Существенным препятствием в реализации права собственности предпринимателей являются так называемые «административные барьеры».

Следует отметить, что в последние годы руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации предприняты серьезные организационные меры для того, чтобы избавить бизнес от избыточного внимания органов власти. При этом основной акцент в работе прокуратуры сделан именно на ликвидацию угрожающих праву собственности предпринимателей «административных барьеров».

Анализ полученных обращений, проведенные на федеральном уровне социологические исследования показывают, что большинство предпринимателей оценивает уровень «административных барьеров» как «достаточно высокий»[1].

Прокурорам следует учитывать, что большинство «административных барьеров» связаны с нарушениями антимонопольного законодательства, в частности ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, являющейся основой права собственности. Согласно ст. 15 указанного Закона Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещаются:

введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 ФЗ «О защите конкуренции»;

создание дискриминационных условий;

установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Наиболее распространенным способом установления «административных барьеров», ограничивающим право собственности предпринимателей, является издание незаконных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, что предопределяет необходимость уделять особое внимание законности издаваемых нормативных правовых актов при осуществлении надзора за исполнением законов о защите права частной собственности. Данный вывод подтверждается статистикой: например, с 17 938 принесенных протестов на незаконные правовые акты в сфере защиты прав предпринимателей в 2010 г. их число в 2015 г возросло до 25 03 4[2]. При этом наибольшую распространенность имеют незаконные нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Это констатируется практически во всех докладных записках прокуроров и подтверждается проводимыми в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на протяжении последних лет обобщениями результатов проверок исполнения законодательства о защите прав предпринимателей.

Внимание прокуроров в первую очередь сосредоточено на выявлении и пресечении фактов включения в нормативные правовые акты положений, затрудняющих ведение предпринимательской деятельности и реализацию хозяйствующими субъектами гарантированного им права собственности.

Так, в Брянской области прокурорами ряда муниципальных образований опротестовано 20 муниципальных правовых актов, которые вопреки ст. 396 Налогового кодекса Российской Федерации обязывали индивидуальных предпринимателей самостоятельно исчислять земельный налог и сумму авансовых платежей по нему.

Практикуется принятие незаконных, не соответствующих требованиям антимонопольного законодательства нормативных правовых актов, регламентирующих порядок предоставления муниципального имущества в пользование третьих лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности. Например, прокурорами выявляются многочисленные нарушения, связанные с необоснованным предоставлением муниципального имущества в пользование третьих лиц без проведения процедуры торгов, необоснованным увеличением арендной платы в случае предоставления имущества в субаренду, предоставление объектов недвижимого имущества в непредусмотренных законом формах, отсутствием обязанности органов местного самоуправления по размещению информации о проведении торгов на официальном сайте в сети «Интернет».

Так, в целях предупреждения и пресечения случаев необоснованного ограничения конкуренции прокуратурой Кировской области в 2014 году в арбитражный суд направлено 27 заявлений о признании отдельных пунктов подобных решений представительных органов местного самоуправления противоречащими Федеральному закону «О защите конкуренции» и недействующими[3]. Признание подобных нормативных положений недействительными позволяет обеспечить нормальное развитие и функционирование добросовестной конкурентной среды, предупредить незаконное отчуждение муниципального имущества в пользование третьих лиц и обеспечить эффективное его использование.

Анализируя материалы практики прокурорского надзора, обращений, поступающих от предпринимателей в органы прокуратуры, а также Уполномоченным по защите прав предпринимателей, среди наиболее распространенных «административных барьеров», препятствующих реализации хозяйствующими субъектами гарантированного им права собственности, можно назвать следующие:

1. Введение необоснованных процедур и запретов для предпринимателей, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.

Показательно в этом отношении абсурдное распоряжение главы городского округа в Гаринском районе Свердловской области «О запрете заправки горюче-смазочными материалами на 3-м км. автодороги Гари-Сосьва у ИП Роскош В.Ф.», которым бюджетным организациям запрещалась заправка у названного индивидуального предпринимателя. На указанное распоряжение прокурором Гаринского района Свердловской области принесен протест, который не был удовлетворен, в связи с чем прокуратурой было подано исковое заявление в суд о признании вышеуказанного распоряжения незаконным и об его отмене (удовлетворено).

