Контроль и надзор выступают важной составной частью управленческой деятельности. В конечном счете, именно от эффективности контроля и надзора зависит эффективность управления образованием в целом.

Государственный контроль (надзор) в сфере образования представляет собой строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением законодательства субъектами образовательной деятельности.

Образовательная деятельность не может полноценно осуществляться без соответствующего контроля и надзора, но вопрос о формах, направлениях контроля (надзора), степени его жесткости представляется дискуссионным.

В пользу важности контрольно-надзорных мероприятий в сфере образования свидетельствует тот факт, что соответствующие структуры и полномочия возникли на самых ранних этапах становления системы образования. Министерство народного просвещения Российской империи было создано в 1802 г., вместе с такими важными для государства органами, как Министерство финансов, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел и т.д. В период его существования полномочия этого органа менялись, но он всегда имел в своем составе подразделения и структуры, основной задачей которых было осуществление контрольно-надзорной деятельности.

Система государственной регламентации образовательной деятельности коренным образом поменялась после революционных событий 1917 г.

Первыми декретами советской власти было упразднено Министерство народного просвещения и создан Наркомпрос во главе с народным комиссаром просвещения А.В. Луначарским. Одним из первых его документов Наркомпроса было постановление об упразднении должностей директоров и инспекторов народных училищ и передаче всего делопроизводства дирекций и инспекций народных училищ отделам народного образования при местных Советах.

Советы по народному образованию как контрольно-совещательные органы при отделах народного образования, состоявшие из представителей различных организаций трудящихся, учителей и учащихся, были организованы с целью привлечения к организации народного образования широких масс трудящихся.

В первый период своего существования советские органы управления образованием решали новые и важные задачи, в том числе в контрольно-надзорной сфере: организация борьбы с неграмотностью, реорганизация школы, проведение в жизнь норм об отделении школы от церкви, о совместном обучении полов, о единой трудовой и национальной школах.

Для осуществления контрольно-надзорных функций был создан аппарат инструкторов, который фактически пришел на смену дореволюционному аппарату инспекторов.

Штаты инструкторов создавались при городских и губернских отделах образования. Инструкторы наделялись широкими полномочиями: от наблюдения за исполнением законодательства до охраны прав ребенка. В то же время никаких административных полномочий инструктор не имел.

После окончания гражданской войны и перехода к новой экономической политике вопросы контроля приобрели особое значение. Это было связано и с объективными факторами, которые требовали наведения порядка и укрепления исполнительской дисциплины во всех сферах, включая сферу образования, и с проявившейся тенденцией к бюрократизации государственного и партийного аппаратов.

В 1921 г. начинают формировать советскую инспекцию, в соответствии с чем инструктора были переименованы в инспектора. При Наркомпросе был создан контрольно-надзорный отдел, который в 1922 г. преобразовали в единый инспекторский аппарат, а в декабре 1923 г. состоялась Первая Всероссийская конференция инспекторов.

Развитие контрольно-надзорного аппарата в образовании требовало решения двух вопросов: институционального и кадрового. Второй представлялся более сложным, он был связан с повышением квалификации уже работавших инспекторов и подготовкой новых кадров.

К 1930 г. для инспекторов всех уровней были утверждены соответствующие инструкции, определяющие их права и методы работы, планирование работы и отчетность. Также в 1930-х гг. большое значение приобрела общественная (добровольная) инспектура, привлекаемая к инспектированию с целью обеспечения непосредственного участия советской общественности в деле руководства народным образованием.

В 1940-1950-х гг. ввиду трагических событий Великой Отечественной войны и послевоенного периода восстановления государства нормативных документов, регламентирующих отношения при контроле и надзоре в сфере образования, было издано мало. К вопросам инспектирования вернулись в начале 1950-х гг. В 1954 г. состоялось Всероссийское совещание инспекторов, который можно рассматривать в качестве этапа совершенствования работы инспекции на пути

повышения качества образования. По результатам совещания были выработаны рекомендации, которые должны были помочь изменить ситуацию по инспектированию.

