В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть

; земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2).

Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации также исходит из представлений о земле как об основе жизни и деятельности человека и одновременно - как о недвижимом имуществе, рассматривая землю в качестве объекта права собственности и иных прав (пункт 1 статьи 1). Это согласуется с закрепленными статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс, ЗК РФ) принципами, определяющими социальные основы земельных отношений, в силу которых право собственности гражданина на земельный участок рассматривается как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на реализацию условий для создания и поддержания достойной жизни и свободного развития личности в рамках обязанности государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности в соответствии с провозглашенными в Конституции Российской Федерации целями политики Российской Федерации как социального государства.

Осуществляя с учетом этого деление земель по целевому назначению на категории (земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности и др.), Земельный Кодекс определяет юридические основания приобретения прав на конкретные земельные участки (используемые для строительства жилого дома, гаража, ведения личного подсобного или дачного хозяйства, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (помимо хозяйства при доме), садоводства или огородничества, сенокошения и выпаса скота и пр.), к числу которых он относит получение земли на праве частной собственности, праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования (статьи 15 и 20 - 24). Земельный участок, приобретенный гражданином в частную собственность, согласно статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации, можно продать, подарить, отдать в залог, сдать в аренду или распоряжаться им иным образом, если соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

Таким образом, гражданский оборот земельных участков, охватывающий совокупность возникающих из сделок (иных правомерных юридических действий) гражданско-правовых обязательств, предопределяет гражданско-правовой режим земельных участков как важнейшего объекта недвижимости и, следовательно, составляет предмет регулирования уже не земельного, а гражданского законодательства[1].

В соответствии со ст. 15 Земельного кодекса собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с указанным Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

В этой связи особую значимость для защиты прокурором права частной собственности в сфере земельных правоотношений имеют законодательные акты, регламентирующие предоставление (в том числе безвозмездное) в собственность отдельных категорий граждан и юридических лиц земельных участков. Это Земельный кодекс, ФЗ от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.

Так, ст. 39.5. Земельного кодекса, регламентирует случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно. Это, в частности, предоставление:

земельного участка, образованного в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о ее развитии, лицу, с которым заключен этот договор;

земельного участка религиозной организации, имеющей в собственности здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения, расположенные на таком земельном участке;

земельного участка, образованного в результате раздела земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества и относящегося к имуществу общего пользования, данной некоммерческой организации или в случаях, предусмотренных федеральным законом, в общую собственность членов данной некоммерческой организации;

земельного участка гражданину по истечении пяти лет со дня предоставления ему земельного участка в безвозмездное пользование для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в муниципальных образованиях при условии, что этот гражданин использовал такой земельный участок в указанный период в соответствии с установленным разрешенным использованием;

земельного участка гражданину по истечении пяти лет со дня предоставления ему земельного участка в безвозмездное пользование для жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, гражданам, которые работают по основному месту работы в таких муниципальных образованиях по специальностям, установленным законом субъекта Российской Федерации, на срок не более чем шесть лет при условии, что этот гражданин использовал такой земельный участок в указанный период в соответствии с установленным разрешенным использованием и работал по основному месту работы в муниципальном образовании и по специальности, которые определены законом субъекта Российской Федерации;

земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

В силу ст. 17 ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства. При этом, согласно сложившейся судебной практике, официального толкования земельного законодательства Верховным Судом Российской Федерации при реализации гражданином права, установленного ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», торги не проводятся.

Правомочия граждан как собственников земельных участков определяются общими нормами гражданского права о содержании права собственности. Общие положения о праве собственности на землю установлены в ст. 260 ГК РФ, согласно которой лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

В указанной статье также регламентировано, что на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст. 26 ЗК РФ).

Закон особо оговаривает право собственника на застройку своего земельного участка, устанавливая общее правило о приобретении им права собственности на возведенные на участке объекты недвижимости (ст. 263 ГК). Так, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности земельный участок с элементами озеленения и благоустройства, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества. При этом даже в тех случаях, когда земельный участок под многоквартирным домом не сформирован, это не является препятствием для реализации домовладельцами права на защиту своего владения от третьих лиц в той мере, в какой указанный земельный участок необходим для эксплуатации жилого дома (пункт 67 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 № 10/22).

