Важнейшее значение в сфере развития института частной собственности имеет уровень «благоприятности» климата для создания и развития бизнеса в стране. Необходимость поддержки частной инициативы граждан нашла непосредственное отражение в Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 34), согласно положениям которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Государственная политика последних лет направлена на правовое обеспечение проводимых в стране экономических преобразований, формирование цивилизованных рыночных отношений, защиту предпринимательства и свободы экономической деятельности.[1] В связи с тем, что сегодня одним из главных приоритетов государственной политики России объявлено создание благоприятного инвестиционно-делового климата, руководством страны поставлены задачи всемерной поддержки и развития предпринимательства, особенно малого и среднего.

Стратегией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683, повышение инвестиционной привлекательности Российской Федерации, улучшение делового климата и создание благоприятной деловой среды определены основой экономической безопасности государства, что обусловливает необходимость уделять пристальное внимание прокуроров соблюдению прав предпринимателей в сфере привлечения и реализации инвестиций, в том числе иностранных.

В своем Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г Президент Российской Федерации В.В. Путин затронул важные аспекты отношения бизнеса и государства, которые должны строиться на философии общего дела, на партнерстве и равноправном диалоге. Определена необходимость разработки новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов, декларированы надзорные и налоговые каникулы для малого и среднего предпринимательства. Заявлен курс на либерализацию регулирования бизнеса как ключевой фактор, могущий обеспечить выживание и развитие. Не случайно, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в качестве основных принципов взаимоотношений государства с хозяйствующими субъектами установлено создание условий для свободы предпринимательства и добросовестной конкуренции, а также снижение административных барьеров в экономике.

Вышеизложенные факторы предопределили защиту прав предпринимателей в качестве одного из приоритетных направлений деятельности прокуратуры, что находит непосредственное отражение в повседневной работе прокуроров по защите права собственности предпринимателей. Несмотря на то, что в стихии рыночной экономики не предусмотрена особая защита предпринимателей, их права собственности, в России такая защита необходима. Неурегулированность государственных и муниципальных институтов позволяет им вторгаться в бизнес, необоснованно ограничивать право собственности хозяйствующих субъектов.

На заседании Государственного совета 7 апреля 2015 г. Президент Российской Федерации подчеркнул, что государство, все уровни власти должны сделать всё возможное, чтобы занятие бизнесом стало привлекательным, доступным и престижным. Чтобы создавались равные условия для всех предпринимателей, чтобы правила и законы были стабильными и понятными, чтобы обеспечивалась честная и открытая конкуренция и никто не мешал работать, не лез с «крышеванием», не вымогал взяток, поборов, не предлагал так называемые навязанные услуги.

Вместе с тем, хозяйствующим субъектам создают многочисленные препятствия, административные барьеры, они обивают пороги министерств и ведомств, муниципальных учреждений, годами не имея возможности разрешить возникшие проблемы. В результате бизнес развивается неэффективно, необоснованно ограничивается право собственности хозяйствующих субъектов.

Поэтому в работу по защите права собственности предпринимателей в полной мере вовлечены органы прокуратуры, правозащитная деятельность которых на данном участке остается одним из приоритетных направлений.

С начала 2008 г. руководством страны активно поддерживаются инициативы прокуратуры в области защиты прав предпринимателей, в том числе, их права собственности, которые реализованы в ряде законодательных актов[2], возложивших на прокуроров качественно новые полномочия в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов.

После вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294- ФЗ) органы прокуратуры наделены полномочиями по формированию ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, согласованию выездных внеплановых проверок предпринимателей, проводимых органами контроля (надзора). Его положения в дальнейшем нашли развитие в подзаконных актах. В рамках настоящего исследования особого внимания заслуживает приказ Генерального прокурора РФ от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», в соответствии с которым на территории всей страны организован прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.

В рамках изучения прокурорского надзора за исполнением законов о защите частной собственности, особую важность имеют положения приказа, относящиеся к надзору за исполнением законов, непосредственно касающихся права собственности предпринимателей. В частности, при организации надзора прокуроры призваны акцентировать усилия, в том числе, на: пресечении действий органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих свободу экономической деятельности; выявлении и устранении фактов ограничения конкуренции; противодействии рейдерским захватам.

