Складывающаяся в России система обеспечения безопасности, а в ее составе безопасность ФСИН, должна функционировать как единый комплекс государственных органов, тесно сотрудничающих с различными общественными структурами (информационноаналитическими, научными, социологическими, пропагандистскими, общественно-политическими и др.). Эта система должна выполнять ряд функций:

- своевременное оперативное выявление, прогнозирование и информирование руководства государственных и заинтересованных органов об угрозах безопасности России, безопасности ФСИН и составляющим ее элементам, включая кризисные и иные негативные тенденции и процессы (политического, социального характера), а также целенаправленные действия извне и изнутри общества, государства, ФСИН, представляющие опасность для интересов страны и рассматриваемой социальной системы;

- упреждающее воздействие государства, конкретно органов управления ФСИН, по предупреждению, локализации или нейтрализации потенциальных и реальных угроз путем принятия необходимых законодательных, административных, экономических и информационных мер;

- противодействие угрозам безопасности и источникам этих угроз

путем принятия оперативно-розыскных, уголовнопроцессуальных, аварийно-спасательных, технико

организационных и других мер воздействия[1].

В понимании автора диссертационного исследования к перечисленным мерам следовало бы добавить уголовноисполнительные и административно-правовые меры воздействия, в том числе и такой правовой институт, как режим особых условий при ЧС криминального характера.

ФСИН относится к числу субъектов, обеспечивающих

национальную безопасность страны, в том числе режимы чрезвычайного или особого положения в случае их введения в стране или отдельной местности. ФСИН находится в ведении Минюста России, которое действует на основании «Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации[2]» и является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере юстиции, обеспечение национальной безопасности, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Центральное место в направлениях обеспечения безопасности занимает правовое обеспечение деятельности всех элементов системы государственных органов, имеющих отношение к обеспечению общественной и национальной безопасности.

Российское законодательство определяет конкретные права и обязанности сотрудников, учреждений пенитенциарной системы по обеспечению исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы и мер пресечения в виде заключения под стражу, как в обычных условиях, так и в режиме особых условий. В соответствии с ФЗК РФ «О чрезвычайном положении» в случае введения в стране, или каком - либо ее субъекте чрезвычайного положения уголовно - исполнительная система участвует в обеспечении этого правового режима. Для этого Минюст России и центральный орган ФСИН должны осуществлять руководство силами и средствами уголовно - исполнительной системы, организовывать разработку и

осуществление мер мобилизационного характера, мероприятий гражданской обороны, отлаженному действию учреждений и органов ФСИН в условиях чрезвычайного положения.

Следует отметить, что в своей деятельности по обеспечению чрезвычайного положения ФСИН использует не только правовые, но и организационные формы работы. К правовым относятся нормотворчество и правоприменение (так, например, в случае введения на территории дислокации территориального органа ФСИН чрезвычайного положения соответствующее должностное лицо в пределах своей компетенции, установленной

соответствующими законами и нормативными актами, издает нормативный акт о введении в учреждениях ФСИН режима особых условий в соответствии с нормами уголовно - исполнительного права). В организационном плане могут быть созданы оперативные штабы, сводные отряды, резервные группы, подразделения патрулирования и т.п. Следует отметить, что каждый конкретный вид организационной структуры «определяется составом элементов управляемой системы, их иерархической упорядоченностью, формально зафиксированными правилами взаимодействия и соподчинения»[3]. Организационная структура является выражением объективных потребностей в конкретных условиях чрезвычайной обстановки в учреждениях ФСИН и на взгляд автора проекта должна включать функционально-специализированные и ситуационно-ориентированные подразделения. Их основными функциями должны быть:

- координация деятельности подразделений ФСИН по исполнению уголовных наказаний в виде лишения свободы и мер пресечения в виде заключения под стражу в режиме особых условий;

- организация сбора информации, ее анализ;

- оценка складывающейся экстремальной обстановки;

- подготовка решений и разработка мероприятий по обеспечению безопасности и правопорядка в условиях экстремальной обстановки;

- обеспечение режима особых условий.

Одной из главных задач Минюста России является обеспечение исполнения уголовных наказаний, вследствие чего министерство организует оперативно - розыскную деятельность в исправительных учреждениях и следственных изоляторах; обеспечивает исполнение уголовных наказаний, содержание подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, их охрану, этапирование и конвоирование; осуществляет централизованное обеспечение учреждений ФСИН вооружением, боеприпасами, специальными средствами, военной техникой и иным имуществом; организует разработку и осуществление мер по обеспечению пожарной безопасности объектов ФСИН и др.

Проанализировав Положение о Минюсте России и полномочия министра можно увидеть, что в этих нормативных актах недостаточно четко определены задачи Минюста России, министра и ФСИН по обеспечению режима особых условий при ЧС криминального характера; по разграничению прав и полномочий соответствующих должностных лиц по введению в учреждениях ФСИН режима особых условий при ЧС криминального характера; по организации деятельности Минюста и уголовно - исполнительной системы при обеспечении чрезвычайного или особого положения при ЧС криминального характера. Исходя из этого, автор исследования делает вывод о необходимости внесения соответствующих дополнений в указанные нормативные акты.

