После того, как был накоплен основной массив международных стандартов в области прав человека, встал вопрос: что необходимо сделать для придания им максимальной эффективности? Практически ответить на него можно было только путем развития международных механизмов и процедур, с помощью которых контролируется выполнение государствами своих обязательств, относящихся к правам человека. С конца прошлого века международное сотрудничество государств все больше начинает сосредоточиваться на вопросах институционализации межгосударственных отношений, в частности на создании международных контрольных механизмов и специальных процедур в целях обеспечения действенности соответствующих международных стандартов по правам человека. По мнению специалистов, глобализация как общемировой процесс затрагивает все без исключения сферы человеческой жизни, включая и гуманитарную. Она оказала воздействие на институты и механизмы международного контроля. Она затронула также ООН. Это выразилось, в частности, в реорганизации ее правозащитного механизма, в структуре которого был создан новый орган — Совет по правам человека. Произошли изменения в системе договорных (конвенционных) органов. Так, в 2006 г. были приняты два договора по правам человека: Конвенция по правам инвалидов и Конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений. Также была изменена система региональных институтов и механизмов. На европейском континенте, например, важным изменениям подверглась деятельность ЕСПЧ (см. об этом ниже).

Сложившаяся ныне международная система защиты прав человека сложна. Ее механизм включает в себя органы и институты контроля за выполнением государствами международных документов, международные судебные органы, международные трибуналы. Международные органы выполняют разные функции: информационные, примирительные, исследовательские, функции вынесения решений и наложения санкций. Эти функции выполняются разными органами. Одни из них собирают информацию о положении дел с правами человека в разных частях мира, составляют и публикуют доклады. Другие создаются для изучения состояния дел, связанных с защитой отдельных категорий лиц (Комитет по правам ребенка, Комитет по правам человека). Что касается международных органов, наделенных правами выносить решения, обязательные для государств (международные судебные учреждения), их число пока еще невелико, хотя заметна тенденция к увеличению.

В международном механизме защиты прав человека также следует отметить используемые в рамках различных органов международные процедуры, являющиеся наиболее распространенным способом обеспечения международных обязательств в сфере прав человека. Они связаны с использованием разнообразных мер и действиями государств. Наиболее типичными из них являются: рассмотрение компетентными международными органами докладов государств о выполнении ими взятых на себя обязательств; рассмотрение этими органами жалоб, петиций, обращений отдельных лиц или группы лиц на нарушение их прав (например, процедура ЕСПЧ); расследование ситуаций, связанных с предполагаемым нарушением прав человека.

Межгосударственные органы контроля. В соответствии с положениями международных договоров в настоящее время сложилась определенная система межгосударственных органов, наделенных функциями контроля за деятельностью государств в сфере защиты прав человека. В международном праве различают прежде всего универсальные и региональные органы[1].

К универсальным органам относятся ООН, ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ, ФАО и др. Координирующим центром универсального механизма является система, созданная в ООН. Она представлена такими органами, как Совет по правам человека, Верховный комиссар ООН по правам человека, Верховный комиссар ООН по делам беженцев. Наряду с органами ООН, занимающимися правами человека, создана и действует система договорных (конвенционных) органов. Хотя они не имеют непосредственного отношения к ООН, однако эта система не может существовать без помощи ООН. Достаточно сказать, что все вопросы — организационные, финансовые и др. — осуществляются через Верховного комиссара ООН по правам человека.

Система универсального сотрудничества государств по правам человека дополняется различными формами регионального сотрудничества. К числу региональных организаций сотрудничества относятся Совет Европы, ОБСЕ, СНГ, АС (ранее — ОАЕ), ЛАГ, ОАГ, ОИС.

Универсальное сотрудничество в рамках системы ООН. Совет по правам человека был учрежден в 2006 г. на основе резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 60/125. Он заменил Комиссию по правам человека, созданную ЭКОСОС в 1946 г. и являвшуюся первым международным органом, занимавшимся контролем в правозащитной сфере. Совет сохранил за собой многие процедуры и функции Комиссии, повысив при этом их эффективность. В отличие от Комиссии по правам человека, являвшейся вспомогательным органом ЭКОСОС, Совет по правам человека был создан как вспомогательный орган Г енеральной Ассамблеи ООН. Это решение свидетельствовало о повышении статуса Совета. Одновременно оно говорит о том, что права человека в ООН отныне ставятся в один ряд с вопросами поддержания международного мира и безопасности и вопросами развития. Конечная цель данного нового механизма заключается в том, чтобы улучшить положение в области прав человека во всех странах и принимать меры против нарушения прав человека, где бы они ни происходили. В соответствии с этим в компетенцию Совета входят: поощрение уважения к правам человека; подготовка рекомендаций государствам и органам системы ООН в отношении ситуаций, связанных с систематическими и массовыми нарушениями прав человека; координация деятельности ООН в области защиты прав человек; обеспечение выполнения государствами международных обязательств в области прав человека.