Так, к Уполномоченному по правам человека в Санкт- Петербурге[2] поступило обращение Межрегиональной общественной организации защиты прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирных домах «Дозор» по вопросу нарушения прав лиц в связи с незаконным размещением ООО торгового павильона на территории, прилегающей к их дому. Уполномоченный обратился по данному вопросу в прокуратуру Приморского района Санкт-Петербурга, которая подтвердила факт нарушений и обратилась в суд с исковым заявлением к ООО об обязании устранить допущенные нарушения требований земельного законодательства. Исковое заявление прокурора района удовлетворено.

Формирование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления. Часть 16 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации дает исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка. Между тем, данное требование зачастую нарушается органами местного самоуправления, в результате чего требуется вмешательство прокуратуры.

Например, из-за бездействия администрации МО «Полесское городское поселение» (Калининградская обл.) собственники помещений в многоквартирном доме вынуждены были за свой счет сформировать земельный участок, на котором расположен их дом[3]. Как показала прокурорская проверка, вопреки требованиям закона администрация поселения отказала гражданам в утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного под многоквартирным домом, в котором они проживают, из-за отсутствия разрешительных документов на возведение хозяйственных построек. Вместе с тем, действующее законодательство не требует выдачи разрешения на строительство объектов, не являющихся объектами капитального строительства. Прокурор района внес представление главе администрации с требованием незамедлительно принять меры к устранению нарушений закона. Представление удовлетворено.

С 1 марта 2015 г. начала действовать новая редакция Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), введенная ФЗ от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которой изменились некоторые основания распоряжения собственностью в сфере земельных отношений. Так, положениями ст. 39.11. новой редакции ЗК РФ определен порядок подготовки и организации аукционов по продаже земельных участков или на право заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее - аукцион), ч. 4 данной статьи предусмотрено, что проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица (далее - заинтересованное лицо). В этом случае заинтересованное лицо несет определенные затраты по следующим видам работ:

подготовка схемы расположения земельного участка; - выполнение кадастровых работ;

осуществление государственного кадастрового учета земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на земельный участок, образование которого осуществляется на основании схемы расположения земельного участка.

Исчерпывающий перечень сведений о порядке проведения аукциона определен ч. 21 ст. 39.11 ЗК РФ.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в данной редакции ЗК РФ не предусмотрен механизм возмещения расходов заинтересованного лица при подготовке земельного участка, связанных с выполнением кадастровых и иных работ в отношении земельного участка, выставляемого на аукцион.

Поступающие в органы прокуратуры, а также в адрес Уполномоченных по правам человека обращения подтверждают необходимость внесения изменений в законодательство. Заявители жалуются, что практика возложения работ по подготовке аукциона на заинтересованное лицо распространена в муниципальных районах, что органы местного самоуправления после заявлений об испрашивании земельных участков вынуждают заинтересованных лиц проводить межевые и кадастровые работы. В среднем, затраты составляют до 300 тыс. рублей. Проиграв аукцион, претендент не получает возмещения затрат по подготовке земельного участка к аукциону, что нарушает его право собственности. Орган местного самоуправления отказ в возмещении затрат объясняет, например, предпринимательским риском, а победитель торгов не компенсирует проигравшему затраты из-за отсутствия данного условия в извещении о проведении аукциона.

Таким образом полагаем, что для повышения эффективности обеспечения права частной собственности в сфере землепользования необходимо законодательно закрепить механизм компенсации затрат заинтересованным лицам по подготовке земельного участка к аукциону. В частности можно дополнить ч. 4 ст. 39.11 новой редакции ЗК РФ дополнительным пунктом (10-м) следующего содержания: «10) возмещение расходов, связанных с выполнением кадастровых и иных работ по образованию земельного участка».

