Образовательное законодательство не представляет собой застывший массив правовых норм, оно находится в развитии и постоянно совершенствуется. [1]

Существенное влияние на вопросы правового регулирования отношений при осуществлении государственного контроля (надзора), в том числе в сфере образования, безусловно, имеет состояние государственной политики, которая охватывает комплекс мер, принимаемых государством, его органами и другими субъектами политического действия в отношении контроля и надзора.

В последнее время со стороны руководства государства предпринимаются активные меры по оптимизации деятельности контрольнонадзорных органов и защите законных интересов субъектов малого и среднего бизнеса. Данные вопросы нашли свое отражение в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 04.12.2014, в котором Президент ставит ряд конкретных задач органам законодательной и исполнительной власти по снижению административного давления на бизнес со стороны контрольнонадзорных органов, оптимизации контрольно-надзорной деятельности в целом и освобождению от проверок добросовестных предпринимателей, не допускающих нарушения соответствующих правил, нормативов и стандартов1.

Следует отметить, что в настоящее время имеется ряд факторов, препятствующих повышению результативности и эффективности действующих систем государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В-первых, на федеральном законодательном уровне не установлены единые правовые основы системы государственного контроля (надзора), включающие принципы, предмет и общие правовые нормы, регулирующие осуществление различных видов контроля, надзора и разрешительных функций. Во-вторых, методологически не проработаны и законодательно не установлены принципы формирования показателей результативности и эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в разных сферах деятельности, отсутствует методика их расчета и мониторинг результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Отмечается также дублирование различных контрольнонадзорных и разрешительных полномочий, наличие отдельных избыточных и неэффективных контрольно-надзорных процедур.

Совершенствование законодательного регулирования контрольнонадзорной деятельности должно способствовать:

- достижению высокого уровня защищенности прав и законных интересов граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, государства от различных угроз, в том числе возникающих в сфере экономики; [2]

- снижению рисков, связанных с открытием и ведением бизнеса, повышению интенсивной привлекательности Российской Федерации;

- повышению эффективности системы государственного управления в целом.

Для решения поставленных задач Минэкономразвития России разработало и внесло на рассмотрение в Парламент проект федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», который является логическим продолжением Концепции повышения эффективности контрольнонадзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 гг., подготовленной Министерством по поручению Президента РФ (28.06.2013).

В то же время разработка Концепции проекта федерального закона о государственном и муниципальном контроле и самого проекта закона не только вызвана формальными основаниями для ее разработки — поручением Президента РФ, но и является следствием неоднократного обсуждения проблем правового регулирования государственного контроля (надзора), а также контрольно-надзорной деятельности на мероприятиях различного уровня.

Основной целью законопроекта является создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, а именно:

- построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений власти, граждан и бизнеса;

- снижение избыточного давления на бизнес;

- стимулирование добросовестной конкуренции;

- определение и установление четких границ разрешительной деятельности, государственного и муниципального контроля и надзора;

- повышение эффективности и результативности контрольнонадзорной деятельности;

- эффективное использование бюджетных средств[3]

Также законопроектом устанавливается риск-ориентированный подход к осуществлению государственного контроля (надзора).

Распоряжением Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р утвержден План мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 гг. План направлен на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе посредством внедрения в деятельность контрольно-надзорных органов риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Целями «дорожной карты» являются:

- повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей в сферах производства или оказания услуг за счет обеспечения соблюдения обязательных требований;

- снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля административных и финансовых издержек граждан и организаций, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности, в том числе путем исключения существующих и предотвращения установления новых избыточных контрольно-надзорных функций, избыточных и устаревших обязательных требований, а также обеспечения соответствия обязательных требований достижениям науки, техники и уровню развития экономики;

- оптимизация использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Итогами реализации мероприятий «дорожной карты» в 2016 г. стали разработка и внесение в установленном порядке в Г осударствен- ную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации, а также подготовка предложений об исключении избыточных и дублирующих контрольных функций.

Также по результатам реализации мероприятий «дорожной карты» будут внесены изменения в следующие правовые акты РФ.

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»1.

Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[4] [5].

Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»[6].

Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»1.

Постановление Правительства РФ от 28.04.2015 № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок»[7] [8] [9].

Постановления Правительства РФ о внесении изменений в постановления Правительства РФ об осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора).

Приказ Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”» .

Приказы федеральных органов исполнительной власти об изменении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора).

Кроме того, должны будут приняты:

- федеральный закон о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации;

- указ Президента РФ об установлении показателей результативности контрольно-надзорной деятельности и органов, ее осуществляющих;

- постановление Правительства РФ о порядке применения рискориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного контроля.

Во исполнение п. 24 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 гг. распоряжением Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р утверждены основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной де- ятельности[10].

В качестве основных направлений предусмотрена реализация пилотного проекта по разработке и внедрению системы оценки, а также апробация базовой модели определения показателей ее результативности и эффективности. утвержден план-график реализации этого проекта.

Распоряжением Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р установлено, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность и участвующие в апробации системы оценки, самостоятельно определяют перечень показателей для каждого вида контрольно-надзорной деятельности в соответствии со структурой перечня показателей ее результативности и эффективности.

Определены три этапа разработки и внедрения системы оценки, в результате завершения которых должна быть сформирована комплексная система оценки, направленная на достижение социальнозначимых результатов, сокращение административных и финансовых издержек подконтрольных субъектов, прямо или косвенно вызванных контрольно-надзорной деятельностью, а также на рациональное распределение трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

В рамках реализации основных позиций законопроекта о государственном и муниципальном контроле осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования необходимо выстраивать на основе риск-ориентированного подхода, который требует соответствующего правового регулирования.

Осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере образования на основе риск-ориентированного подхода предполагает переход от планирования контрольно-надзорных мероприятий на основе установленных нормативов периодичности к планированию контрольно-надзорных мероприятий на основе определения объектов контроля в зависимости от возможной вероятности наступления общественно значимых негативных последствий ведения образовательной деятельности данным объектом.

Такой подход означает переориентацию с исполнительской логики (число проверок, количество выявленных нарушений) на логику общественного потребителя (минимизация вероятности наступления общественно значимых негативных последствий). Также данный подход предполагает получение организациями, осуществляющими образовательную деятельность, возможности добровольного декларирования соответствия деятельности установленным обязательным требованиям в сфере образования, что позволяет снизить нагрузку на организации, осуществляющие образовательную деятельность, при реализации государственного контроля (надзора) в сфере образования.

Формирование ежегодного плана проведения плановых проверок, а также интенсивность контрольно-надзорных мероприятий должны осуществляться на основе анализа данных мониторинга системы образования, проводимого органом управления образованием, учета статистики выявленных ранее нарушений, статистики жалоб населения, особенностей и профиля объекта контроля (организации, осуществляющей образовательную деятельность) и т.д. По результатам выше указанного анализа предполагается присвоение соответствующей категории риска подконтрольному субъекту и определение частоты проведения проверок, исходя из уровня риска, в соответствии с разработанными критериями оценки рисков при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Таким образом, модель осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере образования на основе риск-ориентированного подхода включает в себя три этапа: подготовительный, основной и заключительный.

Подготовительный этап является самым важным этапом во всем процессе контрольно-надзорной деятельности, так как он включает в себя обработку и анализ данных, категоризацию подконтрольных объектов в соответствии с критериями оценки рисков и формирование ежегодного плана проведения плановых проверок из подконтрольных объектов группы высокого риска. Именно на этом этапе применяются инструменты системы управления риском.

Основной этап включает непосредственно проведение контрольнонадзорных мероприятий в соответствии с действующим законодательством по государственному контролю (надзору).

Заключительный этап включает в себя анализ результатов контрольно-надзорных мероприятий, систематизацию и типизацию выявленных нарушений и несоответствий, результаты которого являются необходимыми данными на подготовительном этапе.

Управление рисками причинения вреда должно стать систематической работой, включающей оценку эффективности применяемых мер и предусматривающей непрерывное обновление, анализ и пересмотр оценки рисков причинения вреда и методов осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования.

