В условиях продолжающегося финансового кризиса и дефицита бюджетных средств публичных образований проблемы развития института государственно-частного партнерства приобретают крайне острое значение.

С одной стороны, государственно-частное партнерство может стать эффективным инструментом развития социальной инфраструктуры российского государства.

С другой стороны, без должного законодательного регулирования, государственного и, в особенности, общественного контроля существует риск вырождения проектов государственно-частного партнерства в механизмы банальной приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, сопровождаемые выкачиванием денег из бюджетов различных уровней и Инвестиционного фонда РФ, а также олигополизации отдельных государственных услуг[1].

Отсутствие должного внимания к подобным рискам способно стать серьезной угрозой национальной и региональной безопасности (учитывая потребность использования проектов государственно-частного партнерства для развития регионов и отдельных территорий)[2].

Одной из главнейших проблем на пути эффективного внедрения практики государственно-частного партнерства в России является коррупция. Тотальное распространение всевозможных теневых практик во взаимоотношениях власти и бизнеса в России привело к формированию устойчивой коррупционной ментальности в среде российского чиновничества и

представителей предпринимательских структур, что выражается в фактическом доминировании неформальных институтов «отката» при решении вопросов получения государственных и муниципальных заказов, конкурсов на продажу объектов государственной и муниципальной собственности, доступа к объектам производственной и коммунальной инфраструктур. Фактически это приводит к завышению цен при определении победителей тендеров, нецелевому расходованию бюджетных средств, уменьшению налоговых поступлений в казну, включению коррупционной и откатной составляющих в конечную цену реализуемой продукции и услуг, обусловливая тем самым неоправданно завышенные экономические и социальные издержки для потребителя и общества в целом[3].

В отношении проектов государственно-частного партнерства это даже может повлечь банкротство или отказ частного партнера от продолжения своего участия в проекте, что порождает огромный комплекс проблем, связанных со спасением проекта. Так как проект не является сугубо частным, обычные механизмы банкротства оказываются неприемлемыми. Государство вынуждено спасать проект, обеспечивать бюджетное финансирование и искать нового частного партнера, изобретая для этого дополнительные привилегии, увеличивая привлекательность данного проекта[4].

При этом коррупционное поле государственно-частного партнерства как нового, практически не апробированного механизма взаимодействия государства и бизнеса представляется достаточно широким. Наибольшие опасения в этой связи вызывают, на наш взгляд, проекты государственночастного партнерства местного и регионального уровней, хотя, по мнению некоторых исследователей, проекты федерального уровня также не лишены коррупционных рисков[5]. Примером тому могут служить первоначальные этапы подготовки Олимпиады-2014 в г. Сочи, по результатам которых были вскрыты многочисленные факты мошенничества, умышленного завышения затрат, несоблюдения норм проекта, заключения несуществующих сделок, снижения качества выполнения работ[6].

Значительным позитивным шагом на пути противодействия коррупционным рискам явилось принятие Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[7].

Данный нормативный акт на федеральном уровне закрепил понятие государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства, требования к сторонам партнерства, разработке и рассмотрению предложений о реализации проектов государственно- и муниципально-частного партнерства и принятию решений об их реализации, объекты, элементы и условия соглашений о государственно- и муниципально-частном партнерстве, а также порядок их заключения, изменения и расторжения.

Принятие подобного законодательного акта само по себе ограничивает пределы усмотрения и соответственно возможности для злоупотреблений со стороны чиновников. Однако институционализация государственно-частного партнерства лишь первоначальный этап в выстраивании цивилизованных партнерских взаимоотношений государства и бизнеса и его значение не стоит переоценивать.

Кроме того сам Закон о государственно-частном партнерстве требует тщательной и независимой антикоррупционной экспертизы, особенно в связи с установлением в качестве обязательного элемента соглашения о государственно- и муниципально-частном партнерстве возникновения у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с Законом о государственночастном партнерстве (п. 4 ч. 2 ст. 6).

Провозглашение в качестве принципов государственно-частного партнерства в ст. 4 Закона о государственно-частном партнерстве отсутствия дискриминации, равноправия сторон соглашения и равенства их перед законом не должно вводить нас в заблуждение. Г осударство при всех условиях остается субъектом публично-правовых отношений. Это обстоятельство оказывается ключевым и для гражданско-правовых отношений, в которых государство как суверен не может выступать в качестве рядового субъекта гражданского права. Именно поэтому нельзя ставить вопрос об изначальном равноправии государственного и частного партнеров в проектах государственно-частного партнерства. Такое равноправие наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства в соглашении о государственно-частном партнерстве определены условия и особенности реализации гражданскоправовых отношений. Иными словами, государство как суверен становится особым субъектом гражданского права. Это выражается, во-первых, в том, что государство само определяет правовые рамки, в которых должны действовать все остальные субъекты гражданско-правовых отношений; во-вторых, оно сохраняет властные функции, даже вступив на началах равенства сторон в указанные отношения, так как может принимать административные акты (это равенство игнорирующее)[8].