Непосредственное руководство уголовно - исполнительной системой Минюста осуществляет Федеральная служба исполнения наказаний, осуществляющая свою деятельность на основании Положения, утвержденное приказом Минюста России от 24 марта 1999 года №56 (в редакции приказа от 28 сентября 2000 года № 2811) «О мерах по реализации Федерального закона от 21 июля 1998 года № 117 - ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно - исполнительной системы» и Указов Президента Российской федерации от 8 октября 1997 года № 1100 «О реформировании уголовно - исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и от 28 июля

1998 года № 904 «О передаче уголовно - исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской федерации». В соответствии с данным Положением ФСИН является центральным органом уголовно - исполнительной системы, созданным на основании Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[4] и Федерального закона от 21 июля 1998 года № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно - исполнительной системы» и действующим с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 года № 1100 «О реформировании уголовно - исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 года № 904 «О передаче уголовно - исполнительной системы министерства внутренних дел Российской Федерации» для обеспечения организации исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам деятельности уголовно - исполнительной системы.

При возникновении чрезвычайной ситуации криминального характера руководителем оперативного штаба может назначаться начальник УВД или руководитель территориального органа уголовно - исполнительной системы. Исходя из оперативной обстановки и масштабов чрезвычайной ситуации и обстоятельств руководитель оперативного штаба может делегировать свои полномочия одному из своих заместителей.

Последовательность действий руководителя оперативного штаба, его заместителей и членов разрабатывается исходя из общих положений работы, с учетом особенностей обеспечения режима особых условий, возникновения чрезвычайных обстоятельств и ситуаций, местных условий и конкретных задач, решаемых при этом. Порядок действий заместителя руководителя оперативного штаба по войскам (в случае привлечения внутренних войск МВД России) организуется в соответствии с требованиями Временного устава внутренних войск и Наставления по служебно-боевой

деятельности подразделений, воинских частей оперативного назначения и специальных моторизованных воинских частей внутренних войск МВД России. Проверка надежности

организованных структур, форм и механизма координации деятельности и взаимодействия субъектов уголовно - исполнительных правоотношений в условиях режима особых условий происходит непосредственно в процессе их работы.

Главной целью работы оперативного штаба является реализация рационального планирования, которая характеризуется разделением задач, подбором специалистов и нейтрализацией ошибок. На основе возникающего при этих условиях эффекта оптимизации происходит улучшение качества решений, принимаемых руководителем оперативного штаба, поскольку распоряжения и другие документы могут быть подготовлены качественно. Осуществляемая оперативным штабом координация деятельности подразделений и соответствующий контроль приводят к разгрузке его руководителя, который благодаря этому может сконцентрироваться на выработке важных решений.

С другой стороны-консультирование, информирование,

контрольные функции и другая подобная деятельность по подготовке решения руководителя оперативного штаба признаются основными задачами аппарата штаба.

Данная проблема должна рассматриваться решенной при условии, если руководитель учреждения или территориального органа ФСИН возлагает выполнение задач, которые его «связывают», на оперативный штаб, сотрудники которого могут их исполнить в соответствии с требованиями сложившейся чрезвычайной ситуацией криминального характера.

Сводные отряды (как структурные единицы) с учетом целевой установки их использования - в местах постоянной дислокации или в отрыве от них - должны включать в себя такие подразделения, которые могли бы решать задачи «в автономном режиме» в условиях чрезвычайных ситуаций криминального характера. Численный состав сводного отряда может быть от 50 до 400 человек. Для выполнения функций руководства отрядом создается штаб в количестве 10-20 человек, в котором наряду с начальником штаба образуется организационно - аналитическая группа, группа связи, разведки. Основу сводного отряда составляет личный состав отделов

специального назначения, который в полном составе образует одно из подразделений и личный состав из подразделений конвоирования территориального органа ФСИН. Также из ОСН формируются снайперские группы, группы применения

спецсредств, изъятия, рассредоточения, разведки и т.п. Другие строевые подразделения сводного отряда формируются посредством привлечения сотрудников подразделений охраны и безопасности учреждений и территориального органа ФСИН. Вспомогательные подразделения сводного отряда могут быть представлены группой материально - технического обеспечения, в состав которой входят автотранспортное отделение, склады, столовая и медицинский пункт.

Особое место в организационных структурах учреждений и органов ФСИН при ЧС криминального характера, по мнению автора работы, занимают организационно - аналитические группы, создаваемые как в постоянных структурах, так и во временных. Основными принципами деятельности этих групп являются:

- оперативность при решении проблем;

- ограниченный период продолжительности работы группы;

- ориентация на энергичное и быстрое действие;

- постоянный контакт с руководителями штабов, сводных отрядов, учреждений, органов ФСИН и взаимодействующих структур;

- постоянный контакт с подразделениями;

- незамедлительный контроль сроков исполнения принятых решений;

- предоставление сотрудникам определенной автономии, поощрение их инициативы и предприимчивости;

- ограничение деятельности каждого сотрудника группы тем, что он знает и умеет лучше всего;

- усиленный акцент на одну или несколько задач, имеющих ключевое значение;

- немногочисленность группы.