Повышенная значимость защиты прав и законных интересов предпринимателей повлекло за собой ряд организационных мероприятий. Так, в 2012 г. в составе Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов Федерации созданы специальные подразделения по надзору за соблюдением прав предпринимателей. В 2013 г. проведено Всероссийское совещание прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по вопросам защиты прав предпринимателей, по результатам которого намечены новые цели, перед прокурорами поставлены дополнительные задачи, в том числе, имеющие непосредственное отношение к защите права собственности предпринимателей.

Следует отметить высокую значимость для должного обеспечения права собственности хозяйствующих субъектов создания института Уполномоченного по защите прав предпринимателей. В мае 2012 года Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ «О долгосрочной государственной экономической политике», которым определялись цели экономического реформирования, а также ряд ключевых мер по их достижению, в том числе создание института Уполномоченного по защите прав предпринимателей как одного из инструментов такой поддержки.

Следующим шагом стало создание института региональных Уполномоченных по защите прав предпринимателей. Важным документом стал Федеральный закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации». Этим законом введен новый для России институт уполномоченного, деятельность которого направлена на непосредственное участие в решении проблем российского бизнеса, защиту прав и свобод хозяйствующих субъектов. По словам главы программного офиса Совета Европы в России Петра Зиха, Российская Федерация является пионером по введению института омбудсмена в сфере защиты прав предпринимателей, поскольку, помимо России, такие должности введены еще лишь в двух странах Европы[3].

Генеральным прокурором Российской Федерации 10.10.2012 подписано соглашение с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. В большинстве регионах, где функционируют Уполномоченные по защите прав предпринимателей, к настоящему времени также подписаны подобные соглашения, которые сокращают бюрократическую составляющую в вопросах взаимодействия и помогают эффективно отстаивать права предпринимателей, в том числе их право собственности. Нельзя не отметить, что деятельность уполномоченных по защите прав предпринимателей, их конструктивное взаимодействие с органами прокуратуры, несомненно сыграло существенную роль в повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о защите права собственности предпринимателей.

Осуществляя надзор в данной сфере, прокурорам следует учитывать, что имущественные права и интересы предпринимателей, имеющие отношение к частной собственности, включают в себя вещные права (право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления имуществом, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитуты) и обязательственные права требования, которые возникают из участия в учреждении коммерческой организации, из заключенных договоров, сделок и т.д.

Анализ имеющихся материалов[4] позволяет сделать вывод, что особую актуальность имеют следующие направления обеспечения права частной собственности предпринимателей:

совершенствование нормативной правовой базы, обеспечивающей право частной собственности;

снятие административных барьеров для развития предпринимательства;

развитие инфраструктуры для инвестиционных площадок, организация промышленных парков.

В числе наиболее актуальных вопросов защиты права частной собственности в сфере предпринимательской деятельности, на которые необходимо обращать внимание прокурорам, можно выделить:

Нарушения порядка аренды и выкупа недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Систематическое нарушение прав предпринимателей органами власти в связи с превышением ими полномочий.

Незаконное вытеснение субъектов предпринимательства и местных товаропроизводителей с товарных рынков.

Монополизация товарных рынков, отсутствие должного контроля в этой сфере.

Ограничение права собственности предпринимателей в сфере инвестиционной деятельности.

Среди названных предпринимателями основных проблем, с которыми им приходится сталкиваться при открытии и ведении бизнеса[5], можно назвать те из них, которые в наиболее существенной степени ограничивают конституционно гарантированное право собственности:

Недоступность кредитования, «низкая доступность финансов» (высокие процентные ставки, невозможность предоставления необходимого залога или гарантии, обширный пакет запрашиваемых документов); проблемы в сфере инвестиционной деятельности (не предоставление мер поддержки инвестиционным проектам, сложности прохождения разрешительных процедур в сфере земельных и градостроительных отношений, заключения концессионных соглашений).

Нестабильность законодательства в части налогов и иных обязательных платежей и отчислений, чаще всего не в пользу предпринимателей.