Членами Совета по правам человека являются 47 государств, которые избираются на три года Генеральной Ассамблеей ООН в ходе тайного голосования по каждой кандидатуре отдельно. При избрании государства в члены Совета принимаются во внимание данные о соблюдении прав человека в его стране. Если государство — член Совета грубо и систематически нарушает права человека, Г енеральная Ассамблея ООН может приостановить его право на членство в Совете.

Совет работает в сессионном порядке. Он собирается три раза в год и работает в течение 10 недель во Дворце Наций в Женеве. Механизм Совета довольно сложный. Он включает в себя следующие элементы: универсальный периодический обзор, консультативный комитет Совета, процедуру приема и рассмотрения индивидуальных жалоб, специальные процедуры, рабочие группы, социальный форум, форум по проблемам меньшинств и экспертный механизм по правам коренных народов. Среди перечисленных органов специального внимания заслуживает механизм универсального периодического обзора, поскольку эффективность работы Совета прежде всего определяется именно его функционированием. С помощью этого механизма Совет периодически проводит оценку выполнения государствами их обязательств по соблюдению прав человека в каждом из 192 государств — членов ООН. Все государства должны проходить такой обзор в течение определенного времени (обзор во всех государствах — членах ООН проводится раз в четыре года, в 48 государствах обзор проводится каждый год). Обзор осуществляется на основе информации, полученной от государств в виде национального доклада. Обсуждение доклада первоначально проводится рабочей группой, состоящей из трех докладчиков («тройка»). В ее рамках проходит интерактивный диалог между страной, проходящей обзор, и Советом. В этом процессе могут принимать участие НПО, правозащитные организации, академические центры и исследовательские центры. После обсуждения на пленарном заседании Совета принимается итоговый документ, содержащий краткое изложение хода обсуждения обзора, заключения и рекомендации Совета, принятые государством добровольные обязательства, касающиеся поощрения и соблюдения прав человека на его территории. Анализ деятельности универсального периодического обзора показывает, что создан достаточно эффективный механизм контроля за выполнением государствами своих обязательств по соблюдению прав человека.

Конвенционные органы по правам человека. В деятельности ООН значительное место занимают проблемы обеспечения равноправия женщин, борьбы с пытками, расизмом, апартеидом, расовой дискриминацией, защиты прав ребенка, инвалидов, мигрантов. В настоящее время принято девять универсальных конвенций по этим аспектам прав человека, созданы механизмы для осуществления контроля за их выполнением: Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г., Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., Конвенция о защите прав тру- дящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г., Конвенция о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г., Конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений от 20 декабря 2006 г.

Контроль за выполнением перечисленных документов осуществляют специально созданные комитеты, членами которых выступают не представители государств — членов конвенции, а эксперты, избираемые в личном качестве. Одна из основных функций комитетов состоит в рассмотрении докладов государств о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, закрепленных в международных договорах. После рассмотрения докладов государств комитеты составляют заключительные замечания, в которых отмечают положительные аспекты и формулируют рекомендации в целях улучшения ситуации с правами человека. В замечаниях общего порядка комитеты вырабатывают стандарты толкования и применения норм соответствующих конвенций.

Другой важнейшей функцией комитетов является рассмотрение индивидуальных сообщений (петиций) отдельных лиц или группы лиц о нарушениях прав человека, допущенных государством — участником договора, если государство признает соответствующую компетенцию комитета[2].

Наряду с рассмотрением докладов и индивидуальных жалоб некоторые из девяти комитетов правомочны рассматривать межгосударственные жалобы о том, что то или иное государство — участник конвенции не выполняет взятых на себя обязательств (речь идет о Комитете по экономическим, социальным и культурным правам, Комитете по правам ребенка).