Существенное распространение фактов необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами наблюдается в строительной и рекламной сфере, где ограничению права собственности предпринимателей способствуют следующие административные барьеры:

- затягивание сроков выдачи разрешения на строительство, на установку и эксплуатацию рекламных конструкций; введение в информационное заблуждение, административная волокита;

немотивированный отказ в разрешении на строительство, на установку и эксплуатацию рекламных конструкций;

оказание административного давления (явного, скрытого) с целью принуждения к отказу от строительства;

предъявление дополнительных непредусмотренных законодательством требований (документов, справок).

Распространены нарушения, связанные с истребованием у заявителей излишних документов, неконкретизацией их перечня, необоснованным возложением на субъектов предпринимательской деятельности обязанности по совершению юридически значимых действий. Принятие мер прокурорского реагирования в связи с истребованием излишних документов и сведений от заявителей потребовалось в республиках Калмыкия, Коми, Северная Осетия - Алания, Краснодарском крае, Владимирской, Костромской, Курской, Орловской, Ярославской областях.

Так, в Ярославской обл. индивидуальный предприниматель выиграл аукцион на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности[4]. Между тем, администрация города Переславля-Залесского отказала ему в выдаче соответствующего разрешения в связи с непредоставлением ряда непредусмотренных законодательством документов. В целях принятия мер Уполномоченным был направлен запрос в администрацию с указанием на неправомерность действий в части требования у ИП документов в нарушение перечня установленного ФЗ «О рекламе», а также направлена информация в Переслав- скую межрайонную прокуратуру. Межрайонным прокурором в адрес мэра г. Переславля-Залесского было внесено представление о нарушении законодательства РФ о рекламе. Представление удовлетворено.

В 2013 г. в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области[5] поступила жалоба от предпринимателя по факту неисполнения администрацией муниципального образования обязанности по выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. В ходе рассмотрения жалобы было установлено, что орган местного самоуправления не исполнил требования статьи 4 Федерального закона от

№ 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которой был обязан до 1 января 2014 года утвердить схемы размещения рекламных конструкций в установленном законом порядке. По результатам проведенной проверки Переславской межрайонной прокуратурой факт нарушения администрацией действующего законодательства подтвердился. В адрес должностных лиц города Переславля-Залесского было внесено соответствующее представление. На момент рассмотрения дела выяснилось, что вышеуказанные схемы в нарушение федерального законодательства не были утверждены практически ни в одном районе Ярославской области. В связи с этим субъекты предпринимательской деятельности были ограничены в праве получения разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, что существенным образом ограничивало их право собственности. По выявленным нарушениям приняты адекватные меры прокурорского реагирования.

Характерен также следующий пример ИП из Краснокамского района Республики Башкортостан[6], которым в построенном двухэтажном ТСК планировалось разместить автомойку, автосервис, торговые и складские помещения, с общим количеством персонала не менее 20 человек. В январе 2014 г. предприниматель обратился в администрации МР Краснокамский район РБ за получением акта ввода в эксплуатацию законченного строительства, однако в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию было отказано по формальным основаниям. В результате сложившейся ситуации предприниматель не мог запустить комплекс и соответственно развивать свой бизнес. В целях защиты права собственности предпринимателя прокуратурой Респ. Башкортостан внесено представление в адрес муниципалитета о прекращении нарушения законодательства, которое удовлетворено.

Уполномоченным по защите прав предпринимателей Новосибирской обл. в 2014 г.[7] рассматривалось обращение предпринимателя, которому в 2011 году был предоставлен земельный участок площадью 2 га для строительства многофункционального комплекса с помещениями общественного назначения, драматического театра, гостиницей и многоуровневой автостоянкой. Инвестором разработан проект комплекса, благоустройства прилегающей территории, выражено согласие на реконструкцию объектов дорожной инфраструктуры, расположенных за пределами представленного земельного участка. Несмотря на это, мэрией города Новосибирска по необоснованным причинам трижды отказывалось в выдаче разрешения на строительство комплекса. Благодаря совместным действиям застройщика, Уполномоченного и прокуратуры г. Новосибирска, внесшей чиновникам представление об устранении нарушений закона, обсуждения указанной ситуации в средствах массовой информации, разрешение на строительство инвестору было выдано.