Уровень ответственности организационно-аналитической группы и должностное положение ее членов находится в прямой зависимости от важности проблемы. При пресечении массовых беспорядков ее состав кардинальным образом будет отличаться от состава во время ликвидации стихийных бедствий. Представляется крайне важным, чтобы члены организационно - аналитической группы имели возможность отстаивать перед руководством то, что они рекомендуют. Организационные системы, формы и методы деятельности учреждений и органов ФСИН в режиме особых условий могут существенно варьироваться в зависимости от объективных условий.

В этой связи целесообразно выделить семь характеристик организации деятельности учреждений и органов ФСИН: стратегия, структура и система организации (жесткие характеристики), кадры, стили руководства и сумма навыков и умений (мягкие характеристики) и совместные ценности (интегрирующая характеристика). В случае введения режима особых условий повышаются требования к адаптивности и гибкости личного состава, и именно эти характеристики выходят на первый план в экстремальной ситуации, цементируя и дисциплинируя не меньше, а возможно и больше, чем их формальные характеристики. Например, в случаях угрозы массовых беспорядков в учреждении для личного состава учреждений и органа ФСИН, привлекаемого в состав сводного отряда может быть введен режим повышенной готовности для последующего гибкого реагирования на все изменения складывающейся обстановки. В этой ситуации вполне допустимо в учреждении ФСИН, где существует реальная угроза возникновения беспорядков ввести режим особых условий при ЧС криминального характера. В процессе предварительного анализа опасностей возможно несколько этапов.

Этап 1:

- выявление источников опасности (оперативно-розыскные мероприятия, режимные мероприятия, мониторинг окружающей среды и т.д.);

- определение части системы (для учреждения - отряд, производственный объект, столовая и т.п.), в которых могут развиваться опасные явления.

Этап 2:

- выявление последовательности опасных явлений: дерево событий, дерево решений. При этом дерево событий используется для определения последовательности событий, протекающих в учреждениях ФСИН или на территории их дислокации. При его построении используется прямая логика, при этом задается вопрос: «Что случится, если ...» (принцип индуктивной логики). Дерево решений - в нем могут быть отражены все возможные состояния обстановки в учреждениях ФСИН через состояние элементов.

Этап 3 - анализ последствий:

- оценка воздействий на здоровье и жизни людей и нанесение материального ущерба имуществу;

- анализ причин происходящих явлений;

- составление общего мнения о данном явлении на основе сравнения с другими видами риска подобных явлений для уголовно - исполнительной системы и общества в целом;

- выявление последствий, являющихся частью анализа «причин- последствий» начинается с выбора первичного события с последующим рассмотрением всей цепи вызываемых событий;

- происходит построение диаграммы последствий посредством ответов на вопросы: при каких условиях данное явление вызвало дестабилизацию обстановки в учреждении ФСИН; каковы переменные условия для данного учреждения ФСИН, которые могут привести к различному развитию событий; на какие другие элементы данное явление (событие) оказывает воздействие (негативное/позитивное); какое последующее событие вызывается данным решением или событием и т.д. В связи с этим могут быть установлены следующие категории критичности явлений (событий);

категория - пренебрежимые явления. "

категория - пограничные явления. у

3 категория - критические явления.

4 категория - катострофические последствия.

Для того чтобы исключить катастрофические последствия 4 категории необходимо наметить предупредительные меры (если они вообще могут быть приняты). Возможные решения, которые могут быть приняты, можно отобразить в виде дерева решений на Рисунке 1.

Рисунок 1. Дерево возможных решений

Все эти аспекты деятельности учреждений и органов ФСИН в случае введения в районе их дислокации чрезвычайного положения, а также в случае возникновения чрезвычайных ситуаций криминального характера должны находить свое отражение в такой их деятельности, как планирование.

Планировать - это, по существу, означает создавать структуру, предназначенную для действий в условиях некоторого диапазона предвидимых случайных обстоятельств. В число элементов структуры любого плана входят:

- установление целей в терминах некоторой схемы приоритетов;

- распределение доступных ресурсов для достижения поставленных целей;

- разработка процедур в предвидении случайных событий, которые могут быть спрогнозированы.

Под планированием понимается непрерывный, целенаправленный процесс выделения различных элементов и аспектов организации служб учреждений и органов ФСИН, определения их состояния и взаимодействия в данное время, прогнозирование их состояния и взаимодействия на некоторый период в будущем, составление программного набора действий и ресурсов для достижения необходимых результатов. Цикл планирования включает в себя прогноз последствий путем формирования различных сценариев развития ситуации, формирования целей и критериев управления, долгосрочное планирование мероприятий, тактическое планирование альтернативных действий в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и обстоятельств, а также в случае введения чрезвычайного положения.