Таким образом, все элементы модели осуществления контрольнонадзорной деятельности в сфере образования на основе рискориентированного подхода являются взаимосвязанными и взаимообусловленными.

Одним из инструментов, упрощающих работу контрольных органов, может выступать «добровольное декларирование соответствия», при котором организация, осуществляющая образовательную деятельность, по установленной форме удостоверяет контрольный орган о том, что она (организация) надлежащим образом выполняет обязательные требований, установленные законодательством в сфере образования.

Осуществление добровольной оценки соответствия должно выступать основанием для отнесения данной организации к группе низкого риска и исключения из плана проведения плановых проверок на пять лет. Это позволяет оптимизировать деятельность контрольнонадзорных органов и повысить ответственность руководителей организаций, осуществляющих образовательную деятельность, за качество и результаты образовательной деятельности.

Такое подтверждение может быть связано с участием третьей стороны (независимой от организаций, осуществляющей образовательную деятельность и контрольного органа), либо без участия третьей стороны.

Преимущества использования модели осуществления контрольнонадзорной деятельности в сфере образования на основе рискориентированного подхода:

- переориентация контрольно-надзорной деятельности на объекты повышенного риска;

- отсутствие плановых проверок для объектов низкого риска и сокращение частоты проверок для добросовестных подконтрольных субъектов;

- общее сокращение избыточных административных издержек;

- повышение результативности контрольно-надзорной деятельности, выражающейся в улучшении общественно-значимых показателей;

- повышение эффективности использования материальных и человеческих ресурсов;

- общее снижение числа проверок при одновременном улучшении общего состояния в сфере государственного контроля.

В результате внедрения модели осуществления контрольнонадзорной деятельности в сфере образования на основе рискориентированного подхода будут созданы организационные основы для внедрения единых принципов осуществления государственного контроля, способствующих повышению эффективности и результативности государственного управления в соответствии с новым законопроектом о государственном и муниципальном контроле.

Как уже отмечалось, отношения по реализации данной модели должны быть урегулированы на правовом уровне, что повлечет за собой совершенствование нормативно-правовой базы.

Это внесение изменений в действующие нормативные правовые акты федерального уровня, прежде всего в Федеральный закон № 273-ФЗ, разработка и принятие Положения об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования, административных регламентов по исполнению органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, государственной функции по государственному контролю (надзору) в сфере образования, принятие нормативных правовых актов, регламентирующих проведение добровольного декларирования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, соответствие образовательной деятельности обязательным требованиям, установленным законодательством в сфере образования.

Требуют правового регулирования отношения при осуществлении государственного надзора в сфере образования в отношении государственных органов власти, осуществляющих государственной управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.

Таким образом, развитие законодательства, регламентирующего осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования, обусловлено совершенствованием и оптимизацией процедур контроля и надзора в Российской Федерации. Но имея свои особенности и руководствуясь нормами федерального законодательства, наряду с федеральной нормативной правовой базой по государственному контролю должна быть проведена работа по разработке и принятию отраслевой нормативной базы осуществления государственного контроля (надзора).

[1] Честное И.Л. Человеческое измерение правовой реальности: на пути к формированию персоноцентристской теории права // Актуальные проблемы права в современной России: сб. науч. ст. Вып. 10. М., 2009. С. 55.

[2] Домрачев Д.Г. Основные проблемы оптимизации контрольно-надзорной деятельности в свете Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. № 1. С. 90-95.

130

[3] Домрачев Д.Г. О некоторых вопросах совершенствования административного контроля (надзора) в Российской Федерации (по материалам межрегиональной научно-практической конференции) // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. № 10. С. 98-102.

[4] Собрание законодательства РФ. 2010. № 15. Ст. 1807.

[5] Собрание законодательства РФ. 2010. № 28. Ст. 3706.

[6] Собрание законодательства РФ. 2011. № 22. Ст. 3169. 132

[7] Собрание законодательства РФ. 2011. № 44. Ст. 6274.

[8] Собрание законодательства РФ. 2015. № 19. Ст. 2825.

[9] Рос. газ. 2009. № 85. 14 мая.

[10] Собрание законодательства РФ. 2016. № 21. Ст. 3075.