В начале 1960-х гг. вновь вернулись к идее общественного контроля. Общественные инспекторы изучали и внедряли передовой педагогический опыт и наиболее эффективные методы и приемы обучения и воспитания учащихся, достижения педагогической науки, а также оказывали практическую помощь в работе руководителям, учителям, воспитателям и другим работодателям учреждений народного образования.

Приказом министра просвещения СССР от 13.12.1972 № 129 было утверждено «Положение о школьной инспекции системы Министерства просвещения СССР». В соответствии с Положением школьную инспекцию составляли инспектора школ районных, городских, окружных, областных, краевых отделов народного образования, министерств просвещения автономных республик, министерств просвещения (народного образования) союзных республик и Министерства просвещения СССР.

Главной задачей школьной инспекции было осуществление государственного контроля за выполнением школами и органами народного образования решений партии и правительства в области народного образования, приказов и указаний Министерства просвещения СССР, министерств просвещения (народного образования) союзных республик; инспектирование работы общеобразовательных школ, внешкольных и дошкольных учреждений и органов народного образования в целях дальнейшего совершенствования обучения и коммунистического воспитания молодого поколения.

Инспектирование школ и органов народного образования осуществлялось на основе принципов партийности, научности, преемственности, связи с жизнью, сопровождалось оказанием практической помощи по устранению недостатков и систематической проверкой исполнения.

Важнейшими условиями эффективности инспектирования являлись плановость и систематичность, всесторонность и научно-педагогическая глубина анализа состояния дел, объективность оценок и доказательность выводов, принципиальная требовательность и тактичность инспектирующих лиц.

Политика «перестройки», которая началась в середине 1980-х гг., повлекла дальнейшие изменения в системе организации контроля и надзора в сфере образования. В 1990-е гг. был упразднен институт инспекторов на всех уровнях органов управления образованием, а наименования должностей их сотрудников приведены в соответствие с действующей классификацией должностей государственных служащих (специалист, ведущий, главный специалист, экономист и т.п.).

101

Серьезная трансформация и усиление контрольно-надзорных полномочий в сфере образования, исполняемых уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, связана с принятием Верховным Советом РФ в июле 1992 г. Закона РФ «Об образовании».

Первоначально в Законе РФ «Об образовании» не были предусмотрены надзорные полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в сфере образования, компетенция в этой сфере была ограничена тремя контрольными полномочиями:

лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений;

контроль исполнения законодательства РФ в области образования;

контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

Законом РФ «Об образовании» в редакции 1996 г. было внесено принципиальное изменение в разграничение контрольных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ — появилось разделение полномочий по объектам контроля.

Надзорные полномочия в сфере образования в компетенции Российской Федерации и субъектов РФ появились в связи с принятием Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», одновременно этим законом были расширены их контрольные полномочия.

Принятым Законом в компетенцию субъектов РФ, помимо лицензирования образовательной деятельности, были включены в качестве самостоятельных полномочий аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений (за исключением образовательных организаций, лицензирование, аттестация и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции Российской Федерации).

Кроме того, данным Федеральным законом субъектам РФ было предоставлено право осуществления надзора и контроля в сфере образования и исполнения государственных образовательных стандартов за образовательными учреждениями независимо от форм собственности (за исключением федеральных образовательных учреждений и высших учебных заведений), а также за деятельностью муниципальных органов управления образованием.

Это был значительный шаг вперед в развитии контрольнонадзорных полномочий в области образования.

Данный период характеризуется и становлением государственнообщественного механизма контроля. Как известно, школа управлялась на основе единоначалия, а с 1992 г. после принятия Закона «Об образовании» к управлению школой стал привлекаться Совет школы, что

и породило идею отказа от контроля со стороны администрации школы, так как начали активно создаваться школьные советы. Но опыта работы у них не было, во многих территориях они создавались формально, для «галочки», потому и бездействовали, а вопросы, требующие оперативного и жесткого контроля, не решались.