В силу особой общественной значимости земельных участков право частной собственности на них подвергается ряду законодательных ограничений в публичных интересах, поскольку количество и состав такого рода объектов объективно ограничены в силу очевидных естественных причин, а их использование всегда так или иначе затрагивает интересы общества в целом. В соответствии со ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

земли сельскохозяйственного назначения;

земли населенных пунктов;

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

земли особо охраняемых территорий и объектов;

земли лесного фонда;

земли водного фонда;

земли запаса.

Земли указанных категорий используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Граждане - собственники земельных участков обязаны использовать их строго по целевому назначению (для жилой застройки, для отдыха, для ведения сельскохозяйственного производства и т.п.) и разрешенными способами, не наносящими вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, а также осуществлять необходимые мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности (ст. 42 ЗК РФ).

Таким образом, земельное законодательство регламентирует публично-правовые аспекты использования земельных участков гражданами (предоставление им земель из государственной и муниципальной собственности, ограничения прав частных собственников и т.п.), тогда как гражданское право определяет режим земельных участков как недвижимости - объекта гражданских прав (ст. 3 ЗК). То обстоятельство, что земельное законодательство отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, дает возможность учесть в нем все необходимые региональные особенности. Исключительная федеральная компетенция в области гражданского законодательства со своей стороны обеспечивает единство регламентации имущественного оборота земельных участков.

Во многих случаях органы прокуратуры играют ключевую роль при определении прав и обязанностей в отношении частной собственности, если правоотношения касаются самовольной постройки. Согласно ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.

Прокурор вправе обратиться с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах. На требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется[4].

В случае с самовольной постройкой публичный интерес может пострадать не только, если например такая постройка возведена в нарушение действующего порядка на земельном участке, не являющемся частной собственностью самовольного застройщика, но и в случае, если такая постройка создает угрозу жизни и здоровью неопределенному кругу лиц.

При решении вопроса о подаче иска в суд прокурору необходимо учитывать, что в соответствии с частью 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции капитального ремонта объекта капитального строительства, в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Таким образом, как обоснованно отмечалось[5], необходимо обращать внимание на законность и обоснованность выдачи разрешений на ввод в эксплуатацию объектов, технологическая опасность которых поставлена под сомнение, а также обстоятельств, при которых нарушения были допущены. Иное влечет за собой несоразмерное нарушения прав собственников, поскольку результатом

может являться прекращение права собственности частного лица.

Показательной в данном случае является позиция Верховного Суда Российской Федерации, отраженная в Определении от

№ 4-КГ12-30. В данном деле Раменским городским прокурором было заявлено требование о сносе самовольной постройки - магазина, принадлежавшей гражданину, построенной на собственном земельном участке в охранной зоне газопровода. Верховный Суд указал, что если по данному делу будет установлено, что лицо при строительстве нарушило минимально допустимые расстояния до газопровода, то нужно рассмотреть возможные способы устранения допущенных нарушений, в том числе не сопряженных со сносом всего здания - магазина, в целях обеспечения соразмерности заявленной прокурором санкции характеру этих нарушений и обстоятельствам, при которых они были допущены. Определяющим обстоятельством являлся тот факт, что границы охранной зоны на момент строительства определены не были.Анализ обращений, поступающих в прокуратуру, а также в адрес Уполномоченных по правам человека свидетельствует о том, что большинство нарушений права частной собственности в сфере землепользования допускаются органами местного самоуправления, наиболее распространенными из которых являются следующие.

При доступе к государственному (муниципальном) имуществу и земле и сделках с ними (аренда, выкуп):

Немотивированный отказ органов власти и местного самоуправления в оформлении права собственности на землю;

Затягивание сроков решения вопросов, введение в информационное заблуждение, административная волокита;

Предъявление не предусмотренных законом требований (документов, справок);

Оказание административного давления (явного, скрытого) с целью принуждения к отказу от сделки;

Нарушение процедуры проведения конкурсных торгов.

