Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственноорганизационном воздействии*(127). Рассматривая профессиональный стандарт, мы можем согласиться с тем, что он соответствует данному определению и признакам, характерным для подзаконных нормативных актов, которые принято выделять в научной литературе, а именно:

Подзаконный акт издается на основании и "во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений правительства Российской Федерации" *(128). В акте "осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и т.д."*(129). В ч. 3 ст. 195.1 Трудового кодекса РФ указывается, что порядок разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов устанавливается правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений"*(130). Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597*(131) обозначается задача по утверждению плана разработки профессиональных стандартов, разработке и утверждению к 2015 году не менее 800 профессиональных стандартов.

Полномочия на издание подзаконных нормативных правовых актов устанавливается в других актах, правотворчество осуществляется в пределах компетенции издающего органа. Так, Правила разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2013 г. N 23. В соответствии с

Положением о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации к компетенции министерства отнесено самостоятельное принятие таких нормативных правовых актов, как: квалификационные требования к работникам и номенклатура специальностей в сфере, отнесенной к компетенции министерства; Единый тарифноквалификационный справочник работ и профессий рабочих, Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих*(132).

Подзаконные нормативные акты подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию. Так, ПС утверждаются приказом Минтруда, проходят государственную регистрацию в Минюсте, включаются в реестр, публикуются на сайте Минтруда РФ.

Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия*(133). Необходимо отметить, что процесс разработки и утверждения ПС отличается некоторыми особенностями.

Как отмечает А.А. Сиволобова, принято выделять следующие стадии нормотворческого процесса органов исполнительной власти РФ. Первая стадия - подготовительная, в ходе которой происходит изучение и анализ явлений и процессов, требующих правовой регламентации. Второй стадией нормотворчества указывается стадия подготовки проекта акта органом исполнительной власти с привлечением экспертов. Третья стадия предполагает рассмотрение, согласование проекта (в том числе обсуждение) и принятие (утверждение) нормативного правового акта. Четвертая стадия - государственная регистрация нормативного правового акта. Пятая стадия - опубликование и вступление в силу *(134).

Правила разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от

N 23. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации координирует, а не осуществляет разработку профессиональных стандартов*(135). Проекты профессиональных стандартов могут разрабатываться широким кругом лиц: объединениями работодателей, работодателями, профессиональными сообществами, саморегулируемыми организациями и иными некоммерческими организациями с участием образовательных организаций профессионального образования и других заинтересованных организаций*(136). Разработка проектов профессиональных стандартов осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке профессионального стандарта (утв. Приказом Минтруда России от

N 170н), Макетом профессионального стандарта (утв. Приказом Минтруда России от 12.04.2013 N 147н), Уровнями квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов (утв. Приказом Минтруда России от

N 148н)*(137).

Можно говорить о наличии следующих стадий процесса разработки и утверждения профессионального стандарта, в том числе о следующих особенностях нормотворческого процесса.

В части подготовки к нормотворческой деятельности при разработке ПС. Пунктом 3 Комплексного плана мероприятий по разработке профессиональных стандартов, их независимой профессионально-общественной экспертизе и применению на 2014-2016 годы предусмотрено начиная с 2014 года "проведение анализа потребности в разработке профессиональных стандартов, в том числе с учетом государственных программ и планов мероприятий ("дорожных карт") по приоритетным направлениям развития экономики в Российской Федерации" *(138). При этом перечень разрабатываемых стандартов формируется в плановом порядке исходя из источников финансирования. Разработка проектов ПС за счет средств федерального бюджета осуществляется в соответствии с перечнем групп занятий (профессий), утверждаемым Минтрудом с учетом приоритетных направлений развития экономики путем заключения государственных контрактов на выполнение соответствующих работ. Разработка проектов ПС за счет собственных средств разработчиков осуществляется в инициативном порядке.

Стадия подготовки проекта ПС начинается с направления разработчиками в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации уведомления о разработке проекта профессионального стандарта с приложением обоснования необходимости разработки проекта профессионального стандарта, плана разработки профессионального стандарта (с указанием сроков начала и завершения разработки), списка организаций, привлекаемых к разработке профессионального стандарта*(139).