Минобразования России в течение 1998-2001 гг. издало несколько нормативных и методических писем для органов управления образованием всех уровней, разъясняющих содержание, регламентирующих и подготовивших правовое обеспечение инспекционно-контрольной деятельности. Среди изданных документов Минобразования России наиболее значительными были рекомендации об инспектировании в системе образования Российской Федерации (приложение к письму от 11.06.1998 № 33); указание от 13.07.1998 № 577-30 «О введении в действие Инструкции о порядке инспектирования»; приказ от

05.10.1999 № 473 «Об упорядочении инспекционно-контрольной деятельности в системе образования»; решение коллегии Министерства от 30.05.2000 № 12/1; письмо от 23.06.2000 № 22-06-728 «О состоянии исполнения законодательства Российской Федерации в системе образования по результатам инспекционных проверок»; письмо от

22.06.2000 № 22-06-723 «Об осуществлении контрольных функций органов управления образованием».

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 была образован Рособрнадзор[1] [2], являющийся федеральным органом исполнительной власти и осуществляющий в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (утв. постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 594[3]), функции по контролю и надзору в сфере образования и науки:

- за исполнением законодательства РФ в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров;

- за качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования;

- на основании и в порядке, установленных законодательством РФ, осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных организаций и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования);

- осуществляет в установленном порядке проверку деятельности образовательных учреждений.

В 2007 г. процесс законодательного уточнения полномочий продолжился, но уже в части законодательной регламентации полномочий и процедур по надзору и контроля в сфере образования

Процесс разграничения полномочий между различными органами государственной власти, в том числе между федеральными и региональными органами, был во многом инициирован благодаря реформе на федеральном уровне административной, изменившей систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Так, Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1 в числе приоритетных направлений административной реформы было предусмотрено организационное разделение функций надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р[4] [5] конкретизировали цели и задачи административной реформы в части реализации полномочий по контролю и надзору в различных отраслях экономики и социальной сферы, закрепив необходимость оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора. В связи с этим в 2007-2008 гг. было запланировано проведение ряда мероприятий, предусматривающих повышение эффективности государственного контроля (надзора), упорядочение процедур лицензирования, государственной регистрации, аккредитации, как в федеральных органах исполнительной власти, так и в органах исполнительной власти субъектов РФ.

Между тем, значительным этапом в развитии контрольнонадзорной деятельности в сфере образования стало принятие Федерального закона Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномо- чий»[6], которым внесены существенные изменения в Закон РФ «Об образовании» в части разграничения компетенции по реализации уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ полномочий по контролю и надзору в сфере образования, а также закреплена принципиально новая модель их реализации.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ все полномочия по контролю и надзору в сфере образования объявлены федеральными. Но определенная часть из них была передана вместе с субвенциями из федерального бюджета для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, а именно:

- лицензирование и государственная аккредитация образовательных организаций, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением полномочий федеральных органов государственной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений;

- надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, надзор за которыми отнесен к полномочиям федеральных органов государственной власти), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний;

- осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с ФГОС в образовательных организациях, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением образовательных учреждений, контроль качества которых отнесен к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Для реализации этих полномочий в субъектах РФ были созданы самостоятельные органы исполнительной власти и структурные подразделения, которые должны осуществлять переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, финансирование которых осуществляется из субвенций, выделяемых из федерального бюджета.

Необходимо отметить, что Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ закреплены достаточно широкие полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования — Рособрнадзора — по надзору за исполнением указанными органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им полномочий.

В случае неудовлетворительного осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Правительство РФ вправе их изъять с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Поскольку Федеральный закон № 258-ФЗ требовал проведения большого числа подготовительных мероприятий, как в части финансового обеспечения установленных полномочий, так и в части значительных структурных изменений в системах органов исполнительной власти субъектов РФ, его введение было предусмотрено с 1 января 2008 г. Но поскольку в федеральном бюджете на 2008 г. не был предусмотрен необходимый объем средств для выделения их субъектам РФ в виде субвенций, вступление в силу соответствующих положений ст. 2 Федерального закона № 258-ФЗ перенесено в связи с принятием Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта»[7] на 1 января 2009 г. Таким образом сам процесс выстраивания федерально-региональной системы государственного контроля (надзора) в сфере образования начался в 2009 г. и продолжается в настоящее время.