Завышение кадастровой стоимости земельных участков и объектов недвижимого имущества, вследствие отсутствия четкого регулирования процесса государственной кадастровой оценки со стороны федеральных ведомств.

Например, в ходе проверки, проведенной Переславской межрайонной прокуратурой (Ярославская обл.) выявлены многочисленные факты нарушения сроков рассмотрения заявлений на выдачу градостроительных планов земельных участков, заявлений юридических лиц на выдачу разрешений на строительство, ввод объектов в эксплуатацию. По результатам проверки в августе 2014 года межрайонным прокурором в адрес мэра г Переславль- Залесского внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено. Должностными лицами органа местного самоуправления приняты меры на недопущение указанных нарушений в дальнейшем, лица, допустивших указанные нарушения, привлечены к дисциплинарной ответственности.

Наиболее распространенными нарушениями федерального законодательства, выявляемыми в ходе прокурорских проверок в сфере землепользования, являются превышение полномочий либо бездействие органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения, нарушение порядка и сроков предоставления земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, а также с нарушением установленного порядка, ненадлежащее исполнение полномочий по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю.

Нарушения в части необоснованного отказа органами местного самоуправления в предоставлении земельных участков и волокиты при рассмотрении соответствующих заявлений, в том числе в связи с отсутствием сформированных земельных участков, а также факты возложения на заявителей обязанностей по предоставлению не предусмотренных законом документов, допускаются на территории подавляющего большинства субъектов Российской Федерации.

Как и в жилищной сфере, важное значение для обеспечения права частной собственности в сфере землепользования имеет правотворческая деятельность органов прокуратуры (ст. 9 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации») и законотворческая инициатива, предоставленная органам прокуратуры на уровне ряда субъектов РФ.

Так, Мурманской областной Думой принят подготовленный прокуратурой области проект закона Мурманской области «О внесении изменения в статью 15.1 Закона Мурманской области «Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области»[6]. Основанием для подготовки проекта закона послужило поступившее в прокуратуру области обращение многодетной матери, которой было отказано в выделении земельного участка. В соответствии с положениями статьи 15.1 Закона Мурманской области «Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области» многодетные семьи имеют право приобрести бесплатно без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов земельные участки, находящиеся в государственной собственности Мурманской области, муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, в случае предоставления данных земельных участков для осуществления дачного строительства (с правом возведения жилого дома с правом регистрации проживания в нем, хозяйственных строений и сооружений) и индивидуального жилищного строительства. Прокуратура посчитала, что применение данного положения ущемляет права многодетных семей, имеющих в собственности земельные участки, возведение на которых жилого дома по различным основаниям невозможно.

Внесение в закон области предложенных прокуратурой изменений позволило многодетным семьям в полном объеме реализовать предоставленное законодательством Российской Федерации право на приобретение земельных участков для осуществления жилищного строительства.

В целях приведения в соответствие с действующим законодательством нормативных правовых актов, регулирующих права собственности в сфере земельных отношений, в том числе, основания приобретения в собственность земельных участков прокурорами применяются такие полномочия как принесение протестов, внесение представлений и обращение с исковым заявлением в суд (После вступления в силу КАС РФ такие иски подаются в порядке административного судопроизводства).

Например, признан утратившим силу оспоренный прокурором Закон Томской области «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» в связи с наличием в нем норм, вступивших в противоречие с внесенными в Земельный кодекс РФ федеральными законами от 23.06.2014 № 171-ФЗ и от 31.12.2014 № 499-ФЗ новеллами, касающимися аренды земельных участков, оснований их изъятия. Одновременно принят новый Закон области «О земельных отношениях в Томской области», проект которого доработан с учетом замечаний и предложений прокуратуры области.

