Важнейшим юридическим средством обеспечения законности на транспорте являются контроль и надзор.

Современные ученые придерживаются единой позиции, что понятие «контроль» произошло от французского слова controle, которое применялось для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой[1]. Также отмечается, что в английском языке сходное по звучанию слово control может быть использовано для обозначения состояния управления, руководства, регулирования, распоряжения, господства, насилия, власти[2].

В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов[3].

Контроль как способ обеспечения законности предполагает сопоставление проверяемой деятельности с нормами права, которыми она регламентируется, в результате чего выявляются нарушения действующего законодательства, принятие мер по устранению выявленных нарушений, что ведет к восстановлению нарушенной законности, ее обеспечению в последующем.

В современном значении рассматриваемое понятие чаще всего наделяют следующим лексическим смыслом: контроль — проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора[4].

В то же время между понятиями контроль и надзор существует весьма существенное, сущностное различие.

Надзор состоит в наблюдении за законностью деятельности, тогда как контроль охватывает наряду с законностью и целесообразность деятельности контролируемых субъектов. При надзоре между проверяющим и проверяемым отсутствует организационное подчинение, и орган надзора не имеет права вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорного органа. Органы надзора наделены полномочиями на применение к поднадзорным мер воздействия.

Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г. «Организация контроля является обязательным элементом управления ..., так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».

Таким образом, контроль в целом — не что иное, как осуществление функции управления. Контроль позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, о характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления.

Понятие «контроль» получило в Российской Федерации конституционное закрепление. В п. «а» ст. 71 Конституции РФ сказано, что осуществление контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации. В развитие этого положения в ст. 11 Конституции РФ устанавливается, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Вышеназванные органы уполномочены осуществлять государственный контроль за соблюдением федеральных законов.

Государственный контроль является обязательной составляющей управления транспортом, обеспечивающей соблюдение законности и дисциплины участников транспортных отношений. Государственный контроль на транспорте предполагает получение информации компетентным органом о состоянии законности и целесообразности деятельности подконтрольных субъектов, ее оценку в целях принятия управленческих решений по приведению указанной деятельности в соответствии с заданными параметрами.

Надзор, как уже отмечалось ранее, не предполагает наличия между проверяющим и проверяемым организационного подчинения, предоставляющего право органу надзора вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорного субъекта, оценивать ее целесообразность. Цель надзора, по сравнению с контролем, сужена и ограничена исключительно проверкой соблюдения законодательства поднадзорным субъектом в соответствующей сфере общественных отношений с предоставлением органам надзора полномочий по применению к поднадзорным мер юридического воздействия.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР НА ТРАНСПОРТЕ представляет собой деятельность органа исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющего наблюдение и проверку соблюдения законодательства участниками транспортных отношений и обеспечения безопасности перевозок, соблюдения требований к технической исправности транспортных средств, их эксплуатации, условиям использования транспортных коммуникаций и т.п., применения мер оперативного воздействия к нарушителям законодательства в целях восстановления законности.

Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2013 г. № 236 «О федеральном государственном транспортном надзоре» установлено, что федеральный государственный транспортный надзор включает в себя:

государственный надзор в области гражданской авиации;

государственный контроль (надзор) за осуществлением международных автомобильных перевозок в стационарных и передвижных контрольных пунктах на территории РФ;

государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта;

государственный надзор в области железнодорожного транспорта;

государственный надзор за торговым мореплаванием;

государственный надзор в области внутреннего водного транспорта;

государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения и др.

Контроль и надзор охватывают соблюдение законодательства РФ и международных договоров РФ, регулирующих деятельность всех видов транспорта. Как указано в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, это законодательство:

— о гражданской авиации;

— торговом мореплавании;

— внутреннем водном транспорте Российской Федерации;

— порядке осуществления международных автомобильных перевозок (транспортном контроле) на территории РФ (за исключением пунктов пропуска через государственную границу РФ);

— безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте;

— организации, обеспечении и выполнении организациями морского, внутреннего водного и железнодорожного транспорта перевозок высших должностных лиц РФ и иностранных государств;

— обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации воздушных, морских судов, судов внутреннего водного и смешанного (река-море) плавания, иных плавучих объектов, железнодорожного подвижного состава;

— транспортной безопасности;

— о перевозке опасных грузов автомобильным транспортом[5].

В целях осуществления контроля и надзора должностные лица Ространснадзора наделены широким и действенным кругом прав. К их числу относятся следующие:

— проводить в установленном порядке проверки деятельности юридических и физических лиц по осуществлению перевозок и иной связанной с транспортным процессом деятельности. Речь идет о проверке соблюдения перевозчиками установленных транспортными уставами и кодексами, а также подзаконными нормативными правовыми актами требований к транспорту, его технической исправности, габаритам загруженного транспортного средства, норм грузоподъемности (например, осуществление весового контроля автотранспортного средства);

— запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Ространснадзора. Такими сведениями могут располагать как государственные структуры, так и юридические и физические лица. Они обязаны предоставлять соответствующие данные по запросам компетентных должностных лиц Службы, отвечая за их точность и полноту;

— организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в целях выяснения обстоятельств транспортных происшествий, установления, не были ли они следствием нарушения перевозчиками транспортных норм. Исключение составляют авиационные и дорожно-транспортные происшествия. При этом в расследовании авиационных происшествий они могут участвовать в установленном административными регламентами порядке (см., к примеру, приказы Минтранса России от 20 октября 2011 г. № 270, от 6 июля 2012 г. № 195).