Практический опыт деятельности учреждений и органов ФСИН показывает, что основными требованиями к планированию действий личного состава при возникновении чрезвычайных ситуаций или обстоятельств являются:

- комплексность планов, их ориентация на конкретно существующие организационные структуры ФСИН и взаимодействующих сил и средств;

- формализация планов, возможность быстрой корректировки,

ориентация планов на местные условия и ресурсы. При этом план действий учреждений и органов в режиме особых условий должен включать следующие пункты: характеристику объекта ФСИН, краткий анализ и оценку оперативной обстановки, задачи и функции личного состава учреждения ФСИН, а также подразделений сводного отряда, обеспечение их

жизнедеятельности, организация связи, материальнотехническое и тыловое обеспечение, организацию

взаимодействия с приданными силами и средствами.

Основной целью планирования деятельности учреждений и органов ФСИН при осложнении обстановки является предупреждение перерастания их в чрезвычайную ситуацию или чрезвычайные обстоятельства. Обычные процедуры, а также четкие определения условий их применения легче всего

разрабатывать, если обстоятельства, для которых они

предназначены, не выходят за рамки обычного повседневного опыта работы организации.

Заблаговременная подготовка и планирование действий в условиях, которые могут привести к чрезвычайной ситуации или чрезвычайным обстоятельствам и как следствие к введению в учреждении ФСИН режима особых условий, целесообразно проводить в виде либо конкретной, либо общей стратегии.

Должны быть заранее обсуждены процедуры, отслеживающие гибкий отклик на те элементы ситуации, которые можно предвидеть. Любая конкретная стратегия основана на предварительном соглашении о будущих действиях и таким образом накладывает определенную жесткость на будущие операции.

Своевременное определение характера события и установление надлежащего отклика на него зависит от того, в какой степени ситуация включает элементы новизны, которая отражается на поведении на всех уровнях - индивидуальном, массовом и организационном.

На уровне индивидуального поведения бездействие и неадекватные отклики наиболее часто имеют место в ситуациях, не имеющих прецедентов в прошлом. Один из типов плохой адаптации к событиям - «синдром бедствия», наблюдался у многих людей, уцелевших после крупных ЧС криминального характера. Эти люди проявляли крайнее безразличие и апатию даже после прохождения первого шока. Некоторые расстройства сна, аппетита, появление чувства тревоги у пострадавших от чрезвычайных ситуаций или обстоятельств, возможно, устранить путем предоставления отдыха или аутотренинга. Если же эти люди все же не могут самостоятельно справиться с тревогой, бессонницей, с тем, что мешает им жить, то это уровень невроза и в этих случаях необходима психиатрическая помощь1.

Дмитриева Т.Б. Палата номер 2001. Российская газета. 20 ноября 2001. С.3.

Новизна ситуации зависит и от поведения толпы. Например, массовое отступление или массовая эвакуация в ситуациях, когда объективные обстоятельства не оправдывают такие действия, неизменно вызывались действиями одного или нескольких лиц, поведение которых оказывало такое воздействие на других, что приводило к немедленной массовой панике. Новизна ситуации может привести и к тому, что руководители учреждений и органов ФСИН будут испытывать затруднения при принятии решений. Наиболее частой проблемой является промедление в выделении сил и средств при проведении специальных операций. С другой стороны, при принятии мер в новой ситуации фактическая опасность чрезвычайной ситуации может быть легко преувеличена. Это может иметь особенно трагические последствия, когда введенные в действие силы правоохранительных органов, входящих в состав сводного отряда ФСИН, из-за неправильной оценки ситуации с чрезмерным усердием обрушиваются на людей (пусть и осужденных), чьи реальные цели были неверно истолкованы.

Следовательно, при заблаговременном планировании должны приниматься в расчет неожиданные и новые элементы, неизбежно появляющиеся в обстоятельствах, достаточно нетривиальных для создания чрезвычайного положения. Естественно, учреждения и органы ФСИН не могут разрабатывать конкретные планы действий применительно к неизвестным обстоятельствам. Однако, внешние признаки новизны ситуации (по крайней мере, для массы участников) могут быть минимизированы, если при

распространении информации подчеркивать знакомые и уместные элементы ситуации, не концентрируя внимание людей на экстраординарных обстоятельствах. Конечно, решающее значение имеет создание условий для быстрой и точной оценки общей ситуации в оперативном штабе учреждения ФСИН. Но поскольку ситуация представляется новой для большинства людей, необходимо изыскивать пути для ее разрешения. Это означает, помимо прочего:

- предложение людям конкретной программы действий и, особенно, действий, имеющих непосредственный практический смысл;

- поощрение полезной деятельности осужденных и заключенных, спонтанно возникающей в чрезвычайных ситуациях, путем предоставления им ресурсов, информации и официального признания.