Прокуратура республики Башкортостан опротестовала постановление регионального Правительства от 30.08.2013 №388, регулирующее порядок оплаты земельных участков, находящихся в республиканской собственности, при их продаже владельцам расположенных на них зданий[7]. В нарушение федерального законодательства официальный документ обязывал покупателей уплачивать 3 процента от кадастровой стоимости земли, нарушая право отдельных категорий граждан на ее бесплатное предоставление. Так, в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса РФ» данной льготой обладают лица, приобретшие земельные участки и жилые дома до вступления в силу Закона СССР «О собственности в СССР», но надлежаще не оформившие сделки и регистрацию. Кроме того, закон позволяет бесплатно оформить в собственность земли, предназначенные для ведения личного подсобного, дачного хозяйств, индивидуального жилищного или гаражного строительства, если они были предоставлены в бессрочное пользование до введения в действие Земельного кодекса РФ. По результатам рассмотрения акта прокурорского реагирования в постановление внесены необходимые изменения.

Так же как и в жилищной сфере, для защиты права частной собственности в сфере земельных отношений прокурорами активно используются процессуальные полномочия.

Прокуратура Бабаевского района Вологодской области в 2014 г. провела проверку по обращению жительницы г. Бабаево о нарушении её жилищных прав[8]. Установлено, что женщина является инвалидом 2 группы с детства. Своего жилья в собственности она не имеет и проживает в жилом помещении, ей не принадлежащем, которое признано непригодным для проживания. С 2008 года женщина состоит на учете в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий, однако жилое помещение ей предоставлено не было. В связи с правом на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, установленным ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в июле 2014 г. женщина обратилась с заявлением в администрацию района, но получила отказ в предоставлении земельного участка на льготных основаниях. По результатам проверки исполняющим обязанности прокурора района в суд направлено исковое заявление об обязании администрации Бабаевского муниципального района предоставить инвалиду земельный участок на праве собственности для индивидуального жилищного строительства на территории города Бабаево без проведения аукциона. Решением Бабаевского районного суда исковые требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

Необходимо отметить, что под пристальным вниманием прокуратуры находятся вопросы обеспечения многодетных семей мерами социальной поддержки, в том числе реализации законного права на бесплатное обеспечение земельными участками. Положения федерального законодательства (ст. 39.5 Земельного кодекса РФ и др.), закрепляющие право многодетных семей на бесплатное приобретение земельного участка в собственность, развиваются в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, устанавливающих, что многодетные семьи имеют право приобрести под индивидуальное жилищное строительство бесплатно, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. При этом наделы должны быть оснащены необходимыми инженерными сетями, готовыми к эксплуатации.

Законами субъектов Российской Федерации обязанности по формированию предоставляемых гражданам земельных участков, в том числе по постановке их на государственный кадастровый учет, как правило, возлагаются на органы местного самоуправления. Между тем, практика прокурорского надзора свидетельствует об острой актуальности проблемы предоставления земельных участков гражданам, имеющим право на получение дополнительных социальных гарантий. Низкие темпы удовлетворения имеющейся потребности граждан указанных категорий в приобретении земельных участков зачастую обусловлены отсутствием в муниципальных образованиях земельных участков свободных от прав третьих лиц и пригодных для предоставления гражданам, а также недостаточное финансирование работ по формированию земельных участков. В ряде случаев механизм решения жилищных проблем многодетных семей посредством бесплатного предоставления им земельных участков является неэффективным, поскольку предлагаемые таким семьям участки малопригодны для проживания ввиду низкой транспортной доступности и необеспеченности коммунальной инфраструктурой.

Так, прокуратурой Вологодской области в связи с недостаточным удовлетворением потребности многодетных семей в получении земельных участков (участки предоставлены 17,3 % многодетных семей от числа нуждающихся), отсутствием необходимой коммунальной и транспортной инфраструктуры Губернатору области внесено представление. Аналогичные меры приняты прокуратурой Самарской области, в связи с чем Правительством области подготовлены проекты нормативно-правовых актов, проводится работа с муниципальными образованиями по определению объемов финансирования затрат на формирование земельных участков.