Среди исполнительных органов государственной власти значительную часть претензий со стороны предпринимателей по поводу установления рассматриваемое административного барьера вызывает деятельность Комитетов по управлению городским имуществом (КУГИ) в различных регионах.

Как показывает изучение содержания многочисленных обращений предпринимателей в прокуратуру, а также к Уполномоченным по защите прав предпринимателей, указанные органы исполнительной власти в различных регионах практикуют необоснованное уклонение от продления срока действовавших ранее договоров аренды помещений и земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Данным способом предприниматели «удерживаются» иногда в течение нескольких лет в режиме «неопределенного срока аренды», что необоснованно ограничивает их деятельность. При этом арендаторы государственного имущества предпринимают все зависящие от них действия по заключению договоров на новый срок.

Следует подчеркнуть, что по завершению срока действия заключенного с КУГИ договора аренды, он в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации считается продленным на неопределенный срок. В этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора аренды недвижимости, предупредив об этом другую сторону за три месяца, если иной срок не предусмотрен договором или законом. Таким образом, арендатор оказывается в крайне невыгодном положении, поскольку КУГИ имеет право по собственному усмотрению в любой момент расторгнуть договор, соответственно арендатор (и все его работники) не может планировать свое будущее и не имеет стимула вкладывать средства в собственное развитие и в благоустройство территории, что негативным образом влияет на возможность реализации права собственности предпринимателей.

Кроме того, при принятии КУГИ решений в отношении земельных участков, на которых распространяется режим аренды «неопределенного срока», законные интересы арендаторов, исправно перечисляющих арендную плату, не учитываются.

Такой подход ставит предпринимателей в крайне уязвимое положение, ущемляя их право собственности, создает обстановку неуверенности и нестабильности среди субъектов предпринимательства, что никак не способствует развитию, улучшению делового и инвестиционного климата в стране. Представляется, что при принятии подобных решений требуется более внимательно подходить к учёту прав и законных интересов бизнеса.

Одним из условий, благоприятствующих сохранению такой негативной ситуации, является и то обстоятельство, что в ряде регионов приказы КУГИ, утверждающие Регламенты Комитетов по управлению городским имуществом не предусматривает проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, издаваемых самим комитетом, что создает условия для незаконного ограничения прав собственности предпринимателей.

Например, приказ КУГИ г. Санкт-Петербурга от 22 февраля 2005 года № 20-п «Об утверждении Регламента Комитета по управлению городским имуществом» не предусматривает проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, издаваемых самим комитетом. В данном случае выстроена система правоотношений, сложившаяся в условиях отсутствия надлежащего правового регулирования.

3. Ограничение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Конституционные принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств предполагают наличие надлежащих гарантий стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота, которые не противоречили бы индивидуальным, коллективным и публичным правам и законным интересам его участников[8].

Между тем, повсеместно незаконными нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления вводятся прямые запреты свободного перемещения товаров и услуг на территории регионов.

Так, прокуратурой Кемеровской области опротестована, в результате чего отменена ст. 1 Закона Кемеровской области «О запрете деятельности по приему лома и отходов цветных металлов», согласно которой на территории Кемеровской области запрещалась деятельность по приему лома и отходов цветных металлов. Протест рассмотрен и удовлетворен.

Незаконное обременение предпринимательской деятельности путем возложения не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, установления не предусмотренных законом условий.

По постановлению прокурора Н-кой области, направленному в порядке ст. 37 УПК РФ, Следственным отделом СУ СК России по Н-кой области возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ, в отношении начальника ОГБУ «Н-кая областная ветеринарная станция» Д..., который принуждал хозяйствующие субъекты оплачивать услуги, оказываемые облветстанцией, невзирая на то, что такие услуги должны предоставляться бесплатно в силу закона.