При организации деятельности учреждений и органов ФСИН при ЧС криминального характера следует осознавать, что имеются некоторые пределы эффективности. После того, как «пик эффективности » пройден, ни максимальная бдительность в отношении возможной угрозы, ни экстремальные усилия для преодоления экстраординарных ситуаций не могут поддерживаться неопределенно долго. Из таких наблюдений вытекает необходимость заблаговременно предусматривать меры, имеющие целью предотвращение неблагоприятного воздействия на мотивацию и продуктивность работы людей, неизбежных отклонений в поведении отдельных лиц. Такие меры могут включать систему периодической замены сотрудников ФСИН, находящихся в экстремальных условиях, что соответствует принятым нормам, предусматривающим равномерное

распределение риска. Одновременно должны предусматриваться и специальные (запасные) каналы для этапирования осужденных и заключенных, а также перемещения сотрудников ФСИН с отклоняющимся поведением в места, не связанные со столь большой нагрузкой на психику и в то же время позволяющие им использовать свои возможности для полезной деятельности в рамках обеспечения задач уголовно-исполнительной системы. Экстраординарные

требования во время чрезвычайных ситуаций могут привести к кризису. Это наступает тогда, когда достигнута точка, в которой эти требования превосходят возможности организационной системы ФСИН, а сама эта система находится на грани развала вследствие перегрузки. Если усталость - это процесс неизбежного снижения эффективности действий с течением времени, то кризис, в отличии от этого, идентифицирует некоторую точку, в которой требования начинают превышать возможности системы, что ставит под угрозу успех действий. Точка кризиса может выявиться уже на ранней стадии реагирования на чрезвычайные (экстремальные) ситуации - например, если возникают трудности с мобилизацией необходимых людских и материальных ресурсов. Симптомами кризиса является ощущение того, что:

- ситуация становится неуправляемой из-за путаницы,

невозможности установить эффективные коммуникативные связи и отсутствия координации действий;

- ресурсы истощены и/или недостаточны;

- время для надлежащих действий уходит.

уровне учреждения или органа ФСИН беспорядки или неповиновения осужденных (заключенных) иногда не

рассматриваются как чрезвычайные ситуации до тех пор, пока они не достигают кризисного характера. Планирование действий для предотвращения кризисной ситуации может столкнуться с одной потенциальной опасностью: поскольку имеется неопределенность в отношении внешних обстоятельств, которую невозможно снять путем прогнозирования или осуществления каких-либо специальных операций, может возникнуть тенденция к переоценке проблемы внутриорганизационного упорядочения. Создаваемые при этом чрезмерно жесткие структуры могут ограничить гибкость отклика на возникшую ситуацию. Таким образом, обеспечение режима особых условий при ЧС криминального характера осуществляется не только в правовой, но и в организационной форме, причем учреждения и органы ФСИН выступают не только в качестве непосредственной силы, но и выполняют правоохранительные, организаторские, воспитательные и другие функции. Поэтому процесс выработки решения о введении в учреждении ФСИН режима особых условий при ЧС криминального характера должен изначально предполагать разные варианты решений. Схематично его можно представить в виде модели, представленной на Рисунке 2.

Условия функционирования учреждений ФСИН при ЧС криминального характера отличаются тем, что для них характерно возникновение и протекание чрезвычайных ситуаций и обстоятельств, для ликвидации которых требуется привлечение большого количества сил и средств (массовые беспорядки, захват заложников, групповые неповиновения и т.п.) в подобных ситуациях ресурсов учреждения, в котором возникла чрезвычайная ситуация криминального характера бывает недостаточно. В целях

стабилизации обстановки в учреждениях ФСИН необходимо привлекать дополнительные силы и средства не только территориального органа ФСИН, но и взаимодействующих правоохранительных органов.

Сравнение обобщенной информации о состоянии оперативной обстановки в учреждении ФСИН с поставленной задачей

Информация о внешних

УСЛОВИЯХ

Детерминированная (однозначная). Стохастическая (альтернативная). Организованное противодействие осужденных

Ограничение по ресурсам сил и средств

Ограничения по степени самостоятельности в принятии решений

Альтернативы

(варианты

решений)

Условие устойчивости развития ситуации в учреждении и на территории его дислокации

Допустимые

альтернативы

Анализ обстановки и выбор вариантов решения при осложнении оперативной обстановки в учреждении ФСИН. вызванной чрезвычайными обстоятел ьства м и или чрезвычайными ситуациями

Оптимальное решение:

введение в учреждении режима особых условий:

введение усиленного варианта несения службы без введения режима особых условий; проведение специальных мероприятий в рамках режима особых условий; проведение специальных мероприятий без введения режима особых условий; ограничение некоторых прав осужденных и заключенных;

организация эвакуации осужденных, заключенных, сотрудников, персонала и членов их семей и т.д.

Рисунок 2. Схема процесса выработки решения по введению
в учреждениях ФСИН режима особых условий
при ЧС криминального характера

Гг

Правовые факторы Социологические факторы Экологические факторы Факторы обеспечения Традиции местного населения Особенности субкультуры осужденных Эмоциональные факторы

Факторы «вторичных жертв» и другие факторы

При этом возникает двухкритериальная задача с

противоречивыми целями: во-первых, как обеспечить быстрое привлечение дополнительных сил и средств и, во-вторых, сколько нужно выделить личного состава и материальных ресурсов, чтобы обеспечить не только выполнение основных задач, но и своевременное реагирование на возможное резкое изменение обстановки не только в учреждениях ФСИН, но при необходимости и в районах их дислокации. В этом случае возможны две стратегии реагирования и стратегии осторожного реагирования.