Для системы образования передача полномочий, в том числе по контролю и надзору в области образования, субъектам РФ имела большое значение. В системе образования никогда не функционировали территориальные органы, поэтому передача полномочий означала, что в области образования впервые выстраивается целостная федерально-региональная система, которая будет реализовывать единый подход к проведению надзора и контроля.

Принятие норм Федерального закона № 258-ФЗ было направлено на дальнейшее совершенствование федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и преследовало несколько социально значимых целей:

- во-первых, уточнение отдельных положений законодательных актов РФ в части разграничения полномочий, обеспечение четкой регламентации механизма реализации этих полномочий по итогам обобщения правоприменительной практики;

- во-вторых, повышение эффективности государственного управления на всей территории РФ.

Исходя из необходимости поддержания единообразия в деятельности органов системы надзора и контроля в сфере образования, целесообразно было выработать общие для всех субъектов РФ подходы к формированию региональных органов исполнительной власти, которые будут осуществлять функции по надзору и контролю в сфере образования в рамках переданных полномочий, а также к содержанию, технологиям, организации этой деятельности.

С учетом изложенного выше федеральным органом исполнительной власти были предложены два типа моделей.

В модели первого типа служба находится в ведении высшего органа исполнительной власти (возглавляющего его лица) региона вне рамок ведомства, осуществляющего управление образованием, и возможные варианты построения модели реализуются на этом основании (вневедомственная служба надзора и контроля в сфере образования).

В модели второго типа служба находится в ведении органа управления образованием, и возможные варианты построения модели реализуются на этом основании (ведомственная служба надзора и контроля в сфере образования).

Органам государственной власти субъектов РФ, были переданы следующие полномочия Российской Федерации в сфере образования:

государственный надзор за соблюдением законодательства РФ в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными организациями, иными осуществляющими образовательную деятельность организациями, а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, организациям, их учредителям, органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, контроль за исполнением таких предписаний;

государственный контроль качества образования в образовательных организациях, расположенных на территории субъекта РФ, в соответствии с ФГОС, федеральными государственными требованиями, принятие мер по устранению нарушений данных стандартов и требований, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, их учредителям, контроль за исполнением таких предписаний;

лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ, лицензирование образовательной деятельности организаций, которые расположены на территории субъекта РФ и структурные подразделения которых осуществляют реализацию программ профессиональной подготовки, а также формирование, ведение и обеспечение использования региональных информационных систем государственной аккредитации, содержащих сведения о деятельности аккредитованных образовательных учреждений.

С 1 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 08.11.2010 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольнонадзорных функций и оптимизацией предоставления государствен-

ных услуг в сфере образования»1. Закон внес изменения и дополнения в Закон РФ «Об образовании», в Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[8] [9] [10] [11], в Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» , в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , в отдельные статьи Бюджетного кодекса РФ, НК РФ, КоАП РФ. Поправки имели целью усовершенствовать контрольно-надзорные функции и оптимизировать предоставление государственных услуг в данной сфере.

Большое количество изменений и дополнений по вопросам контроля и надзора, лицензированию образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательных учреждений было внесено в Закон РФ «Об образовании». Прежде всего это была передача еще одного полномочия Российской Федерации в области образования для осуществления на региональный уровень, а именно, передано полномочие подтверждения документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях путем проставления на них штампа «апостиль». Это было закреплено в ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» и дополнительно в этом Законе появилась ст. 27.1 «Подтверждение документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях».

В ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» было внесено несколько изменений и дополнений, способствующих совершенствованию контрольно-надзорных функций. Так, дополнения, внесенные в подп. 1 п. 1 ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании», позволяли расширить полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, в части осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства РФ в области образования. С этого момента органы исполнительной власти субъектов РФ, исполняющие переданные полномочия, получили право осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства РФ в области образования не только за образовательными учреждениями, расположенными на территории субъекта РФ (за исключением образовательных учреждений, указанных в подп. 24 ст. 28 Закона РФ «Об образовании»), но и иными организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также принимать меры по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, их учредителям.