Помимо объективных сложностей, острота проблемы предоставления земельных участков многодетным семьям обусловлена многочисленными нарушениями права собственности указанной категории граждан в этой сфере, допускаемыми органами местного самоуправления. Не ведется надлежащий учет обращений многодетных родителей, желающих бесплатно получить земельный участок, в том числе для индивидуального жилищного строительства, администрацией города в установленный срок заявителям не направляются уведомления с предложением земельных участков. При предоставлении земельных участков органы местного самоуправления незаконно возлагают на заявителей обязанности по выполнению кадастровых работ в их отношении, по межеванию земельных участков, а также по постановке на государственный кадастровый учет. При проведении органами местного самоуправления аукционов в целях продажи гражданам земельных участков и приобретения права собственности на земельные участки, на граждан необоснованно возлагаются обязанности по оплате работ по оценке земельных участков, стоимость объявлений в газете об аукционах, тогда как в соответствии со ст. 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе налагать на юридических и физических лиц не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

При этом следует учитывать, что выполнение данных условий, не предусмотренных законом, связано с материальными и иными затратами и является дополнительным обременением для многодетных семей, нарушая их право собственности.

Например, в ходе проверок, проведенных в 2015 г. прокуратурой Приморского края[9], выявлено свыше 1,5 тыс. нарушений прав указанной категории граждан, с целью устранения нарушений которых в суды направлено 11 исковых заявлений, главам органов местного самоуправления внесено 7 представлений, Губернатору Приморского края направлена информация о недостатках правового регулирования в указанной сфере. Вопросы фактического устранения нарушений прав указанной категории граждан на предоставление земельных участков находятся на контроле в прокуратуре края.

В течение 2012-2013 г. г. администрацией Яльчикского района Респ. Чувашия[10] проведены аукционы по продаже земельных участков в с. Яльчики, при подготовке которых граждане, в целях приобретения права собственности на земельные участки, по требованию работников администрации Яльчикского района оплачивали стоимость работ по оценке данных земельных участков. При этом заказчиком оценки являлась администрация Яльчикского района. Кроме того, гражданами оплачивалась стоимость объявлений в газете о проведении аукционов по продаже земельного участка. В этой связи прокурором района в адрес главы администрации Яльчикского района внесено представление об устранении выявленных нарушений. По результатам его рассмотрения прекращена практика незаконных требований, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. С учетом результатов проверки прокуратурой района инициировано проведение процессуальной проверки в отношении должностных лиц администрации района. В интересах граждан прокурором района в суд направлены исковые заявления о взыскании с администрации Яльчикского района в пользу граждан денежных средств, затраченных ими на проведение работ по оценке земельных участков и подаче объявлений в газету о проведении аукционов по продаже земельных участков. Заявления судом рассмотрены и удовлетворены.

По подобного рода фактам прокурор г. Сыктывкара обратился в суд с иском о возложении на администрацию г. Сыктывкара обязанности выполнить работы по формированию земельного участка, предоставленного заявительнице - многодетной матери, и постановке его на государственный кадастровый учет. Решением Сыктывкарского городского суда требования прокурора удовлетворены в полном объеме[11].

В нарушение требований Земельного кодекса РФ, Закона Брянской области «О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков в Брянской области» администрацией города Сельцо Брянской области в установленный срок уведомления с предложением земельных участков ни одному из заявителей направлены не были[12], не приняты решения о предоставлении земельных участков и не направлены уведомления о принятых решениях заявителям, изъявившим желание приобрести конкретные земельные участки. Кроме того, администрацией города не вносились изменения в очередность предоставления земельных участков при отказе многодетных семей от соответствующих предложений муниципалитета. По результатам проведенной проверки прокуратура города внесла представление главе администрации города Сельцо с требованием о незамедлительном устранении выявленных нарушений вышеуказанного закона и привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Зачастую земельные участки, передаваемые в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, не отвечают установленным требованиям, не пригодны для индивидуального жилищного строительства и ведения дачного хозяйства. В частности, в территориальных зонах, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, отсутствуют объекты инженерной инфраструктуры (сети электроснабжения, водоснабжения и водоотведения), а также подъездные пути. Органами местного самоуправления допускаются факты волокиты при предоставлении земельных участков многодетным семьям. По подобного рода фактам прокурорами предъявляются иски об обязании органов местного самоуправления предоставить в собственность многодетной семьи земельный участок, обустроить проезды к земельным участкам, которые, как правило, удовлетворяются.