Трудности согласования разрешений с монополистами при подключении к энергосетям.

Изменение условий выдачи субсидий на организацию собственного бизнеса (раньше шло авансирование, а в новых условиях требуется подтвердить фактические затраты на момент обращения за финансовой помощью, что закрыло путь многим желающим начать собственный бизнес), нарушения прав предпринимателей в сфере инвестиционной деятельности.

Наличие административных барьеров при осуществлении законной предпринимательской деятельности, в том числе, при получении мер государственной поддержки, государственных и муниципальных услуг. Следует отметить, что наиболее существенные административные барьеры, ограничивающие право собственности, связаны с нарушениями антимонопольного законодательство, которые будет рассмотрены ниже в соответствующем разделе.

Проведение незаконных проверок.

Рассматривая частную собственность предпринимателей в качестве объекта прокурорского надзора, особое внимание прокурорам следует уделять основаниям приобретения или изъятия права собственности предпринимателей и их законность. Полагаем, что если говорить о сферах, где эффективность надзорной деятельности по защите права собственности предпринимателей наиболее высока, то они в основном связаны с приобретением или изъятием собственности предпринимателей в процессе реализации органами власти разрешительных и регулирующих функций. При этом под государственным регулированием предпринимательской деятельности следует понимать деятельность государства в лице его органов, направленную на реализацию государственной политики в сфере осуществления предпринимательской деятельности. Государственное регулирование предпринимательства необходимо как в целях обеспечения реализации публичных интересов общества и государства, так и для создания наилучших условий для развития предпринимательства.

В рамках рассмотрения обращений предпринимателей, поступающих в адрес Уполномоченных по защите прав предпринимателей, а также в прокуратуру, можно назвать следующие сферы, связанные с разрешительными и регулирующими функциями, нарушения в которых существенным образом затрагивают право собственности предпринимателей.

аренда и выкуп недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (нарушения преимущественного права предпринимателей на приобретение недвижимости; необоснованная оценка имущества органами государственной власти и местного самоуправления при продаже недвижимого имущества; одностороннее изменений государственными и муниципальными органами условий договора аренды на недвижимое имущество и др.);

проведение конкурсных процедур в части своевременной оплаты заказчиками обязательств по государственным и муниципальным контрактам;

антимонопольная в части обеспечения свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (нарушения антимонопольного законодательства - например, понуждение предпринимателей к заключению необоснованных договоров с собственниками помещений по возмещению затрат на содержание торговых помещений; законодательства о рекламе - например, порядка установки и эксплуатации рекламных конструкций, регламента выдачи разрешений на установку рекламных конструкций, незаконный демонтаж рекламных конструкций и др.);

земельные правоотношения, в том числе, предоставление земельных участков предпринимателям (нарушения при установлении и повышении ставок арендной платы за земельные участки; необоснованное изменение границ земельных участков, функционального назначения земельных участков и др.);

инвестиционная деятельность (нарушения закона, связанные с предоставлением мер поддержки инвестиционным проектам, прохождением разрешительных процедур в сфере земельных и градостроительных отношений, заключением концессионных соглашений).

Исходя из вышеизложенного, основными направлениями надзора за исполнением законов о защите права собственности предпринимателей являются следующие:

Прокурорский надзор за исполнением законов о защите права собственности предпринимателей в сфере земельных правоотношений;

Прокурорский надзор за исполнением законов о защите права собственности предпринимателей в антимонопольной сфере, снятие административных барьеров.

Прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей на своевременную оплату по государственным и муниципальным контрактам.

Осуществляя надзор в перечисленных выше сферах, особое внимание следует уделять выявлению и устранению «административных барьеров» мерами прокурорского реагирования.

Ниже будут рассмотрены подробнее некоторые вопросы организации прокурорского надзора в названных областях.