Проведенной прокуратурой К-го края проверкой агентства лесной отрасли края выявлены случаи заключения с хозяйствующими субъектами договоров с обременительными условиями. В нарушение положений Лесного кодекса Российской Федерации в содержание договоров аренды лесных участков указанным органом государственной власти края незаконно включалось условие, возлагающее на арендатора земельного участка (индивидуального предпринимателя или юридическое лицо) обязанности по тушению лесных пожаров за собственный счет, в связи с чем прокуратурой края только в первом полугодии 2014 г. в арбитражный суд направлено 30 заявлений, которые удовлетворены.

В ряде случаев в договоры на оказание различного рода услуг неправомерно включаются условия об оплате. Включение в договоры подобного рода обременительных условий для предпринимателей особенно характерно для области ветеринарии. Так, достаточно часто устанавливается необоснованное финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных, несмотря на то, что согласно ст. 1, 3 Закона РФ от 14.05. 1993 № 4979-I «О ветеринарии» финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. Согласно Перечню платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации услуги по вакцинации, диагностике и лечению при особо опасных заболеваниях животных, птиц, рыб выполняются за счет средств соответствующего бюджета. Заключение возмездных договоров на оказание платных видов услуг по выполнению мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию карантинных и особо опасных болезней животных не требуется, так как в соответствии с действующим законодательством эти работы должны финансироваться из соответствующего бюджета.

Так, прокуратурой Саратовской области в арбитражный суд области направлено 14 исковых заявлений о признании недействительными договоров на оказание платных видов услуг по реализации мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию карантинных и особо опасных болезней животных. В ходе проверки было установлено, что ряд юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках исполнения вышеназванных договорных обязательств на расчетный счет ОГУ «Районная станция по борьбе с болезнями животных» были перечислены денежные средства в связи с неправомерным включением в договор на оказание платных ветеринарных услуг видов работ, финансируемых из бюджета Саратовской области.

Прокуратура Уфы потребовала исключить из Правил благоустройства г. Уфа незаконные нормы, обязывающие предпринимателей проводить благоустройство закрепленных за СМСБ участков. Требования удовлетворены.

Избыточное администрирование разрешительных процедур, их усложнение и затягивание путем истребования у предпринимателей излишних документов, навязывания им платных услуг и множественных согласований, нарушения сроков рассмотрения заявлений.

В результате принятия своевременных и адекватных мер прокурорского реагирования отменяются не предусмотренные законом разрешительные процедуры.

Так, в Шуйском районе Ивановской области выявлена непредусмотренная перечнем административная процедура по выдаче акта освидетельствования проведения основных работ по реконструкции объекта жилищного строительства. На административный регламент данной услуги прокурором принесен протест с требованием о его отмене, который удовлетворен.

По протесту прокурора Руднянского района Волгоградской области из административного регламента по подготовке и выдаче разрешений на строительство исключены незаконные положения, устанавливающие обязательность получения такого разрешения в случае проведения капитального ремонта.

В Полесском районе Калининградской области оказывалась муниципальная услуга по предоставлению разрешения на установку ограждения земельного участка, сформированного под строительство многоквартирного дома. По протесту прокурора правовой акт, вводивший данную процедуру, отменен.

«Административные барьеры», связанные с избыточным администрированием разрешительных процедур получили широкое распространение в сфере торговли.

В Белгородской области на предпринимателей неправомерно возлагалась обязанность согласовывать схему размещения нестационарного торгового объекта с органами Роспотребнадзора, в Республике Крым от них требовалось получение не предусмотренных законодательством разрешительных документов (регистрационных карт учета), в Смоленской области хозяйствующие субъекты понуждались к соблюдению минимального ассортиментного перечня товаров, подлежащих продаже в объектах нестационарной торговли, в Краснодарском крае - к реализации сельскохозяйственной продукции и продукции перерабатывающей промышленности по ценам ниже рыночных.

По результатам проверки прокуратуры г. Санкт-Петербурга территориальным органом ФАС России возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении предприятия торговой сети в связи с необоснованным завышением в договорах оказания маркетинговых услуг размера вознаграждения, подлежащего уплате поставщиками за приобретение у них определенного количества товаров.

По всей стране выявляются незаконные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, содержащие административные барьеры, ограничивающие право собственности хозяйствующих субъектов. Такие барьеры, как правило, связаны с обременительными условиями, возлагаемыми на хозяйствующих субъектов, излишним администрированием разрешительных процедур.