Стратегия быстрого реагирования состоит в максимальном привлечении всего свободного личного состава ближайших подразделений ФСИН и правоохранительных органов с

соответствующими материальными ресурсами, а стратегия осторожного реагирования - в привлечении части свободного от службы личного состава учреждений и органов ФСИН, правоохранительных органов. При быстром реагировании производится ранжирование всех подразделений и учреждений территориального органа ФСИН по возрастанию назначений времени следования личного состава от них до места назначения.

Осторожное реагирование должно исключать ситуации, когда количество личного состава окажется недостаточным для выполнения возложенных на них задач по исполнению уголовных наказаний в виде лишения свободы и мер пресечения в виде заключения под стражу. Качественный и количественный состав сил и средств, привлекаемых подразделений определяется исходя из стоящих перед ними задач, планируемого комплекса мероприятий по их выполнению, а также с учетом прогноза развития оперативной обстановки в учреждении или на территории его дислокации. В расчет сил и средств, привлекаемых для обеспечения режима особых условий, включаются работники медицинских учреждений или подразделений ФСИН, из расчета один врач и один фельдшер (санитар) на каждые 200 человек задействованного личного состава. В исключительных случаях по решению Министра юстиции, по мнению автора диссертационного исследования, целесообразно привлекать личный состав учебных заведений Минюста России из расчета 50-60% от фактической численности.

Не маловажным аспектом деятельности учреждений и органов ФСИН при ЧС криминального характера является организация взаимодействия не только с подразделениями и органами ФСИН, но и с силами привлекаемых правоохранительных органов. Ряд авторов, исследующих теорию и практику взаимодействия в сфере правопорядка в сущность «взаимодействие» вкладывают понятие, позаимствованное из военной терминологии, где оно представляется как «согласование (координация) по цели, месту и времени боевых действий[5]». Военная наука под взаимодействием понимает «согласованные боевые усилия подразделений всех родов войск, спецвойск, огневых средств и соседей по задачам, времени и месту в интересах наиболее успешного выполнения боевых задач»[6]. В толковом словаре русского языка под редакцией С.И. Ожегова взаимодействие определяется как «взаимная связь двух явлений и как взаимная поддержка».

Рассматривая взаимодействие как функцию уголовноисполнительной системы, которую осуществляют учреждения и органы ФСИН при ЧС криминального характера, а также при обеспечении чрезвычайного или особого положения автор обращает внимание на то, что зачастую привлеченные силы и средства выступают как самостоятельные, неподчиненные друг другу единицы.

Как показывает практика деятельности учреждений и органов ФСИН при чрезвычайных ситуациях криминального характера без помощи со стороны других правоохранительных органов и силовых структур Российской Федерации не обойтись. Во время проведения специальной операции по освобождению заложников в одном из учреждений ФСИН по Пензенской области. активно использовались силы и средства специальных подразделений УВД и ФСБ Пензенской области. При проведении специальной операции по пресечению и ликвидации массовых беспорядков в одной из колоний ФСИН по ХМАО-Югре Тюменской области в 1997году также активно использовались силы и средства специальных подразделений УВД по ХМАО-Югре Тюменской области.

Порядок взаимодействия сил и средств уголовно - исполнительной системы Минюста России с органами внутренних дел и воинскими частями внутренних войск МВД России при возникновении чрезвычайных ситуаций урегулирован совместным приказом МВД и Минюста России. На его основе осуществляется:

- взаимодействие территориальных органов ФСИН с органами внутренних дел и воинскими частями внутренних войск МВД России в случаях пресечения и ликвидации массовых беспорядков в учреждениях уголовно-исполнительной системы;

- взаимодействие территориальных органов ФСИН с органами внутренних дел в случаях:

а) Освобождения заложников на объектах уголовно - исполнительной системы;

б) Розыска и задержания, вооруженных и иных особо опасных преступников, совершивших побег из-под стражи или из охраняемых объектов ФСИН;

в) Пресечение нападений на объекты ФСИН;

г) Ликвидации пожаров и последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на объектах уголовно - исполнительной системы;

д) Обеспечение правопорядка и безопасности в местах дислокации учреждений ФСИН посредством совместного патрулирования с сотрудниками милиции.

Необходимо отметить, что совместным приказом МВД и Минюста России не установлена процедура реализации данного приказа, количественный и качественный состав выделяемых сил и средств, а также приоритетность их выделения. Рассматривая взаимодействие как функцию ФСИН для концентрации усилий своих звеньев в условиях введенного режима особых условий, диссертант исходит из того, что привлеченные силы и средства выступают зачастую как самостоятельные, неподчиненные друг другу единицы. Поэтому единство целей и задач может, достигнуто только при включении механизма взаимодействия посредством реализации действующих нормативных актов. Таким образом, взаимодействие в данном случае представляет собой не что иное, как согласованную с органами внутренних дел и иными привлеченными силами по месту, времени и содержанию деятельность в целях выполнения запланированных мероприятий и решения поставленных задач путем использования присущих им методов.