Помимо указанных, важным направлением деятельности прокуратуры в сфере защиты права частной собственности предпринимателей является прокурорский надзор за исполнением законодательства, обеспечивающего защиту прав предпринимателей в сфере инвестиционной деятельности. Следует отметить, что результаты проведенного анализа практики прокурорского надзора за исполнением законодательства, обеспечивающего защиту прав предпринимателей в сфере инвестиционной деятельности, свидетельствуют о многочисленных нарушениях закона, связанных с недостатками нормативно-правового регулирования, предоставлением мер поддержки инвестиционным проектам, прохождением разрешительных процедур в сфере земельных и градостроительных отношений, заключением концессионных соглашений.

Прокурорами выявлялись и пресекались факты неправомерных действий должностных лиц органов власти и иных лиц в отношении бюджетных средств, выделенных на развитие инвестиционной деятельности.

Так, прокурором в Ростовской области инициировано возбуждение уголовного дела по части 1 статьи 286 (превышение должностных полномочий) Уголовного кодекса Российской Федерации по факту расходования более 442 млн. рублей, выделенных на строительство муниципальных объектов инженерной инфраструктуры в рамках регионального инвестиционного проекта «Чистый Дон», на финансирование коммерческой газораспределительной сети.

В Республике Марий Эл приняты меры прокурорского реагирования в связи с образованием задолженности республиканского бюджета по государственной поддержке реализующих инвестиционные проекты предприятий, в том числе в сфере сельского хозяйства, на сумму свыше 96,5 млн. рублей.

В результате прокурорского вмешательства успешно устраняются недостатки нормативно-правового регулирования инвестиционной сферы.

Например, в двух третьих субъектов Российской Федерации было выявлено отсутствие правовых актов, определяющих условия и порядок ведения инвестиционной деятельности и участие в данном процессе органов власти, а именно предоставления в пользование производственных объектов, заключения контрактов, оказания поддержки, развития государственно-частного партнерства.

Меры реагирования в связи с необоснованным сокращением круга лиц, имеющих право претендовать на статус инвестора, приняты прокурорами в Краснодарском крае, Курганской и Сахалинской областях.

Прокуратурой Алтайского края в судебном порядке признаны недействующими положения регионального закона, возлагавшие на инвесторов обязанность привлекать для реализации своих проектов лиц на конкурсной основе и ограничивавшие права пользователей инвестиционных объектов.

Достаточно эффективно пресекались факты ненадлежащей организации работы органов власти в сфере инвестиционной деятельности, повлекшие ущемление прав хозяйствующих субъектов.

Так, в Рязанской области прокурор добился заключения инвестиционного соглашения с победителем конкурса на получение ежегодной общественной премии «Регионы - устойчивое развитие», отсутствие которого влекло невозможность получения банковского кредита на реализацию проекта по строительству птицекомплекса для выращивания индейки более чем на 50 тыс. голов.

По результатам прокурорского вмешательства в Воронежской области удовлетворены заявки хозяйствующих субъектов на получение поддержки особо значимых инвестиционных проектов по строительству элеватора и созданию технологии переплавки пластмассы. Ранее они необоснованно отклонялись по мотиву несоответствия предусмотренных работ задекларированным видам экономической деятельности.

В Красноярском крае пресечены нарушения, связанные с неоднократными отказами в государственных гарантиях производителю хлебобулочных изделий со ссылкой на предоставление им не всех документов, в то время как их исчерпывающий перечень не определен, а административный регламент предоставления данной услуги отсутствовал. Наряду с истребованием документов, находящихся в распоряжении других органов власти, хозяйствующему субъекту вменялось в обязанность прохождение процедур, связанных с экспертизой и оценкой, что законом запрещено.

Прокурорского реагирования потребовали нарушения прав инвесторов в г. Москве, где выявлены факты длительного (до 1 года) уклонения от заключения с хозяйствующими субъектами дополнительных соглашений к инвестиционным контрактам, в том числе вопреки судебным решениям, и незаконных отказов от исполнения таких контрактов.

В Республиках Мордовия и Хакасия, Ростовской и Вологодской областях органами власти допускалось нарушение принципа равенства прав инвесторов, когда при одинаковых условиях безосновательно отказывалось в оказании поддержки одним хозяйствующим субъектам наряду с предоставлением ее другим.