Например, прокуратурой города Магадана проведена проверка соблюдения земельного законодательства при предоставлении земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и более детей[13], в результате которой выявлены существенные нарушения права собственности указанной категории граждан. Установлено, что по состоянию на 01.12.2013 г. на территории муниципального образования «Город Магадан» многодетным семьям необходимо было предоставить 241 земельный участок для индивидуального жилищного строительства и 43 - для ведения дачного хозяйства. Между тем, на начало 2015 г. был образован только один земельный участок, в отношении которого проведены кадастровые работы и государственный кадастровый учет. Проверка также показала, что ряд земельных участков, ранее переданных гражданам, имеющим трех и более детей, малопригодны для индивидуального жилищного строительства и ведения дачного хозяйства. В целях восстановления нарушенных прав многодетных семей прокурор города Магадана обратился с заявлением в суд. Требования прокурора удовлетворены. Суд признал незаконным бездействие департамента САТЭК мэрии г. Магадана при осуществлении обязанности по предоставлению многодетным семьям в собственность бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения дачного хозяйства. В течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу департамент САТЭК мэрии г. Магадана обязали сформировать земельные участки по числу граждан, имеющих трех и более детей, и состоящих на учете в качестве нуждающихся в их предоставлении на момент вынесения данного решения.

В 2012-2013 годах многодетным семьям в Абдулинском районе Оренбургской области[14] в нарушение законодательных требований были предоставлены бесплатные земельные участки с электросетями, но без газо- и водоснабжения, а также без технических условий подключения к таким коммуникациям. Абдулин- ский межрайонный прокурор обратился в суд с исками в интересах многодетных семей, получивших для индивидуального жилищного строительства бесплатные земельные участки, не отвечающие установленным требованиям. Иски прокуратуры судом рассмотрены и удовлетворены. Суд обязал администрацию Абду- линского района до марта 2015 года провести к земельным участкам льготников необходимые коммуникации.

Печорская межрайонная прокуратура в связи с поступившим обращением местной жительницы в 2015 г. провела проверку соблюдения земельного законодательства со стороны местной ад- министрации[15], в ходе которой выявлен факт грубого нарушения прав многодетной матери на получение земельного участка.

Установлено, что более трех лет назад женщина, мать троих детей, обратилась в администрацию муниципального района «Печора» с заявлением о предоставлении е, как многодетной матери, земельного участка для строительства жилого дома. Обещая предоставить участок, администрация муниципалитета незаконно возложила на неё обязанность по его межеванию. После проведения за свой счет указанных работ в предоставлении земельного участка ей отказали, мотивировав отказ достижением одного из детей 18-летнего возраста и утратой в этой связи льготного права на бесплатное предоставление земли. Заявительница обжаловала отказ чиновников в Печорскую межрайонную прокуратуру. Прокурор внес в администрацию муниципального района представление об устранении нарушений закона. По итогам его рассмотрения многодетной материли земельный участок предоставлен на безвозмездной основе.

Зачастую право собственности многодетных семей нарушается вследствие бездействия органов местного самоуправления, не принимающих меры по формированию и утверждению перечней земельных участков для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно. Перечни земельных участков должны формироваться и утверждаться на каждый вид разрешенного использования земельного участка и подлежат официальному опубликованию в установленном порядке. Подобного рода бездействие создает препятствия для своевременной реализации прав многодетных семей на получение земель для жилищного строительства и дачного хозяйства.

Например, вступило в законную силу решение СевероЭвенского районного суда по иску прокурора[16] о возложении на комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Северо-Эвенского района обязанности принять меры по формированию земельных участков для предоставления гражданам в собственность бесплатно. Установлено, что администрация района своевременно не подготовила проекты распоряжений об утверждении перечней таких земельных участков. Представление прокуратуры, внесенное руководителю комитета по управлению муниципальным имуществом для устранения выявленных нарушений, не было исполнено. В связи с этим прокурор района обратился с заявлением в суд в целях защиты нарушенных прав многодетных семей. Суд поддержал позицию прокуратуры и удовлетворил заявленные ею требования.