Таким образом, чиновник изначально имеет большее число полномочий, фактически он просто не готов к партнерскому взаимодействию. А если его действия еще диктуются и личной материальной заинтересованностью, то это неравноправие неизбежно приводит к появлению коррупционных схем, особенно в ситуации непрозрачности процесса принятия решений в государстве[9]. Полноценное же партнерство не может существовать без доверия, без прозрачности во взаимоотношениях[10]. Именно в этой связи, как верно подмечают В.В. Алесковский и К.В. Маковеева, рассуждая о подвижности и изменчивости социально-экономических форм взаимодействия власти и бизнеса, существует риск вырождения государственно-частного партнерства в коррупцию, государственное управление или лоббирование, когда взаимодействие при определенном стечении обстоятельств трансформируется во взаимосодействие или воздействие[11].

В таких условиях стратегическим направлением противодействия коррупции и злоупотреблениям властью в проектах государственно-частного партнерства должно стать обеспечение максимальной открытости и транспарентности взаимодействия публичного и частного секторов в рамках указанных проектов. Это должно выражаться в обеспечении открытости и доступности информации о разрабатываемых и реализуемых проектах (за исключением сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну), а также в гарантировании прозрачности всех процедур принятия решений на каждом этапе жизненного цикла проекта от разработки предложения о реализации проекта и выбора партнера до фактической реализации проекта и прекращения действия соглашения о партнерстве. Для этих целей представляется необходимым установление обязательности проведения независимой экспертной оценки проектов.

Одновременно необходимо помнить, что конечными целями государственно-частного партнерства являются развитие инфраструктуры, улучшение социально-экономической ситуации в государстве, повышение благосостояния его граждан, а конечным потребителем товаров, работ и услуг, формирование либо улучшение качества которых происходит в ходе реализации проектов государственно-частного партнерства, является население страны. Между тем, функция контроля над решениями в сфере государственночастного партнерства почти полностью принадлежит чиновникам.

Таким образом, необходимо обеспечить активную вовлеченность общественных структур (профсоюзов работников, отраслевых объединений работодателей, обществ защиты окружающей среды, прав потребителей, других саморегулируемых организаций граждан) в деятельность по разработке проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства, контролю над ходом их реализации[12]. Только развитые механизмы общественного контроля, по нашему мнению, способны обеспечить должный уровень прозрачности деятельности в сфере государственно-частного партнерства, обеспечить соответствие ее результатов заявленным целям, минимизировать коррупционные риски.

В этой связи заслуживает особого внимания наметившаяся в мировой практике тенденция к реинституционализации государственно-частного партнерства в общественно-государственно-частное партнерство на основе концепции трипартизма. Главная цель общественно-государственно-частного партнерства - вовлечение институтов гражданского общества в процессы принятия управленческих решений и антикоррупционный контроль их выполнения[13].

К сожалению, анализ принятого Закона о государственно-частном партнерстве показывает, что, за исключением установленного в ст. 22 права конкурсной комиссии на привлечение к своей работе независимых экспертов, никаких иных механизмов общественного контроля в сфере реализации проектов государственно-частного партнерства законодатель не предусмотрел. Таким образом, угроза коррупционных рисков и злоупотреблений властью в указанных проектах на данный момент остается актуальной.

[1] Коженко Я.В. Причины реформирования государственной службы в России как способа устранения управленческих аномалий // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. С. 1039.

[2] См. подробнее об институционализации региональной безопасности: Пашковский П.В. Политико-правовое обеспечение региональной безопасности России: проблемы и стратегии // Философия права. 2008. № 6. С. 118-120.

[3] Дегтярев А., Маликов Р., Арапов В. Антикоррупционные парадигмы развития российского бизнеса в условиях «экономики отката» // Экономическая политика. 2010. № 4. С. 93.

[4] Благова С.О. Проблемы развития государственно-частного партнёрства в России // Вестник Тульского филиала Финуниверситета. 2014. № 1. С. 116.

[5] Кожаринов А.В., Смирнова А.А., Миловидова Н.А. О развитии законодательной базы государственно-частного партнёрства // Символ науки. 2015. Т. 1. № 1-2-1 (1-2). С. 52.

[6] Аретова Е.В., Литвинский К.О. Государственно-частное партнерство в России - современные проблемы и перспективы развития // Terra Economicus. 2013. Т. 11. № 4-3. С. 140.

[7] Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в

61

отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350.

[8] Шаназарова Е.В. Государственно-частное партнерство в России - проблемы развития // Вестник Владимирского юридического института. 2015. № 2 (35). С. 102.

62

[9] Коженко Я.В. Особенности институционализации лоббизма в современной России // Юристъ-Правоведъ. 2006. № 3. С. 45.

[10] Мильшина Ю.В. Основные препятствия для развития механизмов ГЧП в России и способы их преодоления // Государственное управление. Электронный вестник. 2012. № 31. С. 5.

[11] Алесковский В.В., Маковеева К.В. Взаимодействие государства и предпринимательства: форма и содержание // Альманах современной науки и образования. 2014. № 7 (85). С. 15.

63

[12] См.: Коженко Я.В. Институционально-правовые формы лоббистской деятельности в современной России (на примере общественной палаты Российской Федерации): дисс. ... канд. юрид. наук / Ростовский юридический институт МВД Российской Федерации. - Ростов- на-Дону, 2007.

[13] Смирнов О.В. Противодействие недружественному поглощению и рейдерству объектов МСК России - организационно-управленческий аспект // Известия высших учебных заведений. Геология и разведка. 2013. № 1. С. 63.

64