В Смоленской области заявки потенциальных инвесторов о сопровождении их проектов без рассмотрения их по существу направлялись уполномоченными органами в корпорацию инвестиционного развития, а в Тюменской области - на доработку без формального отказа. В республиках Башкортостан и Коми не соблюдался порядок проведения экспертизы инвестиционных проектов.

В результате принятых прокуратурой Республики Крым мер в 2 раза сокращен срок заключения инвестиционных контрактов в связи с исключением согласований одними и теми же органами заявок инвесторов и проектов соглашений.

Факты волокиты при рассмотрении инвестиционных заявок выявлялись и пресекались в республиках Адыгея, Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Астраханской, Владимирской, Воронежской, Кемеровской, Костромской, Курской, Московской, Новосибирской, Омской, Смоленской, Тамбовской, Томской, Ульяновской и Ярославской областях.

Прокурорское реагирование требуется также в связи с препятствующими реализации инвестиционных проектов административными барьерами в сфере земельных отношений и градостроительства.

Например, в Тюменской области, невзирая на обязательства органов власти по сопровождению инвестиционных проектов, хозяйствующим субъектам рекомендовалось самостоятельно осуществить выбор подходящих для их реализации земельных участков согласно градостроительным требованиям и заключить договор аренды. Так, несмотря на принятие инвестиционного проекта по строительству центра полиграфических услуг на сопровождение с оказанием организационного содействия по земельным вопросам, хозяйствующий субъект с 2014 года безрезультатно добивался изменения допустимого законом вида разрешенного использования земельного участка, что препятствовало получению разрешения на строительство и мер государственной поддержки. Такое решение принято лишь после прокурорского вмешательства.

В Орловской области прокуратурой защищены права предприятия, планировавшего разместить в г Новосиле тепличный комплекс по выращиванию овощей на сумму более 1 млрд. рублей. Несмотря на то, что этот инвестиционный проект включен в соответствующий реестр, предусмотренный для него земельный участок оказался расположен в границах двух муниципальных образований, в связи с чем в условиях неправомерного бездействия органов власти инвестор длительное время не мог оформить права на него и приступить к строительству.

Прокурорами выявляются и пресекаются многочисленные нарушения прав хозяйствующих субъектов при заключении концессионных соглашений.

В Белгородской области в результате неправомерного осуществления полномочий по водоснабжению администрациями 13 поселений без проведения торгов системы инфраструктуры сданы в аренду коммерческой организации. По результатам принятых прокуратурой мер указанные объекты включены в собственность муниципального района, организован конкурс на заключение концессионного соглашения, 13 должностных лиц понесли дисциплинарную ответственность.

По фактам несоблюдения обязательных требований к порядку передачи муниципального имущества в концессию приняты меры прокурорского реагирования в республиках Дагестан и Марий Эл, Красноярском крае, Кировской, Магаданской, Рязанской, Тульской и Челябинской областях.

Основной причиной таких нарушений стало нежелание потенциальных инвесторов обеспечивать модернизацию изношенных муниципальных объектов коммунальной инфраструктуры.

В Смоленской области в нарушение требований закона 7 местных администраций не исполняли обязанность по разработке и утверждению перечня объектов муниципального имущества, подлежащих передаче в концессию, чему зачастую способствовало отсутствие государственной регистрации права собственности на них. Такие нарушения выявлены также в Республике Северная Осетия - Алания, Алтайском, Красноярском, Пермском краях, Брянской, Костромской, Новосибирской, Оренбургской и Орловской областях.

[1] Подробнее см.: Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности: монография. - М., 2013.

[2] О законодательных актах, регулирующих вопросы защиты субъектов предпринимательской деятельности, на федеральном уровне см. подробнее: Бут Н.Д., Паламар- чук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. - М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. - С. 10-62.

[3] Вступительное слово на семинаре, состоявшемся в г. Москве 14-15 апреля 2014 г., в рамках совместного проекта Совета Европы и Европейского Союза «Защита предпринимателей в Российской Федерации от коррупционных практик» ПРЕКОП РФ.

[4] Доклад Уполномоченного по защите прав предпринимателей Ярославской области за 2013 г. С. 45.

[5] Доклад Уполномоченного по защите прав предпринимателей Ярославской области за 2013 г. С. 45.