В ранее существовавшей редакции данной статьи были указаны лишь образовательные учреждения, расположенные на территории субъекта РФ, в отношении которых мог осуществляться государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства РФ в области образования, а иные организации, осуществляющие образовательную деятельность, не подпадали под действие данной статьи, и при нарушении законодательства РФ в области образования и прав граждан при осуществлении образовательной деятельности принимать какие- либо меры и даже просто проводить проверку органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия, в отношении таких организаций не имели право. В силу Федерального закона № 293-ФЗ, эта позиция изменена.

Был дополнен также подп. 3 п. 1 ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании». К полномочиям Российской Федерации в области образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, стали относиться полномочия не только по лицензированию образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных организаций, расположенных на территории субъекта РФ (за исключением образовательных организаций, указанных в подп. 24 ст. 28 Закона), но и лицензирование образовательной деятельности учреждений, которые расположены на территории субъекта РФ и структурные подразделения которых осуществляют реализацию программ профессиональной подготовки, а также формирование, ведение и обеспечение использования региональных информационных систем государственной аккредитации, содержащих сведения о деятельности аккредитованных образовательных учреждений, что также расширяет полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия в области образования.

Значительные дополнения появились в рассматриваемый период в ст. 32 Закона РФ «Об образовании». Пункт 2 данной статьи дополнен подп. 24 и 25, которые обязывали образовательное учреждение обеспечить функционирование системы внутреннего мониторинга качества образования, а также создание и ведение официального сайта образовательного учреждения в сети Интернет.

Также статья была дополнена п. 4 и 5, согласно которым образовательные организации обязаны обеспечивать открытость и доступность некоторых сведений и копий определенных документов. Информация, указанная в п. 4 ст. 32, подлежала размещению на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет и обновлению в течение 30 дней со дня внесения соответствующих изменений. Отсутствие на официальных сайтах образовательных учреждений информации стало квалифицироваться как нарушение законодательства.

Утратила силу ст. 33 Закона РФ «Об образовании» и вместо нее добавлены ст. 33.1 «Лицензирование образовательной деятельности» и 33.2 «Государственная аккредитация образовательных учреждений,

научных организаций». Согласно ст. 33.1 Закона РФ «Об образовании» лицензирование образовательной деятельности стало осуществляться в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом особенностей, установленных этой статьей. Это важное изменение, так как раньше лицензирование образовательной деятельности осуществлялось только на основе положений ст. 33 Закона РФ «Об образовании» и положения о лицензировании образовательной деятельности.

Самое значительное изменение, внесенное данной статьей, — лицензия на право ведения образовательной деятельности стала бессрочной. Была изменена и процедура проведения лицензирования образовательной деятельности, с января 2011 г. не проводится выездная экспертиза условий ведения образовательной деятельности, но вместе с тем, по истечении одного года после предоставления лицензии лицензирующий орган проводит плановую выездную проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий. Истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии является основанием для включения проверки лицензиата в план проведения проверок на соответствующий календарный год.

Сокращены также сроки рассмотрения документов и принятия решения о выдаче лицензии на право ведения образовательной деятельности или об отказе в выдаче лицензии заявителю. Теперь это 45 дней.

Введено еще одно новое положение, согласно которому при рассмотрении вопроса о предоставлении лицензии, временной лицензии или о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензирующий орган в целях получения необходимых заключений и подтверждения сведений, представленных соискателем лицензии или лицензиатом, осуществляет взаимодействие с другими органами исполнительной власти.

Важно обратить внимание и на тот факт, что лицензия в соответствии с изменением, вступившими в силу с 1 января 2011 г., аннулируется только решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа. По нормам, действующим ранее, лицензирующий орган был сам вправе аннулировать лицензию на право ведения образовательной деятельности.

Изменения и дополнения в части государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций отражены в ст. 33.2 Закона РФ «Об образовании». Согласно внесенным изменениям государственная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (кроме дошкольных образовательных учреждений), реализующих образовательные программы, к которым установлены ФГОС или федеральные государственные требования (за исключением основной общеобразовательной программы дошкольного образования), образовательные программы, которые разработаны в соответствии с образовательными стандартами и требованиями, установленными в соответствии с п. 2 ст. 7 Закона РФ «Об образовании», и в отношении указанных образовательных программ.

Государственная аккредитация не проводится в отношении образовательных программ, к которым не установлены ФГОС или федеральные государственные требования, и программ дошкольных образовательных учреждений. Значит, не аккредитуются дошкольные образовательные учреждения, учреждения дополнительного образования детей, учреждения дополнительного образования взрослых, реализующие образовательные программы к которым не установлены ФГОС или федеральные государственные требования.

Тип и вид образовательного учреждения устанавливаются учредителем (учредителями) при создании образовательного учреждения и изменяются по решению учредителя (учредителей). Проведению государственной аккредитации предшествует проведение образовательным учреждением или научной организацией самообследования. Материалы самообследования рассматриваются при проведении аккредитационной экспертизы. При проведении экспертизы могут привлекаться эксперты, но только те, что прошли аттестацию и включены в реестр экспертов.

Важно отметить тот факт, что информация о проведении аккредитационной экспертизы, в том числе заключение комиссии по аккредитационной экспертизе, с указанием состава этой комиссии размещается аккредитационным органом на своем официальном сайте в сети Интернет.

В отличие от ранее действовавших норм новым положением ст. 33.2 определено, что решение коллегиального органа аккредитационного органа о рассмотрении заключения комиссии по аккредитационной экспертизе для аккредитационного органа имеет рекомендательный характер.

Статьей 33.2 Закона РФ «Об образовании» определен срок принятия решения о государственной аккредитации образовательного учреждения или научной организации, который составил не более 105 дней, чего не было в предыдущих законодательных нормах. Также изменены сроки действия свидетельств о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций.

Изменен и срок действия свидетельства о государственной аккредитации, он составляет:

- шесть лет для образовательного учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального или дополнительного профессионального образования, научной организации;

- 12 лет для иного образовательного учреждения.

Значительных изменений претерпела ст. 38 Закона РФ «Об образовании». Это нашло отражение в ее названии — она стала называться «Государственный надзор за соблюдением законодательства Россий-

ской Федерации в области образования. Государственный контроль качества образования». По сравнению с предыдущей редакцией статья стала включать в себя основные положения по государственному надзору за соблюдением законодательства РФ в области образования.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства РФ в области образования, государственного контроля качества образования посредством проводимых органами по контролю и надзору в сфере образования плановых и внеплановых проверок, применяются требования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» .

Следующим шагом в оптимизации контрольно-надзорной деятельности в области образования стало принятие Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[12] [13]. Данным Законом внесены изменения в Закон РФ «Об образовании» в части осуществления государственного контроля (надзора), в том числе и при осуществлении государственного контроля качества образования, а именно, государственный контроль качества образования перестал существовать как отдельное полномочие Российской Федерации в области образования, переданное органам государственной власти субъектов РФ. В соответствии с внесенными изменениями государственный контроль (надзор) в области образования включает в себя федеральный государственный надзор в области образования и федеральный государственный контроль качества образования.

В декабре 2012 г. Президентом РФ Владимиром Путиным подписан Федеральный закон № 273-ФЗ, который вступил в силу с 1 сентября 2013 г. и собой заменил два действовавших образовательных закона: Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Федеральный закон № 273-ФЗ направлен на обеспечение государственных гарантий и реализацию конституционного права граждан на образование, на правовое регулирование отношений в сфере образования в целях обеспечения и защиты интересов личности, общества и государства.

