авторы придерживаются такой позиции до настоящего времени), как один из элементов регулирования доходов населения, то начиная с 2007 г. ПС - составной элемент национальной квалификационной рамки (по аналогии с европейским подходом), а также звено в адаптации профессионального образования и потребностей экономики, в том числе основа для пересмотра подходов к образованию. Также прослеживается логика выбора именно такого пути реформирования квалификационных справочников, как введение ПС (а не переработка существующих квалификационных справочников). Причины указанного выбора стоит отнести скорее к внешнеполитическим (вступление России в ВТО), нежели к внутренним социально-экономическим факторам, к которым принято относить несоответствие существовавших в 1990-х годах классификаторов профессий и должностей к новым реалиям и требованиям рынка труда.

1 января 2017 года с вступлением в силу Федеральных законов от 3 июля 2016 г. N 238-ФЗ "О независимой оценке квалификации" и от 03.07.2016 N 239-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О независимой оценке квалификации", мы можем говорить о начале финального этапа формирования самостоятельного института трудового права: Института квалификации работника, профессионального стандарта, подготовки и дополнительного профессионального образования работников. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 238-ФЗ запущен процесс формирования системы независимой оценки квалификаций. Федеральным законом от 03.07.2016 N 239-ФЗ работникам дается право на прохождение независимой оценки и устанавливаются дополнительные гарантии для лиц, направленных работодателем на такую оценку. За работодателем при этом закрепляется право самостоятельно определять потребность в направлении сотрудника на оценку *(31). Указанный этап модернизации Института корреспондирует с положениями Рекомендации МОТ N 195*(32) в части "разработки, реализации и финансирования прозрачного механизма оценки, аттестации и признания уровня квалификации, в том числе ранее приобретенных знаний и опыта". Как указывается в Пояснительной записке к проекту федерального закона "О независимой оценке квалификации": "полученные в рамках непрерывного образования, в том числе на производстве, компетенции работников требуют подтверждения, которое имело бы универсальное признание" *(33).

Как отмечают ученые-правоведы, в вопросах определения требований к квалификации, подготовки и дополнительного профессионального образования работников содержится значительное количество пробелов и коллизий.

Так, Ю.П. Орловский указывает на то, что за пределами рассмотрения законодателя остались сроки обучения как при приобретении специальности, так и при повышении квалификации, гарантии, установленные для лиц, успешно окончивших обучение, оплата лиц, обучающих работников, порядок присвоения квалификации лицам, овладевающим профессиями рабочих в различных формах обучения, вопросы обучения женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком*(34).

Д.Л. Кузнецов отмечает практически полное отсутствие норм, позволяющих работодателю безболезненно направить работника на необходимое обучение, и указывает на необходимость полного обновления нормативно-правовой базы, регулирующей профессиональную подготовку в Российской Федерации *(35).

По мнению автора, появление ПС не решает данных проблем, а скорее способствует формированию новых вопросов в части применения новых и старых норм. Вместе с тем обновленный Институт в настоящее время обладает определенными характерными особенностями, которые он приобрел в результате реформы, в том числе:

введение в Институт понятия "профессиональный стандарт" и определение обязательности его применения при разработке профессиональных образовательных программ и федеральных государственных образовательных стандартов профессионального образования*(36), что дает основания в перспективе относить данный Институт к числу межотраслевых комплексных институтов;

легальное определение понятий "квалификация" и "профессиональный стандарт" в перспективе должно привести к формированию в соответствующем институте единого понятийного аппарата.

Размышляя об эволюции институтов трудового права, ученые отмечают, что реформируется не только трудовое право Российской Федерации, меняется трудовое право в общемировых масштабах. Описывая и анализируя указанные изменения в контексте адаптации права к социальным, экономическим и политическим изменениям, специалисты, в том числе и зарубежные, указывают, что современные работники уже не только и не столько заинтересованы в охранительных нормах трудового права, сколько в нормативных положениях, призванных содействовать их самореализации. Как подчеркивает Д.В. Черняева*(37), в этом контексте особое значение приобретает такой обычно недооцениваемый институт трудового права, как поддержка профессионального совершенствования. Принимая во внимание курс Российской Федерации на включение в европейские экономические процессы, упрочнение позиций на рынке человеческого капитала, мы можем ожидать дальнейшего совершенствования правовых механизмов института "Квалификация работника, профессиональный стандарт, подготовка и дополнительное профессиональное образование работников". Причем направление этих изменений в высокой степени очевидно: интеграция с мировой и европейской квалификационной системой.