Использование средств прокурорского реагирования в целях защиты права частной собственности успешно применяется в случае фактов нарушения положений Земельного кодекса РФ и иных законодательных актов предусматривающих, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельныхучаст- ках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с Земельном кодексом РФ. Между тем факты нарушения данных требований допускаются органами местного самоуправления во многих регионах.

Так, администрацией Моргаушского района Респ. Чувашия было принято незаконное решение об отказе в предоставлении в собственность ООО «Г... »[17] земельного участка расположенного под нежилым зданием - столовой, которое было законно приобретено ООО в собственность на основании договора купли-продажи недвижимого имущества. По результатам проверки прокурором района в адрес администрации Моргаушского района внесено представление об устранении выявленных нарушений земельного законодательства. Представление рассмотрено и удовлетворено, нарушения права частной собственности устранены.

Право собственности граждан в сфере земельных правоотношений зачастую нарушается незаконными действиями или бездействием органов Росреестра при регистрации права собственности на земельные участки. При наличии оснований прокурорами принимаются достаточно эффективные меры по признанию судом незаконными действий органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Например, прокуратурой Зейского района Амурской области выявлен факт необоснованного отказа Управления Росреестра по Амурской области в государственной регистрации права собственности на земельный участок, предоставленный женщине, родившей третьего ребёнка. С целью устранения выявленных нарушений законодательства, связанных с неправильным применением требований закона об уплате государственной пошлины, прокурором направлено в суд исковое заявление о признании незаконными действий регистрирующего органа и обязании его осуществить государственную регистрацию права собственности гражданки на земельный участок. Решением суда требования прокурора удовлетворены.

[1] Постановление Конституционного Суда РФ от 12.07.2007 N 10-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Безменова и Н.В. Калабуна»

[2] Доклад уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге за 2013 г. Санкт- Петербург, 2014.

[3] http://www.prokuratura39.ru/archive/item/5617-iz-za-bezdeystviya-administratsii-mo- polesskoe-gorodskoe-poselenie-sobstvenniki-pomescheniy-v-mnogokvartirnom-dome-vy- inuzMenyi-byili-za-svoy-schet-sformirovat-zemelnyiy-uchastok-na-kotorom-raspolozhen- ih-dom.html

[4] Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».

[5] Обеспечение прокурором баланса публичного и частного интересов в сфере защиты права частной собственности. Монография. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015. С.64

[6] http://prok-murmansk.ru/news/3543-po-iniciative-prokuratury-prinYat-proekt- zakona-reguliruvushchiv-poryadok-wdeleniva-zemel-mnogodetnvm-semvam

[7] http://bashprok,ru/news/news.php?ID=22795

[8] http://www.prokvologda.ru/news/5011/

[9] http://prosecutor.ru/news/prosecutorpk/2015-01-22-o-realizatsii-na.htm

[10] http://chuvprok.gov.ru/news.php?id=2284920

[11] http://www.prockomi.ru/news/index.php?ELEMENT ID=5477

[12] http://www.brprok.rU/news/147/in/2/0/4258/

[13] http://magoblproc.ru/news/mgdn/2604-v-magadane-prokuratura-zaschitila-prava- mnogodetnyh-semey-na-poluchenie-v-sobstvennost-zemelnyh-uchastkov.html

[14] http://www.orenprok.ru/news-link/news/2014/10/15/14oct15-1/

[15] http://www.prockomi.ru/news/index.php?ELEMENT ID=6283

[16] http://magoblproc.ru/news/even/2638-v-severo-evenskom-ravone-ne-utverzhdenv- perechni-zemelnvh-uchastkov-dlva-mnogodetnvh-semev.html

[17] http://chuvprok.gov.ru/news.php?id=2283839