Разработка проекта предполагает:

проведение анализа российских и международных профессиональных стандартов по схожим видам профессиональной деятельности и тарифноквалификационных характеристик, содержащихся в Едином тарифноквалификационном справочнике работ и профессий рабочих, и квалификационных характеристик, указанных в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих, а также в нормативных правовых актах, иных организационно-распорядительных документах, которыми определены требования к квалификации по профессиям, должностям, специальностям, соответствующим данному виду профессиональной деятельности;

проведение мониторинга технологий и содержания профессиональной деятельности в целях внесения изменений в проект профессионального стандарта;

информирование представителей заинтересованных организаций о состоянии разработки и согласования проекта профессионального стандарта с обязательной публикацией хода работ в сети Интернет и на сайте разработчика, в том числе представление в Минтруд информации о ходе разработки проектов профессиональных стандартов *(140).

Также разработчики проводят обсуждение проекта с представителями работодателей, профессиональных сообществ, профессиональных союзов (их объединений) и других заинтересованных организаций*(141).

Обсуждение проекта профессионального стандарта может проводиться: путем размещения проекта профессионального стандарта на сайте разработчика проекта профессионального стандарта и сайтах участников его разработки; организации специальных форумов в сети Интернет; проведения конференций, круглых столов, семинаров и других публичных мероприятий; размещения информации о ходе

разработки профессионального стандарта в средствах массовой информации*(142).

В ходе обсуждения проекта профессионального стандарта могут рассматриваться следующие вопросы:

полнота выделения и формулировки обобщенных трудовых функций и трудовых функций в профессиональном стандарте;

отнесение трудовых функций к уровням квалификации, требования к образованию и опыту профессиональной деятельности, другие параметры проекта профессионального стандарта;

обоснованность и достаточность необходимых умений и знаний для выполнения работником соответствующих трудовых функций и трудовых действий;

обоснованность требований к уровню образования и практическому опыту работников;

корректность отнесения вида профессиональной деятельности и отдельных обобщенных трудовых функций к группам занятий, профессиям, должностям и специальностям общероссийских классификаторов (ОКЗ, ОКВЭД, ОКПДТР, ОКСО);

соответствие профессионального стандарта нормативным правовым актам в данной сфере деятельности*(143).

После чего разработчики профессионального стандарта осуществляют сбор, обобщение и анализ замечаний и предложений по проекту профессионального стандарта и вносят в него необходимые изменения*(144).

Завершается стадия представлением разработчиком проекта стандарта в Минтруд одновременно со следующими документами:

пояснительная записка;

сведения об организациях, принявших участие в разработке и согласовании профессионального стандарта;

информация о результатах обсуждения проекта профессионального стандарта с представителями работодателей, профессиональных сообществ, профессиональных союзов (их объединений) и других заинтересованных организаций.

Примечательной особенностью данного этапа нормотворчества является как широкий состав разработчиков нормативного акта, так и реализация элементов социального партнерства в процессе разработки.

Комментируя российскую модель разработки и утверждения ПС, отдельные ученые правоведы указывают на заимствование опыта в части аналогичной работы в Европе. В частности, Н.В. Муравьева указывает на подход Великобритании, где профессиональные стандарты разрабатываются социальными партнерами, а роль государства сводится к координации указанных процессов, и Франции, где вопросами профессионального обучения и образования занимаются Министерство образования и Министерство труда и солидарности, но при этом нормативные правовые акты принимаются только после консультаций с социальными

партнерами*(145). М. Лушникова, А. Лушников указывают на аналогичную нормативную работу в Нидерландах, где главную роль играют социальные партнеры, которые разрабатывают профессиональные квалификации, а государство лишь определяет общие рамки этой работы*(146).

В качестве отдельного этапа можно выделить работу по актуализации

профессионального стандарта, которая предполагает анализ и обсуждение

накопленных замечаний, предложений при использовании профессионального стандарта, принятие решения о необходимости его изменения и внесение

изменений*(147). Изменения в профессиональные стандарты вносятся, как и в другие нормативные акты, при наличии обоснованных предложений либо соответствующих изменений в законодательстве Российской Федерации. Внесение изменений осуществляется в том же порядке, как разработка и утверждение в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2013 г. N 23*(148).