Степень и формы участия органов внутренних дел, внутренних войск, подразделений ФСБ, МЧС, Минобороны России в проводимых совместных с учреждениями и органами ФСИН мероприятиях, характер и объем возложенных на них задач должны определяться совместными ведомственными нормативными актами. Для определения характера и объема взаимодействия между органами ФСИН и другими взаимодействующими структурами необходимо четко представлять содержание функциональных задач в процессе практической деятельности при ЧС криминального характера, а также при обеспечении чрезвычайного или особого положения. В рамках целевых установок по организации взаимодействия необходимо добиваться полного понимания всеми участниками своих целей и задач. В реальной действительности это может найти свое отражение в соответствующих организационных формах взаимодействия, которые должны выражать

конкретизированные действия субъектов взаимодействия и средства их достижения. Для этого необходимо:

- владеть оперативной обстановкой не только в учреждении ФСИН, но и на территории дислокации учреждения и органа ФСИН;

- знать и уяснить задачи и цели совместных мероприятий;

- оказывать взаимопомощь в процессе деятельности в период обеспечения чрезвычайного или особого положения и режима особых условий;

- иметь достаточное тыловое, материально-техническое и другое обеспечение.

В связи с передачей уголовно - исполнительной системы из МВД России в ведение Минюста России до сих пор возникает немало правовых и организационных вопросов по взаимодействию между учреждениями и органами ФСИН с органами внутренних дел, внутренних войск МВД России и подразделений ФСБ России в ликвидации массовых беспорядков в пенитенциарных заведениях.

Опыт взаимодействия между тюремным ведомством и другими силовыми структурами имелся и неоднократно применялся в деятельности российских тюрем дореволюционного периода (1906-1917 г.г.).

Согласно статистических данных Главного Тюремного Управления[7] среднее число содержащихся в тюрьмах в период с 1890 года по 1905 год колебалось между 75 и 100 тыс. человек. К концу 1905 года численность арестантов в российских тюрьмах составляла всего 95.5 тысяч человек, при лимите наполнения до 104 тысяч человек. В короткое время (с начала 1906 года до начала 1909 года) общая численность заключенных превысила 210 тысяч человек.

Нападения на тюрьмы с целью освобождения арестантов, взрывы, убийства чиновников тюремной стражи и тюремных инспекций заключенными и их единомышленниками на свободе, стали обычными явлениями. Пик активности заключенных пришелся на первые послереволюционные (революции 1905 года) годы и был связан в первую очередь с массовым осуждением участников революционных событий и поступлением их в места заключения. В 1906 году в российских тюрьмах произошло: 133 бунта, 480 взрывов, подкопов и проломов, 7 поджогов,85 нападений на чинов тюремной стражи, из которых 11 со смертельным исходом. В 1907 году - 145 бунтов, 408 подкопов, проломов и взрывов, 23 поджога,119 нападений на администрацию тюрем, в результате которых погибло 33 сотрудника. К действиям в подобных условиях уголовно - исполнительная система была не готова. Только к 1908 году, после убийства 15 октября 1907 года начальника Главного Тюремного Управления Максимовского А.М. тюремное ведомство начало осуществлять энергичные мероприятия по водворению в местах заключения надлежащего режима содержания. В этот период перед Министерством юстиции и главным Тюремным Управлением на первое место по значимости вышла задача обеспечения безопасности в местах лишения свободы. По свидетельству руководства Главного Тюремного Управления «разрешение этих задач не представило бы особых затруднений, если бы тюремное

располагало соответствующими средствами для усиления штатного состава надзора в местах заключения, а равно достаточно оборудованными и обширными помещениями для надлежащей классификации различных категорий заключенных[8]». В

действительности же, в отношении усиления надзора приходилось ограничиваться, главным образом, требованиями к сотрудникам тюремного ведомства о более ревностном и внимательном исполнении ими своих обязанностей.

Немаловажным фактором, отрицательно повлиявшим на принятие быстрых и неадекватных мер по восстановлению порядка в местах заключения, явилось и то, что верховная власть не смогла сориентироваться в происходящих событиях и соответствующим образом, быстро и эффективно отреагировать. В этих условиях тюремное ведомство вынуждено было требовать для наружной охраны тюрем, во избежание их полного разгрома, выделения дополнительных войсковых нарядов. И уже в 1908 году для 114 тюрем ежедневно выделялось 1730 военнослужащих, что в среднем составляло около 400 постов.

Все это привело к тому, что в 1908 году количество беспорядков снизилось до 43, на четверть меньше (по сравнению с 1907 годом) произошло взрывов, подкопов и пожаров. Нападения на тюремную стражу сократились до 36 случаев, из которых только 5 были со смертельным исходом.

Необходимо отметить. что численность штатных тюремных надзирателей и надзирательниц в 1908 году достигала немногим более 13 тысяч человек, причем на каждого надзирателя. В среднем, приходилось почти 13 арестантов, тогда как при учреждении в 1887 году тюремной стражи признавалось нормальным назначение одного надзирателя не более чем на 10 заключенных. Почти половина всего штатного состава тюремной стражи - 6561 человек - имела очень низкое содержание - менее 20 рублей в месяц. В связи с этим, комплектование тюремной стражи благонадежными и подходящими людьми, было крайне затруднительным, особенно учитывая угрозу постоянной опасности, которой они могли бы подвергаться.