Законом внесено такое новое понятие, как «государственная регламентация образовательной деятельности», связанное с контрольнонадзорной деятельностью в сфере образования. В ст. 91, 92 и 93 Федерального закона № 273-ФЗ раскрыты нормы по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности, государственному контролю (надзору) в сфере образования.

Несмотря на то что Федеральный закон № 273-ФЗ был принят относительно недавно, в него уже вносились изменения, в том числе связанные с регламентацией контрольно-надзорной деятельности. Одни из последних значительных изменений внесены Федеральным законом от 31.12.2014 № 500-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. Внесенные данным Законом изменения и дополнения коснулись не только Федерального закона № 273-ФЗ, но и Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» , и Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Значительно изменились процедуры государственной аккредитации образовательной деятельности, системы мер, применяемых органом по контролю и надзору в сфере образования в отношении организаций, осуществляющих обучение, и органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, или органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, по результатам проверок по федеральному государственному надзору в сфере образования и федеральному государственному контролю качества образования, а также процедуры распределения и установления контрольных цифр приема по профессиям, специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки.

В части совершенствования механизмов государственной аккредитации образовательной деятельности исключено требование об обязательном наличии обучающихся, завершающих обучение в текущем учебном году, по основным профессиональным образовательным программам при заявлении организации, осуществляющей образовательную деятельность, на проведение государственной аккредитации образовательной деятельности.

Изменение вышеназванной нормы позволит образовательной организации подавать заявление на прохождение процедуры государственной аккредитации образовательной деятельности в любой период реализации образовательных программ, в том числе и основных профессиональных образовательных программ.

Согласно изменениям, внесенным в процедуры предоставления временного свидетельства о государственной аккредитации образовательной деятельности, временное свидетельство о государственной аккредитации теперь выдается аккредитационным органом только в слу- [14] [15]

чаях реорганизации организации, осуществляющей образовательную деятельность, в форме разделения или выделения.

При реорганизации в форме присоединения свидетельство о государственной аккредитации реорганизованной организации переоформляется на период до окончания срока его действия.

При реорганизации образовательной организации в форме слияния свидетельство о государственной аккредитации переоформляется на период до окончания срока действия свидетельства о государственной аккредитации образовательной деятельности реорганизованной организации, осуществляющей образовательную деятельность, срок действия которого истекает раньше.

Уточнены основания, по которым аккредитационный орган лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации образовательной деятельности по образовательным программам, относящимся к соответствующим уровням образования или к укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки.

Исключено основание в связи с аннулированием лицензии на осуществление образовательной деятельности полностью или в отношении отдельных имеющих государственную аккредитацию образовательных программ. Это обосновано прежде всего тем, что при аннулировании лицензии образовательная деятельность не ведется, соответственно не может быть ее государственной аккредитации.

Внесены изменения в позиции, которые устанавливаются Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 № 1039 «О государственной аккредитации образовательной деятельности»[16]. В соответствии с внесенными изменениями Положением о государственной аккредитации дополнительно устанавливаются:

- случаи и основания, при наличии которых аккредитационный орган принимает решение о возврате заявления о государственной аккредитации и прилагаемых к нему документов;

- порядок принятия решения о государственной аккредитации, об отказе в государственной аккредитации, о приостановлении действия государственной аккредитации, возобновлении действия государственной аккредитации или лишении государственной аккредитации, в том числе с участием коллегиального органа аккредитационного органа;

- особенности проведения аккредитационной экспертизы образовательной деятельности при отсутствии обучающихся, завершающих обучение по реализуемым образовательным программам в текущем учебном году.

Значительным изменением в процедуре принятия решения о государственной аккредитации, об отказе в государственной аккредитации, о приостановлении действия государственной аккредитации, возобновлении действия государственной аккредитации или лишении государственной аккредитации является необходимость принятия их с участием коллегиального органа аккредитационного органа. Учитывая данное нововведение, аккредитационному органу необходимо разработать положение о коллегиальном органе, создать его и включить в процесс государственной аккредитации образовательной деятельности и не только.