Нередко в распоряжениях администраций муниципальных образований незаконно устанавливается режим работы отдельных магазинов, общепита и других объектов предпринимательский деятельности, содержатся обременительные условия для хозяйствующих субъектов, незаконное понуждение хозяйствующих субъектов к исполнению различных обязанностей по проведению систематической уборки промышленных, торговых и прочих зданий и строений, дворовых территорий и прилегающих к ним закрепленных территорий, скверов, бульваров, улиц и площадей со своевременным вывозом мусора в специально отведённые места; по выполнению противопожарных мероприятий, указанных в предписаниях ОГПН; по исполнению отдельных положений Плана мероприятий в области гражданской обороны; по исполнению решений Совета о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних при администрации сельсовета и др.

Так, только в течение одного года Усть-Камчатской межрайонной прокуратурой Камчатского края в результате мониторинга муниципальных правовых актов выявлено и опротестовано 20 незаконных правовых актов администрации поселка Ключи, в соответствии с которыми выдавались разрешения индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам на открытие торговой точки для реализации продовольственных товаров, а также устанавливался режим рабочего времени торговой точки. По требованию прокурора незаконные правовые акты отменены.

Административные барьеры, связанные с ненадлежащим предоставлением государственных и муниципальных услуг.

В процессе осуществления надзора за исполнением законов о защите права частной собственности, прокурорами должно уделяться внимание исполнению органами государственной власти и местного самоуправления требований Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ), призванного повысить качество и доступность предоставления государственных и муниципальных услуг, что является неотъемлемой составляющей деятельности государства по обеспечению права частной собственности.

Прокурорами принимаются своевременные и адекватные меры реагирования в связи с несоблюдением принципа открытости деятельности органов власти, предоставляющих такие услуги, а также необеспечением их оказания в электронной форме.

Так, прокуратурой Краснодарского края по фактам отсутствия на Едином портале государственных и муниципальных услуг полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных услуг министру сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности края внесено представление. По результатам его рассмотрения приняты меры к размещению указанных сведений.

Нарушения требований закона к переводу публичных услуг в электронный вид пресечены прокурорами в Краснодарском, Ставропольском краях и Волгоградской области.

С учетом необходимости обеспечения доступности публичных услуг для хозяйствующих субъектов внимание прокуроров уделено вопросам организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ).

Прокуратурой Краснодарского края установлено, что в МФЦ г. Новороссийска не размещена актуальная и исчерпывающая информация, необходимая для получения услуг, отсутствует программно-аппаратный комплекс, обеспечивающий доступ заявителей к Единому порталу государственных и муниципальных услуг (функций) и региональному порталу, автоматизированная информационная система МФЦ не подключена к единой системе межведомственного электронного взаимодействия. Директору данного учреждения внесено представление, по результатам которого выявленные нарушения устранены, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Благодаря своевременному вмешательству органов прокуратуры удается пресекать ряд административных барьеров в сфере правоприменительной деятельности по оказанию публичных услуг.

В Волгоградской области прокурорское реагирование потребовалось в связи с неправомерным бездействием местных администраций 6 муниципальных образований по организации межведомственного электронного взаимодействия.

По-прежнему многими прокурорами выявляется волокита чиновников при предоставлении публичных услуг субъектам предпринимательской деятельности. Несоблюдение нормативных сроков предоставления публичных услуг потребовало прокурорского реагирования в Республиках Крым, Краснодарском крае, Волгоградской и Костромской областях.

Прокурорами решительно пресекаются факты незаконных отказов уполномоченных органов в оказании государственных и муниципальных услуг.

К примеру, в Рязанской области основанием для отказа юридическому лицу в регистрации гусеничного крана областной инспекцией гостехнадзора стало отсутствие паспорта самоходной машины, который и подлежал выдаче в процессе предоставления данной услуги.

Нередко правовыми актами устанавливаются не предусмотренные законом основания для отказа в предоставлении публичных услуг.

Так, в г. Орле в качестве основания для отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка было определено наличие ранее разработанного и утвержденного аналогичного документа.