Основными правовыми актами, регулирующими деятельность уголовно - исполнительной системы в экстремальных ситуациях, были «Правила о призыве войск для содействия гражданским властям», утвержденные царским указом от 7 февраля 1906 года, «Общая тюремная инструкция» 1915 год и Устав конвойной службы.

В соответствии с данными документами при возникновении в местах лишения свободы массовых беспорядков, групповых неповиновений или открытого сопротивления распоряжениям начальствующих лиц, сотрудники тюремной администрации и стражи должны были принимать все меры к восстановлению порядка всеми имеющимися в их распоряжении средствами и силами, применяя в случае надобности физическую силу и оружие.

Помимо войск для подавления беспорядков в места заключения могли выдвигаться команды конвойной стражи. Они привлекались только в случаях отсутствия в месте дислокации конвойной стражи других воинских частей и когда в означенных местах, хотя и имелись воинские части, но команды конвойной стражи могут прибыть раньше к месту беспорядков. В данном случае команда конвойной стражи оказывала помощь тюремной страже до прибытия воинской части, которая должна вызываться одновременно с вызовом конвойной стражи. Требования о вызове команды конвойной стражи направлялись непосредственно в казармы и принимались к исполнению имеющимся начальником, в том числе и низшим чином, который должен был немедленно высылать в места заключения, где произошли беспорядки, свободных от наряда низших чинов команды. Начальник команды конвойной стражи при этом действовал на правах командира воинской части.

Для ликвидации массовых беспорядков состав войск должен был быть не менее одной роты, эскадрона или сотни, в том числе артиллерии - не менее 2-х орудий. За отсутствием пехоты и кавалерии допускалось выделение команд артиллеристов без орудий, но, с закрепленным за ними стрелковым оружием, в количестве не менее 50 человек и по возможности верхом. Назначение старшего - начальника отряда или команды - производилось военным начальством. Действиями войск во время ликвидации массовых беспорядков руководил старший из присутствующих на месте происшествия начальников вызванных воинских частей, он же при наряде караулов, разъездов, не должен был допускать полного раздробления команд, призванных для ликвидации массовых беспорядков, и обязан был оставлять в своем непосредственном распоряжении резерв.

Во всех случаях вызова войск прибывшему с командой воинскому начальнику разъяснялась обстановка. При этом тюремная администрация не могла отдавать распоряжения низшим чинам. Если ко времени прибытия войск массовые беспорядки в местах заключения не прекращались, то соответствующие должностные лица, сделав последнее предупреждение, уполномочивали

начальника прибывшей команды выполнить те мероприятия, которые могли бы прекратить эти беспорядки. Получив соответствующие полномочия, начальник вызванной команды мог действовать по своему усмотрению всеми теми способами, которые признавал адекватными для сложившейся ситуации. Если воинская команда прибывала на место массовых беспорядков раньше соответствующих должностных лиц тюремной администрации или власти, то ее начальник принимал все решения самостоятельно, сообразуясь со сложившейся обстановкой.

Войска (команды конвойной стражи) прекращали свои действия по наведению порядка только по распоряжению военного начальства. После ликвидации массовых беспорядков военное руководство докладывало об этом соответствующим должностным лицам, которые разрешали возвращаться войскам в места постоянной дислокации. В случае задержания военной команды на месте ликвидации массовых беспорядков более семи дней, губернатор был обязан уведомлять командующего войсками военного округа или соответствующее морское начальство о причинах, препятствующих возвращению военной команды в пункт постоянной дислокации. Также, губернатор обязан был докладывать Министру внутренних дел о причинах продления сроков нахождения воинских команд при подавлении массовых беспорядков.

Следует отметить, что подробное и детальное описание процедур вызова войск, их оснащенность и количественный состав, порядка применения оружия позволяли своевременно реагировать на все негативные проявления, происходящие в местах заключения дореволюционной России.

Изучение исторического опыта взаимодействия различных силовых структур в обеспечении правопорядка в местах лишения свободы в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций социального характера позволяет сделать вывод о том, что подробная регламентация процедуры привлечения

взаимодействующих сил и средств давала возможность властям оперативно реагировать на все изменения обстановки в местах лишения свободы. По мнению автора диссертационного

исследования необходимо повсеместно использовать данную процедуру привлечения взаимодействующих сил и средств при ликвидации ЧС криминального характера.

[1] Б.Б. Казак. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности общества (теоретические и организационно-правовые аспекты). Диссертация Д. Ю.Н. - М: Академия управления МВД России, 2000.

[2] Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года, №954 (в редакции Указа от 8 июня 2000. №1080).

Зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 16 апреля 1999. №1754.

[4] Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1993, № 33. С.1316.

[5] Малая советская энциклопедия. Т. 2. Москва.1958. С.366.

[6] Толковый словарь военных терминов. Воениздат. Москва. 1966. С.224.

[7] Тюремный Вестник. №10. 1912. С. 1588.

[8] Там же.