Министерство труда и социальных отношений включается в процесс нормотворчества на этапе рассмотрения, согласования проекта (в том числе общественного обсуждения) и принятия (утверждения) нормативного правового акта.

В течение 10 календарных дней со дня поступления проекта

профессионального стандарта Минтруд:

информирует разработчика об отклонении или о принятии к рассмотрению проекта профессионального стандарта (если комплект документов неполный, или если проект профессионального стандарта разработан не в соответствии с методическими рекомендациями, он отклоняется)*(149);

размещает проект ПС на официальном сайте (www.regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для проведения общественного обсуждения*(150);

направляет проект ПС в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в соответствующей сфере деятельности*(151);

информацию о размещении проекта профессионального стандарта для проведения общественного обсуждения направляют координаторам сторон, представляющих общероссийские объединения профессиональных союзов и общероссийские объединения работодателей, в Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений, а также в государственные компании и государственные корпорации, образованные в соответствии с федеральными законами*(152).

Со дня размещения проекта профессионального стандарта дается срок для общественного обсуждения - 15 календарных дней*(153).

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности, описываемой ПС, направляет в течение 15 календарных дней со дня поступления проекта в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации свои замечания и предложения*(154).

Информация о результатах общественного обсуждения проекта профессионального стандарта и его рассмотрения федеральным органом исполнительной власти направляется Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработчику в течение 7 календарных дней со дня

поступления в министерство такой информации*(155).

Проект профессионального стандарта, информация о результатах общественного обсуждения проекта профессионального стандарта и его рассмотрения федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, направляются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в Национальный совет для проведения экспертизы*(156).

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации на основании экспертного заключения Национального совета в течение 7 календарных дней со дня его получения принимает решение об утверждении проекта профессионального стандарта либо отклонении проекта профессионального стандарта и информирует разработчика о принятом решении*(157).

Четвертая стадия - государственная регистрация нормативного правового акта. Все профессиональные стандарты проходят регистрацию в Минюсте.

Пятая стадия - опубликование и вступление в силу.

Сведения о профессиональном стандарте вносятся в реестр профессиональных стандартов, создание и ведение которого осуществляется Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в установленном им порядке*(158). Информация об утвержденных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации профессиональных стандартах и внесенных в них изменениях направляется в Министерство образования и науки Российской Федерации в течение 10 дней со дня их вступления в силу для учета при формировании федеральных государственных образовательных стандартов профессионального

образования*(159).

Обобщая вышеизложенное, необходимо отметить наличие определенных особенностей в порядке разработки и утверждения ПС, позволяющих говорить об особой природе данного нормативного акта.

Профстандарт - нормативный акт со статусом социально-партнерских источников трудового права. Профессор А.М. Лушников и профессор М.В. Лушникова считают участие социальных партнеров в принятии образовательных и профессиональных стандартов крайне важным. По их мнению, принятие профессиональных стандартов в порядке, предусмотренном ст. 35.1 ТК РФ, с учетом мнения трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений придает им статус социально-партнерских актов*(160).

Профстандарт - нормативный документ, ориентированный на оперативную и гибкую адаптацию к экономическим реалиям. Так, А.Н. Лейбович отмечает, что профстандарты задуманы как гибкие инструменты развития национальной системы квалификаций, обновляемые синхронно или с опережением модернизации экономики, поэтому для обеспечения их гибкости нет необходимости создавать систему их обязательного утверждения на государственном уровне - достаточно ввести систему государственной регистрации при сохранении общественно- профессиональных процедур разработки и экспертизы*(161).

Профессиональный стандарт - нормативный акт с определенной типовой структурой, едиными подходами по его разработке и согласованию, но абсолютно разнородный по содержанию. Данная особенность определяется как скоростью разработки и утверждения, что влечет за собой слабый контроль за содержанием ПС, так и тем, что разработчиками является широкий круг лиц из различных структур, отраслей с различными задачами, интересами, понятийным аппаратом и подготовкой для проведения методической и нормотворческой работы.