Следует учесть, что изменения, внесенные в ст. 92 Федерального закона № 273-ФЗ, напрямую связаны с процедурой осуществления федерального государственного контроля качества образования и принятия мер по его результатам.

Серьезные изменения претерпели положения ст. 93 Федерального закона № 273-ФЗ, начиная от определения понятия федерального государственного контроля качества образования до системы мер, применяемых органом по контролю и надзору в сфере образования по результатам проверок по федеральному государственному надзору в сфере образования и федеральному государственному контролю качества образования в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, или органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.

Федеральным законом от 31.12.2014 № 500-ФЗ установлено, что организация проверок и принятие мер по их результатам будет опираться не только на нормы, установленные Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ, но и на нормы, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ, а именно, система мер, применяемая органом контроля и надзора, будет разной по результатам проверок по федеральному государственному контролю качества образования и федеральному государственному надзору в сфере образования.

Согласно внесенным изменениям под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам ФГОС посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам мер, предусмотренных ч. 9 ст. 93 Федерального закона № 273-ФЗ. Это значительно меняет предмет проверок федерального государственного контроля качества образования и приближает его к аккредитационной экспертизе. Исходя из этого определения, результатом проверок будет соответствие или несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам ФГОС.

Учитывая, что в связи с внесенными изменениями, выявляются не нарушения, как прежде, а несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам ФГОС, то и применять меры, которые ранее применялись невозможно, именно поэтому и внесено дополнение в ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

При выявлении несоответствий содержания и качества подготовки, обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам ФГОС предписание не выдается, а сразу приостанавливается действие государственной аккредитации и устанавливается срок устранения выявленных несоответствий.

Если несоответствия не будут устранены в установленный срок, то организация лишается государственной аккредитации образовательной деятельности в порядке, который установлен Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности.

Таким образом, федеральный государственный контроль качества образования приближен к государственной аккредитации образовательной деятельности, и путь к лишению организации, осуществляющей образовательную деятельность, государственной аккредитации образовательной деятельности стал короче.

Отличается от предыдущего порядка и новый порядок действия органов по контролю и надзору в сфере образования в случае неисполнения предписания, выданного при выявлении нарушений обязательных требований законодательства, т.е. по результатам проверок по федеральному государственному надзору в сфере образования.

Согласно новой редакции статьи, в случае неисполнения предписания орган по контролю и надзору в сфере образования одновременно возбуждает дело об административной ответственности, выдает повторно предписание со сроком исполнения до трех месяцев и запрещает прием в организацию полностью или частично.

При принятии судом решения о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, прием в организацию возобновляется со дня следующего за днем вступления в законную силу решения суда.

При принятии судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания, орган по контролю и надзору в сфере образования в течение 30 дней после получения уведомления об исполнении повторно выданного предписания проводит внеплановую проверку содержащейся в уведомлении информации и возобновляет прием в организацию при условии устранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный срок. Внеплановая проверка проводится в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ, по основанию в связи с истечением срока исполнения предписания.

Если же повторное предписание не исполнено, то орган по контролю и надзору приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности до решения суда и обращается в суд за аннулированием данной лицензии.

В части применения мер, установленных в связи с неисполнением повторно выданного предписания органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, то они остались без изменения.

Дальнейшие изменения будут связаны с вступлением в силу законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле», который разработан в соответствии с поручением Президента РФ и направлен на совершенствование контрольно-надзорных процедур в Российской Федерации.

[1] Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

[2] Рособрнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.

[3] Собрание законодательства РФ. 2013. № 29. Ст. 3971.

[4] Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

[5] Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

[6] Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21. 104

[7] Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6070. 106

[8] Собрание законодательства РФ. 2010. № 46. Ст. 5918.

[9] Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

[10] Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430.

[11] Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

108

[12] Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

[13] Собрание законодательства РФ. 2011. № 30. Ст. 4590.

112

[14] Собрание законодательства РФ. 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 53.

[15] Собрание законодательства РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.

[16] Собрание законодательства РФ. 2013. № 47. Ст. 6118.

114