В качестве примера можно рассмотреть деятельность Комитета по правам человека, созданного на основе Международного пакта о гражданских и политических правах. Комитет состоит из 18 членов, работающих в личном качестве и обладающих высокими нравственными качествами, признанной компетентностью в области прав человека. В практике Комитета установились и применяются две основные формы контроля за соблюдением государствами принятых обязательств по Пакту: система докладов и система индивидуальных (жалоб) сообщений, касающихся нарушения гражданских и политических прав государствами (присоединившимися к Факультативному протоколу к Пакту). Согласно ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах участвующие в нем государства обязаны представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в данном Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав: в течение одного года после вступления в салу данного Пакта в отношении соответствующих государств-участников; после этого во всех случаях, когда того потребует Комитет.

Рассмотрение индивидуальных сообщений состоит из двух стадий: на предмет приемлемости и по вопросам существа жалобы. Условия приемлемости жалоб примерно одинаковы для всех конвенционных органов. Все сообщения рассматриваются на закрытых заседаниях, а принятые документы являются конфиденциальными. Однако сами решения по сообщениям в дальнейшем публикуются в ежегодных докладах Комитета Генеральной Ассамблее ООН.

Региональные системы защиты прав человека. Система универсального сотрудничества государств по правам человека дополняется различными формами регионального сотрудничества. В некоторых отношениях формы такого сотрудничества являются более эффективными и обеспечивают лучшую защиту основных прав и свобод человека. На европейском континенте основным органом по вопросам прав человека является Совет Европы. В целях обеспечения прав человека в рамках Совета Европы был создан ЕСПЧ (см. подробнее ниже).

На американском континенте вопросами обеспечения прав человека занимается ОАГ. В рамках организации на основе Американской конвенции о правах человека 1969 г. созданы Межамериканская комиссия по правам человека и МАСПЧ.

Африканская система защиты прав человека возникла 27 июля 1981 г. с подписанием в рамках ОАЕ (ныне — АС) Африканской хартии прав человека и народов, на основе которой были учреждены Африканская комиссия по правам человека и Африканский суд по правам человека и народов. Африканский суд по правам человека и народов был учрежден Протоколом к Хартии от 10 июня 1998 г. и приступил к выполнению своих обязанностей в 2006 г. В компетенцию Суда входит рассмотрение споров, возникающих не только из нарушений самой Хартии, но и из иных договоров в сфере прав человека, ратифицированных государствами. В Суд могут обращаться как государства и Комиссия по правам человека, так и отдельные лица и неправительственные организации при выполнении ими определенных условий.

Ограничимся изложением основных европейских международных институтов.

Европейская система защиты прав человека является первой по времени создания и наиболее эффективной среди действующих региональных систем защиты прав человека. Она включает несколько организаций. Это прежде всего Совет Европы, а также созданные на основе Конвенции о защите прав человека и основных свобод механизмы обеспечения их соблюдения (Европейская комиссия по правам человека и ЕСПЧ), ОБСЕ. Также необходимо отметить ЕС, являющийся одним из наиболее эффективных из динамически развивающихся региональных образований в Европе. В европейскую региональную систему защиты прав человека входит также СНГ.

Как региональная международная организация Совет Европы существует с 1949 г. Он был учрежден 10 западноевропейскими государствами, а в настоящее время охватывает почти все европейское пространство. Членами организации являются 46 государств, включая с 28 февраля 1996 г. и Российскую Федерацию. Согласно Уставу «целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу» (ст. 1). Основные принципы Совета Европы — принципы уважения прав человека и верховенства права. Согласно ст. 3 Устава организации каждый член Совета должен признавать принцип верховенства права и обеспечивать всем лицам, находящимся под его юрисдикцией, пользование правами и основными свободами.

Сотрудничество ради достижения указанных в ст. 1 целей включает в себя разработку и заключение конвенций, протоколов и соглашений. К настоящему времени их число приблизилось к 200. Традиционно они именуются европейскими конвенциями. Они посвящены правам человека, вопросам образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, спорта, гражданского, экологического, административного права, уголовного права и процесса. Среди них следует выделить Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколы к ней (к настоящему времени принято 14 протоколов), Европейскую социальную хартию 1961 г., пересмотренную в 1996 г., Европейскую хартию местного самоуправления 1985 г., Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г., Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств 1992 г., Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств 1995 г., Европейскую конвенцию об осуществлении прав детей 1996 г.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод является основополагающим документом Совета Европы. Она была принята 4 ноября 1950 г. и вступила в силу 3 сентября 1953 г. Конвенция ставит целью предпринять «первые шаги» для осуществления «некоторых прав», перечисленных во Всеобщей декларации прав человека. И действительно, в Конвенции содержится лишь часть прав и свобод, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека и в Пактах о правах человека. Однако эта система постоянно дополнялась новыми документами. В результате принятые 14 протоколов к Конвенции включили в нынешнюю систему европейской защиты прав человека практически весь перечень гражданских и политических прав. Однако ценность указанной Конвенции состоит не только в зафиксированных правах и свободах. Ценным представляется также механизм их имплементации. Важнейшим таким механизмом является ЕСПЧ, который создан и действует на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также Протоколов к ней и Правил (Регламента) процедуры Суда 1998 г.

ЕСПЧ компетентен рассматривать межгосударственные жалобы, жалобы от любого физического лица, группы лиц и неправительственных организаций о нарушении положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней государствами — участниками Конвенции и соответствующих протоколов, имевших место после их ратификации. Статья 35 Конвенции устанавливает условия приемлемости индивидуальной жалобы, каковыми являются: исчерпание внутренних средств правовой защиты (доступных в данной стране); подача жалобы в течение шести месяцев с даты принятия окончательного решения национальными властями; жалоба не должна быть анонимной и аналогичной тем, что уже были рассмотрены судом; жалоба не должна быть предметом рассмотрения другой международной процедуры; жалоба должна касаться нарушения положений Конвенции и Протоколов к ней; жалоба должна быть достаточно обоснованной и правомерной.

Для рассмотрения переданных дел Суд образует комитеты в составе трех судей, палаты в составе семи судей и Большую палату в составе 17 судей. Если жалоба является приемлемой, то она рассматривается по существу[3]. В этом случае государству сначала предоставляется право договориться с заявителем и заключить с ним мировое соглашение. В свою очередь заявитель также должен предпринимать шаги к мирному разрешению конфликта и не уклоняться от переговоров. Уклонение от переговоров рассматривается как отсутствие воли к разрешению конфликта, последствием такого поведения может быть решение принять одностороннее предложение государства выплатить сумму возмещения морального вреда заявителю. При недостижении мирового соглашения в трехмесячный срок палата судей из семи членов рассматривает заявление по существу. В рассмотрении жалобы принимают участие сам заявитель и его адвокат, а также представитель государства, против которого подана жалоба.

Если Суд признает нарушение прав человека, положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, то он может присудить потерпевшей стороне выплату справедливой компенсации. Одновременно Суд может рекомендовать стране, нарушившей положения указанных актов, применить ряд мер либо индивидуального, либо общего характера. К числу мер индивидуального характера относится, например, принятие рекомендации государству направить дело на новое рассмотрение в национальных судах. К мерам общего характера может относиться, например, принятие рекомендации государству изменить внутреннее законодательство или судебную практику, сложившуюся в стране. Какие именно меры общего характера следует принять, решает государство самостоятельно в каждом конкретном случае.

Решение Суда является обязательным. Государства обязуются исполнять решения Суда в трехмесячный срок. Надзор за исполнением решений осуществляет Комитет министров Совета Европы. В соответствии с Уставом Совета Европы неисполнение решений может привести к приостановлению членства государства, а по решению Комитета министров — к исключению государства из Совета Европы.

ОБСЕ—самая представительная европейская организация. В ее состав входят 55 государств. В 1975 г. в Хельсинки состоялось СБСЕ, в котором приняли участие 33 европейских государства, а также США и Канада (с 1994 г. Совещание преобразовано в ОБСЕ). Принятая на Совещании Декларация принципов сформулировала в качестве одних из 10 принципов уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений, а также равноправие народов и право народов распоряжаться своей судьбой. Один из четырех разделов Заключительного акта СБСЕ посвящен сотрудничеству в гуманитарных и других областях. Это направление в деятельности СБСЕ получило в его документах наименование «человеческое измерение». Документы, принятые на совещаниях ОБСЕ, содержат нормы, развивающие и детализирующие положения, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Пактах о правах человека и других международных соглашениях. Природа этих норм весьма неоднозначна. Документы ОБСЕ не являются международными договорами в общепризнанном смысле. Скорее они представляют собой положения организационного, политического, морального и юридического характера. Их стержнем являются договоренности, констатирующие определенные стандарты, подход к решению проблемы прав и основных свобод человека. Можно выделить некоторые особенности, свойственные договоренностям в рамках процессов СБСЕ/ОБСЕ по человеческому измерению. Во-первых, они увязывают воедино вопросы прав и свобод человека с вопросами гуманитарного характера. Договоренности касаются таких вопросов, как воссоединение семей, особенно несовершеннолетних детей с родителями, браки между гражданами разных государств, поездки по личным или профессиональным делам, защита прав беженцев и перемещенных лиц. Для их решения государства обязались упрощать порядок въезда и выезда, облегчать порядок передвижения граждан из других государств-участников по их территории, снижать сборы за визы и официальные проездные документы, предоставлять льготы для развития молодежного туризма.

Во-вторых, указанные договоренности содержат положение о том, что обязательства государств, принятые в области человеческого измерения, не являются исключительно внутренним делом государств — участников ОБСЕ.

В-третьих, документы ОБСЕ связывают эффективность прав и свобод человека с установлением принципа справедливости, составляющего основу правового государства. Основными элементами принципа справедливости в правовом государстве должны быть свобода создания лицами своих политических партий, недопустимость слияния

партии с государством, свободные выборы. Также должны быть закреплены в законодательстве страны: обязанность правительства соблюдать конституцию и верховенство закона; независимость судей и судебной службы; положение о том, что любое лицо имеет право защищать себя лично или с помощью адвоката. Все это в совокупности призван создать режим демократии, при помощи которого и реализуется принцип справедливости в правовом государстве.

Основные документы ОБСЕ, закрепляющие приоритетные направления деятельности организации, принимаются на встречах с участием глав государств и правительств ОБСЕ. В промежутках между встречами на высшем уровне принимает решения и руководит ОБСЕ Совет министров, состоящий из министров иностранных дел государств — участников ОБСЕ, который проводит свои заседания, как правило, один раз в год. Другой орган организации — Постоянный совет занимается решением текущих политических вопросов в соответствии с компетенцией ОБСЕ. Он проводит свои заседания еженедельно на уровне постоянных представителей при ОБСЕ государств-участников. Также на уровне постоянных представителей при ОБСЕ действует Форум по сотрудничеству в области безопасности. На еженедельных заседаниях форума проводятся консультации и ведутся переговоры по мерам укрепления безопасности и стабильности в регионе.

Содействие в работе отмеченным выше органам ОБСЕ оказывают также Секретариат ОБСЕ, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Верховный комиссар по национальным меньшинствам, Председатель по свободе средств массовой информации, Парламентская ассамблея ОБСЕ, Суд по примирению и арбитражу (учрежден на основании Конвенции по примирению и арбитражу 1992 г., вступившей в силу в 1994 г.).

Руководит текущей деятельностью ОБСЕ, координирует работу уч- реждений/институтов ОБСЕ, представляет организацию в ее взаимоотношениях с другими органами и организациями действующий Председатель — министр иностранных дел государства-председателя.

Как уже говорилось выше, в европейскую региональную систему защиты прав человека входит также СНГ. В рамках СНГ были приняты Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г., Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г., Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, 1994 г. Уставом СНГ (ст. 33) предусмотрено создание консультативного органа организации — Комиссии по правам человека, действующей на осно-

ве Положения о ней, принятого в 1993 г. В компетенцию Комиссии

входит наблюдение за выполнением государствами обязательств, принятых в рамках организации.

[1] Классификацию международных институтов (органов) возможно проводить по разным основаниям: например, по компетенции их делят на универсальные (ООН, конвенционные органы) и региональные (ЕСПЧ, МАСПЧ и др.); в зависимости от числа лиц в составе международной контрольной структуры можно выделить коллективные (комитеты, рабочие группы) или единоличные органы (специальные докладчики, изучающие ситуации в отдельных странах). Основанием классификации может быть и способ создания международного механизма. В зависимости от этого международные механизмы могут быть договорными (конвенционными) и недоговорными.

Здесь рассматриваются лишь универсальные органы, включая конвенционные органы и региональные организации.

[2] Эта форма контроля принята всеми комитетами, за исключением Комитета по правам ребенка. 19 декабря 2011 г. был открыт для подписания Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка 1989 г. относительно процедуры рассмотрения индивидуальных сообщений Комитетом, однако Протокол пока не вступил в силу.

[3] В работе Суда произошли изменения, в числе которых изменения, касающиеся его компетенции. Так, если раньше процедурные вопросы о приемлемости индивидуальных жалоб решались в составе трех судей, сейчас компетенция принимать процедурные решения передана на рассмотрение одного судьи.