В г. Касимове Рязанской области основаниями для отказа в предоставлении технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения являлись отсутствие электронной подписи определенной формы и повреждение предоставленных документов.

Незаконные положения административных регламентов, вводившие не предусмотренные законом основания для отказа в прохождении разрешительных процедур, выявлены прокурорами в республиках Калмыкия, Коми, Чеченской Республике, Калининградской, Курской и Рязанской областях.

Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, ограничение права собственности предпринимателей в процессе осуществления государственного и муниципального контроля.

По мнению предпринимателей административные барьеры в данной сфере представляют существенную угрозу для их права собственности. Так, по результатам опроса 375 субъектов предпринимательской деятельности[9] типичным следствием административных барьеров, возникающих в процессе проверок и вмешательства контролирующих органов становятся: большие убытки (41,8 % опрошенных); приостановка деятельности (29,4 % опрошенных); потеря клиентов (23 % опрошенных); срыв договорных обязательств (19 % опрошенных); утечка коммерческой информации (16,8 % опрошенных); закрытие предприятия (9,5 % предпринимателей).

Административные барьеры при осуществлении государственного и муниципального контроля часто обусловлены изданием органами государственной власти и местного самоуправления незаконных нормативно-правовых актов, административных регламентов проведения проверок, не соответствующих требованиям действующего законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Установление не предусмотренных законом сборов, в частности, взимание органами государственного контроля (надзора) не предусмотренной законом платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, а также непосредственное получение органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю, является одной из распространенных административных барьеров.

Так, должностные лица управления Роспотребнадзора по Н-ской области по результатам проверок в нарушение п. п. 8 и 9 ст. 3, п.7 ст. 15 и ч.1 ст.17 Закона № 294-ФЗ вносили предписания субъектам предпринимательской деятельности, обязывающие после устранения нарушений провести за счет собственных средств исследования и представить их протоколы в управление. При этом подобные исследования проводились только во ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Н-ской области». Прокурор области внес представление руководителю управления Роспотребнадзора с требованием прекратить выдачу незаконных предписаний, содержащих требования о проведении исследований за счет проверяемого лица. По результатам рассмотрения виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, практика выдачи незаконных предписаний прекращена.

Прокурором одного из районов Ростовской области принесен протест на Положение о муниципальном земельном контроле в М-ском сельском поселении, утверждённое постановлением администрации М-ского сельского поселения, в котором в нарушение Закона № 294-ФЗ была предусмотрена обязанность субъектов предпринимательской деятельности возмещать расходы органов муниципального земельного контроля на проведение геодезических измерений, почвенных и иных обследований, а также экспертиз, в результате которых выявлены нарушения в сфере использовании земель.

В работе с обращениями о нарушении прав субъектов малого и среднего бизнеса, поступающих как в органы прокуратуры, так и в адрес Уполномоченных по защите права предпринимателей вскрывается основная проблематика, с которой сталкивается бизнес. Достаточное количество обращений поступает по вопросам контрольно-проверочной деятельности, которая воспринимается предпринимателями как избыточно сложная, запутанная и влечет значительные расходы на администрирование. По итогам федерального опроса «Административный климат в России» более половины респондентов (51,8%) считают, что административная нагрузка на их бизнес за последний год увеличи- лась[10]. Наибольшее количество проверок проводили такие ведомства как ФНС России, Роспотребнадзор, МЧС России, Ростехнадзор, Россельхознадзор.

На прошедшей в 2014 г. Всероссийской конференции Уполномоченных в ходе подготовки доклада федерального Уполномоченного Президенту страны В. Путину в т. ч. были рассмотрены основные проблемы, возникающие в ходе контрольно-надзорной деятельности. Выделенные проблемы, негативным образом влияющие на возможность реализации гарантированного права собственности, можно систематизировать следующим образом[11]: (причем эти проблемы характерны в целом для регионов страны):

- несоразмерное и избыточное давление на бизнес;

Несмотря на государственную политику поддержки и развития бизнеса, число проверок и общее давление на него продолжает расти. Законом предусмотрено проведение плановых проверок не чаще 1 раза в 3 года, однако находятся поводы для проведения внеплановых проверок, а если проверка проводится, то инспектор не может уйти без выявления нарушения. - административное приостановление деятельности - чрезвычайно строгая мера ответственности, фактически уничтожающая бизнес;

При этом контрольно-надзорные органы применяют ее, назначая максимально длительный срок приостановки. В результате предприниматель на 90 суток лишается возможности исполнять договорные обязательства, не может выплачивать зарплату персоналу, что влечет увольнения сотрудников с приостановленного предприятия, наносит серьезный ущерб собственности предпринимателей.

При этом должностные лица указывают, что решение о приостановлении деятельности на срок меньше максимального и досрочная отмена решения о приостановлении воспринимаются как признаки коррупции и вызывают проверки со стороны федеральных органов власти.

- внеплановые проверки нередко проводятся для контроля всей деятельности предприятия, а не только тех обстоятельств, которые послужили основанием для проверки;

Подобные факты тормозят работу хозяйствующих субъектов, негативно сказываясь на финансовом состоянии их бизнеса. Например, Управление Россельхознадзора по Респ. Башкортостан при проверке предпринимателей, производящих и реализующих мясо и мясные продукты, выявила нарушения вне данной сферы. По требованию прокуратуры 3 сотрудника контролирующего органа были привлечены к ответственности. Таким образом, своевременно выявляя и устраняя мерами прокурорского надзора нарушения, связанными с обозначенными выше проблемами, прокуроры ограждают право собственности предпринимателей от необоснованных ограничений.

Прокуроры активно используют предоставленные полномочия по пресечению необоснованных проверочных мероприятий, ограничивающих право собственности хозяйствующих субъектов.

Например, транспортными прокурорами активно использовались полномочия по пресечению действий контрольно-надзорных органов, выходящих за пределы установленных полномочий. Принимались меры по недопущению фактов ущемления права собственности субъектов предпринимательской деятельности.

Так, в деятельности Северо-Западного управления Госморреч- надзора Ространснадзора выявлены случаи нарушения сроков и порядка выдачи лицензий судоходным компаниям, что создавало дополнительные административные барьеры для осуществления предпринимательской деятельности. При этом оригиналы документов (лицензии) передавались неуполномоченным лицам, что может свидетельствовать о наличии коррупции. По изложенным фактам приняты меры прокурорского реагирования.

Московской межрегиональной транспортной прокуратурой выявлены нарушения в деятельности Центрального управления Гос- речнадзора Ространснадзора, которым незаконно выданы предписания ЗАО «Г...» и ООО «Ф...» об устранении нарушений требований технического регламента безопасности объектов внутреннего водного транспорта. Между тем проверка указанных вопросов относилась к компетенции органов Ростехнадзора. По результатам рассмотрения протестов прокуратуры предписания отменены.

Принятыми Южной транспортной прокуратурой мерами прокурорского реагирования привлечены к дисциплинарной ответственности 10 должностных лиц органов Ространснадзора, допустивших необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность ООО «М...». Нарушенные права предпринимателей восстановлены.

[1] Доклад о соблюдении прав и законных интересов предпринимателей в Республике Башкортостан в 2014 г. \\ Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан. Уфа, 2015 с. 56-58

[2] Данные Сводного отчета по Российской Федерации по форме 511 (ОН) «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

[3] http://www.prokuratura-kirov.ru/news/detail.php?ID=16234&print=Y

[4] Ежегодный доклад Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области А.Ф.Бакирова за 2013 г. Ярославль, 2014 С. 25-26

[5] Там же. С. 26

[6] Доклад о соблюдении права и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности в Респ. Башкортостан в 2014 г.. Уфа, 2015. С. 61

[7] «Доклад о деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новосибирской области в 2014 г.». Новосибирск, 2015. С. 42.

[8] Постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.2003 N 6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Неми- ровской, З.А. Скляновой, Р.М. Скляновой и В.М. Ширяева»

[9] См. подробнее: Н.Д.Бут, А.В.Паламарчук «Основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности». М., 2013. С.С.115-121

[10] Доклад о соблюдении прав и законных интересов предпринимателей в Республике Башкортостан в 2014 г. \\ Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан. Уфа, 2015 С. 63

[11] Там же. с.с. 63-66