Контроль (надзор) в сфере транспорта предполагает необходимость принятия мер по предупреждению и пресечению нарушений транспортного законодательства, устранению последствий допущенных нарушений. В связи с этим должностным лицам Ространснадзора предоставлено право применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в сфере транспортной деятельности, а также меры по ликвидации последствий совершенных нарушений.

Некоторые виды деятельности, в том числе и транспортная, при непрофессиональном их осуществлении с нарушениями установленных правил могут причинить существенный вред. Поэтому на них распространяется разрешительная система, имеющая целью ограждение граждан, общества и государства от вреда, который может быть причинен такими непрофессиональными действиями. Ее составной частью является лицензирование, которое регулируется Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ В ТРАНСПОРТНОЙ СФЕРЕ предполагает предоставление компетентными органами юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям при их соответствии предъявляемым требованиям и условиям письменного разрешения на осуществление конкретного вида деятельности на транспорте.

ветствует предназначению государственного контроля (надзора) в сфере транспорта, поскольку задачи по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений в соответствующей сфере согласно ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» являются целями государственного контроля (надзора).

В соответствии со ст. 12 Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежат [6]:

деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений;

деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров;

деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов;

деятельность по перевозкам воздушным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

деятельность по перевозкам воздушным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров;

деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов;

погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;

погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах;

деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) и пр.

В состав лицензируемой деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров входят следующие осуществляемые на железнодорожных путях общего пользования и между железнодорожными станциями, открытыми для выполнения соответствующих операций, перевозки:

в пригородном сообщении;

в дальнем следовании пассажирскими поездами;

в дальнем следовании скорыми поездами;

в дальнем следовании скоростными поездами.

На железнодорожном транспорте в соответствии с законодательством о техническом регулировании устанавливаются:

обязательные требования к железнодорожному подвижному составу и специальному железнодорожному подвижному составу, их составным частям, контейнерам,

специализированному оборудованию и элементам инфраструктуры,

элементам верхнего строения железнодорожного пути необщего пользования, примыкающего к железнодорожным путям общего пользования, сооружениям, расположенным на них,

специальным программным средствам, используемым для организации перевозочного процесса,

формы подтверждения соответствия;

выполнение работ по стандартизации на железнодорожном транспорте.

Государственным органом, осуществляющим лицензирование отдельных видов транспортной деятельности, является Ространсна- дзор. Лицензирование перевозок воздушным транспортом пассажиров и грузов осуществляется Росавиацией.

Участниками лицензионной деятельности являются: лицензирующий орган, лицензиат и соискатель лицензии.

Лицензирующий орган — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий лицензирование в соответствии с законом лицензировании отдельных видов транспортной деятельности (Ро- странснадзор).

Соискателем транспортной лицензии является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида транспортной деятельности.

Лицензиат на транспорте — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление отдельных видов транспортной деятельности.

Установленный порядок лицензирования предполагает, что соискатель лицензии направляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии. К заявлению прилагаются: копии учредительных документов (для юридических лиц); копии документов, наличие которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности, предусмотренного законодательством; документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за предоставление лицензии.

Помимо лицензирования в целях государственного регулирования деятельности участников транспортных отношений применяются также обязательная сертификации, стандартизация и единство измерений.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»:

— сертификация — это форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров;

— стандартизация — это деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг;

— техническое регулирование представляет собой правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия;

— технический регламент — документ, который принят международным договором РФ, подлежащим ратификации, или в соответствии с международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Обеспечение единства измерений на транспорте устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 26 июня 2008 г. № 102- ФЗ «Об обеспечении единства измерений», который регулирует отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, предусмотренной законодательством РФ об обеспечении единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений.

[1] Новейший словарь иностранных слов и выражений. М. : ACT, 2001. С. 430; Философский энциклопедический словарь. М. : ИНФРА-М, 1997. С. 221.

[2] Мюллер В. К. Англо-русский словарь. М. : Советская энциклопедия, 1971. С. 170.

[3] Советское административное право. Формы и методы государственного управления. М., 1972. С. 173.

[4] Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. М. : Азбуковник, 1997. С. 292.

Полномочиями по осуществлению надзора за законностью транспортной деятельности осуществляют многочисленные надзорные органы, например, транспортные прокуратуры. Однако в связи с особой значимостью контроля и надзора, необходимостью обеспечения надзора за исполнением норм многочисленных правил, положений, регламентов, в структуре федеральных органов исполнительной власти в области транспорта создан специальный орган, на который возложено осуществление контроля и надзора — Ространснадзор, который лишен права контроля и надзора в соответствующих сферах деятельности.

[5] Пункт 5.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвер- жденноого постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398.

Анализируя роль и место лицензирования в системе государственного управления транспортом, следует отметить, что подход, в соответствии с которым лицензирование охватываются понятием государственного контроля (надзора), полностью соответствует концепции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым к функциям по контролю и надзору отнесены в том числе: выдача органами государственной власти разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, регистрация актов, документов, прав, а также издание индивидуальных правовых актов.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами требований, которые установлены федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ. Изложенное в полной мере соот-

[6] Постановление Правительства РФ от 21 марта 2012 г. № 221 «О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте».