Изменениями в гражданском законодательстве и Законе о профсоюзах была инициирована работа профсоюзов и их объединений по внесению изменений в свои уставы. В феврале 2015 г. изменения были внесены в Устав Общероссийского союза "Федерация независимых профсоюзов России" <1> (ФНПР). В то время как Конституционный Суд РФ в 2013 г. достаточно недвусмысленно указал на то, что положения Закона о профсоюзах нельзя толковать по принципу "Что не разрешено - запрещено", некоторые изменения в Уставе ФНПР свидетельствуют об обратном направлении регулирования деятельности этого союза. Например, п. 21 ст. 5 Устава в редакции от 29 октября 2013 г. наделял ФНПР правом осуществлять "иную, не запрещенную законодательством деятельность" (т.е. "Что прямо не запрещено законом, то разрешено"). В действующей редакции (от 8 февраля 2015 г.) в п. 24 ст. 5 указано, что ФНПР может осуществлять иные виды деятельности, "предусмотренные законодательством Российской Федерации и настоящим Уставом, если это не противоречит законодательству Российской Федерации и целям, указанным в настоящем Уставе" (выделено мной. - С.Е.). Сравнение двух редакций данной нормы выявляет значительное различие в подходах к определению сферы и видов деятельности НКО. Аналогичные изменения коснулись положений Устава о правах (ст. 8) и обязанностях (ст. 9) членских организаций ФНПР.

--------------------------------

<1> Устав Общероссийского союза "Федерация независимых профсоюзов России" (принят Учредительным съездом профсоюзов РСФСР 23 марта 1990 г.). Официальный сайт Федерации независимых профсоюзов России. URL: http://www.fnpr.ru/n/250/10720.html (дата обращения: 23.09.2016).

Другие изменения связаны с необходимостью более выраженно отразить соответствие положений Устава требованиям Закона о НКО, возможно, с целью предотвращения имевших место в прошлом споров профсоюзов с органами Минюста России по поводу формулировок положений уставов.

Речь идет о правовом регулировании управления НКО. Снова следует обратиться к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 октября 2013 г. N 22-П, в котором указано на недопустимость ограничения законодательными положениями прав профсоюзов самостоятельно, исходя из стоящих перед ними целей и задач, определять свою внутреннюю (организационную) структуру, в том числе создавать профсоюзные организации и структурные подразделения профсоюзных организаций.

Закон о профсоюзах закрепляет в ст. 7 право самостоятельно разрабатывать и утверждать свои уставы, свою структуру, образовывать профсоюзные органы и определять их компетенцию, однако не содержит норм о порядке создания и деятельности управляющих органов профсоюзов и их объединений <1>. Такие нормы закреплены в ГК РФ, Законе о НКО, Законе об общественных объединениях и определяют структуру органов управления корпораций, НКО и общественных объединений, включая профсоюзы и их объединения. Указанные Законы называют несколько видов органов управления:

- высший орган управления (ст. 29 Закона о НКО), высший орган корпорации (п. 1 ст. 65.3 ГК РФ);

- высший руководящий орган - съезд (конференция) или общее собрание (ст. 8 Закона об общественных объединениях);

- постоянно действующий руководящий орган - выборный коллегиальный орган (ст. 8 Закона об общественных объединениях);

- исполнительный орган - коллегиальный и (или) единоличный (ст. 30 Закона о НКО);

- единоличный исполнительный орган - директор, генеральный директор, председатель и т.п. (п. 3 ст. 65.3 ГК РФ);

- коллегиальный орган управления - наблюдательный или иной совет (п. 4 ст. 65.3 ГК РФ).

--------------------------------

<1> За исключением ст. 31, содержащей упоминание о руководящих органах.

При этом полномочия органов управления определяются уставом профсоюзов, их объединений и должны соответствовать требованиям законов.

Так, п. 2 ст. 65.3 ГК РФ, п. 3 ст. 29 Закона о НКО предусмотрен перечень вопросов, решение которых относится к исключительной компетенции высшего органа. Решение по данным вопросам принимается единогласно или квалифицированным большинством голосов членов высшего органа управления НКО. Норма п. 4 ст. 29 Закона о НКО содержит отсылку к иным федеральным законам и учредительным документам. Ни Закон об общественных объединениях, ни Закон о профсоюзах не конкретизируют данную норму. Таким образом, в уставах профсоюзов должны быть определены параметры квалифицированного большинства, иными словами, нормами устава должно быть определено, в каких случаях количество голосов будет квалифицированным большинством.

В отличие от предыдущих лет, в 2015 г. изменения в уставах профсоюзов затронули также и вопрос определения квалифицированного большинства. Одной из причин этого является отсутствие в законодательстве единообразно установленных параметров такого способа принятия решений. Чтобы не быть голословными, приведем несколько примеров из нормативных правовых актов.

Так, Конституция РФ устанавливает необходимость принятия решения квалифицированным <1> большинством:

- для преодоления президентского вето - 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ч. 3 ст. 107);

- для принятия федеральных конституционных законов - не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108);

- для принятия предложений о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ и созыва Конституционного Собрания - 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 135);

- для принятия поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ - большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П <2>).

--------------------------------

<1> Конституция РФ не использует этот термин, однако он встречается в актах Конституционного Суда РФ применительно к названным статьям Основного Закона. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации" // Российская газета. N 78. 20.04.1995; N 79. 21.04.1995.

<2> Российская газета. N 217. 09.11.1995.

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <1> квалифицированным большинством считаются 3/4 голосов акционеров (ст. 7.1, 9, 29 и др.) <2>.

--------------------------------

<1> Российская газета. N 248. 29.12.1995.

<2> Пункт 3 ст. 7.2 этого же Закона требует принятия решения большинством в 95% голосов всех акционеров - владельцев акций общества всех категорий (типов).

Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" <1> требует принятия решений большинством не менее 2/3 голосов от общего числа голосов участников общества (п. 1 ст. 5, п. 2 ст. 8, п. 2 ст. 9 и др.) либо не менее 3/4 голосов от общего числа голосов учредителей общества (п. 4 ст. 11).

--------------------------------

<1> Российская газета. N 30. 17.02.1998.

Необходимо также отметить, что в судебной практике встречается позиция, согласно которой установленное Законом о НКО правило принятия решения квалифицированным большинством голосов по вопросам исключительной компетенции высшего органа управления не применимо к профсоюзам.

Так, Постановлением Президиума Ярославского областного суда от 26 января 2011 г. N 44-г-10/11 <1> постановлено признать незаконным решение Управления Минюста России по Ярославской области в части отказа в государственной регистрации изменений, вносимых в Устав общественной организации "Объединение организаций профсоюзов Ярославской области", которыми предусматривается принятие решений по всем вопросам, относящимся к компетенции конференции, более половиной голосов делегатов, участвующих в работе конференции, как противоречащих абз. 11 п. 3 ст. 29, п. 4 ст. 29 Закона о НКО, согласно которым решения по вопросам, относящимся к исключительной компетенции высшего органа управления НКО, принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов.

--------------------------------

<1> Доступ из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".

Общественная организация "Объединение организаций профсоюзов Ярославской области" обратилась в суд с заявлением о признании незаконным и отмене данного решения Управления Минюста России по Ярославской области, обязании произвести государственную регистрацию данного изменения, вносимого в Устав.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения кассационным определением, в удовлетворении заявления общественной организации "Объединение организаций профсоюзов Ярославской области" отказано. Однако надзорная инстанция признала судебные постановления незаконными и подлежащими отмене по следующим основаниям.

Абзацем 11 п. 3 и п. 4 ст. 29 Закона о НКО установлено, что решение общего собрания или заседания по вопросам исключительной компетенции высшего органа управления НКО принимается единогласно или квалифицированным большинством голосов в соответствии с данным Законом, иными федеральными законами и учредительными документами.

Между тем согласно п. 2 ст. 1 Закона о НКО этот Закон применяется по отношению ко всем НКО, созданным или создаваемым на территории РФ, постольку, поскольку иное не установлено данным Законом и иными федеральными законами.

В силу п. 1 ст. 28 Закона о НКО структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления НКО, порядок принятия ими решений и выступления от имени НКО устанавливаются учредительными документами НКО в соответствии с данным Законом и иными федеральными законами.

Согласно абз. 5 п. 1 ст. 29 Закона о НКО состав и компетенция органов управления общественными организациями (объединениями) устанавливаются в соответствии с законами об их организациях (объединениях).

Законом об общественных объединениях (ст. 4) установлено, что особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений, в том числе профессиональных союзов, могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с данным Федеральным законом.

Согласно ст. 7 Закона о профсоюзах профсоюзы, их объединения (ассоциации) самостоятельно разрабатывают и утверждают свои уставы, положения о первичных профсоюзных организациях, свою структуру; образуют профсоюзные органы, организуют свою деятельность, проводят собрания, конференции, съезды и другие мероприятия. Устав профсоюза должен предусматривать, в частности, организационную структуру, порядок образования и компетенцию профсоюзных органов, сроки их полномочий.

Анализ названных правовых норм приводит к выводу о том, что специальным законом, а именно Законом о профсоюзах, предусмотрено иное правовое регулирование вопросов организации деятельности, компетенции, порядка образования органов управления профессиональных союзов и принятия ими решений. Указанный Закон каких-либо ограничений относительно процедуры принятия решения по вопросам, относящимся к компетенции высшего органа управления профессиональным союзом, не содержит. Такое правовое регулирование допускается положениями Законов о НКО и об общественных объединениях.

Согласно ст. 3 Конвенции МОТ N 87 "Относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию" организации трудящихся и предпринимателей имеют право вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий. Государственные власти должны воздерживаться от всякого вмешательства, способного ограничить это право или воспрепятствовать его законному осуществлению.

Эти международно-правовые нормы признаны Российской Федерацией, подтверждены в ст. 30 Конституции РФ и в силу ч. 1 и 4 ее ст. 15 обязательны к применению на территории РФ.

При таких обстоятельствах вывод судебных инстанций о том, что положение разд. 3.3 (п. 3.3.3) Устава общественной организации "Объединение организаций профсоюзов Ярославской области", предусматривающее принятие решений по всем вопросам, относящимся к компетенции конференции, более половиной голосов делегатов, участвующих в работе конференции, противоречит абз. 11 п. 3 и п. 4 ст. 29 Закона о НКО, является неправильным.

Приведенная позиция суда вполне вписывается в контекст уже не раз упомянутого Постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 2013 г. N 22-П.

Тем не менее п. 3 ст. 14 Закона о НКО требует установления в учредительных документах ассоциации (союза), некоммерческого партнерства условия о составе и компетенции их органов управления, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно <1> или квалифицированным большинством голосов.

--------------------------------

<1> Найти профсоюзную организацию, устав которой предусматривал принятие решений единогласно, не удалось.

С учетом того что к решаемым таким образом вопросам относятся вопросы исключительной компетенции определенных руководящих органов профессиональных союзов, т.е. наиболее важные, вопрос о едином понимании квалифицированного большинства является достаточно значимым.

Так, например, Устав Нефтегазстройпрофсоюза <1> устанавливает, что решения общего собрания (конференции) профсоюзной организации по вопросам исключительной компетенции принимаются (при наличии кворума) квалифицированным большинством, не менее 2/3 голосов членов профсоюза (делегатов конференции), принимающих участие в его (ее) работе.

--------------------------------

<1> Утвержден Постановлением Учредительного съезда профсоюза от 17 декабря 1990 г. (в ред. от 11 апреля 2013 г.). URL: http://rogwu-center.ru/docs/union/106/4493/ (дата обращения: 08.12.2015).

Такие же параметры квалифицированного большинства установлены в уставах Российского профессионального союза трудящихся авиационной промышленности (п. 7.2.7) <1>, Общероссийского профессионального союза работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства (п. 22.5.1) <2>, Общероссийского профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации (п. 3.8) <3> и других профсоюзов, входящих в ФНПР.

--------------------------------

<1> URL: http://profavia.ru/modules/smartsection/item.php?page=0&itemid=2 (дата обращения: 08.12.2015).

<2> URL: http://www.profavtodor.ru/ustavnye_dokumenty (дата обращения: 08.12.2015).

<3> Устав профсоюза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации. URL: http://prgu.ru/wp-content/uploads/2012/11/УСТАВ-Общероссийского-профессионального-союза-работников-государственных-учреждений-и-общественного-обслуживания-РФ-редакция-19.06.2013.pdf (дата обращения: 03.02.2016).

Единообразие в определении параметров квалифицированного большинства в уставах перечисленных профсоюзов является в том числе заслугой ФНПР, в рамках которой был разработан и утвержден примерный устав общероссийского (межрегионального) профсоюза <1>. В ч. 6 ст. 39 этого документа установлено, что решения по вопросам досрочного прекращения полномочий Центрального комитета (совета), председателя профсоюза, реорганизации и ликвидации профсоюза считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 делегатов, принимавших участие в заседании при наличии кворума.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Федерации независимых профсоюзов России. URL: http://www.fnpr.ru/n/2/15/187/5510.html (дата обращения: 08.12.2015).

Однако исключением является положение последней редакции Устава самой ФНПР <1>, которым установлено, что решения по вопросам, относящимся к исключительной компетенции съезда Федерации, принимаются квалифицированным большинством (не менее 51% процента) голосов делегатов, принимающих участие в заседании, при наличии кворума (ст. 13). В случае когда квалифицированное большинство голосов совпадает с простым большинством голосов, решения считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 52% делегатов, принимающих участие в заседании, при наличии кворума.

--------------------------------

<1> URL: http://www.fnpr.ru/n/250/10720.html (дата обращения: 08.12.2015).

Дать однозначную оценку прогрессивности данного положения Устава нельзя. С одной стороны, снижение количества голосов, признаваемых квалифицированным большинством, упрощает принятие решений, так как часто бывает затруднительно набрать необходимое для принятия решений количество голосов, в том числе при проведении выборов в руководящие органы. С другой стороны, понижение планки принятия решения свидетельствует о наличии серьезных разногласий, которые невозможно преодолеть к моменту голосования.

Непродуманное установление структуры, органов управления и компетенции профсоюзов и их объединений, значительное расхождение таких положений с законодательно установленными требованиями является причиной внутрипрофсоюзных споров и претензий со стороны органов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> Как раз такое отступление и положило начало дискуссии о легальной возможности создания профсоюзных организаций и структурных подразделений, не предусмотренных ст. 3 Закона о профсоюзах.

Необходимо отметить, что Закон о профсоюзах содержит нормы, не соответствующие положениям ГК РФ. По-прежнему в Законе о профсоюзах осталась противоречащая ГК РФ норма ч. 1 ст. 24 о праве профсоюзов и их организаций владеть и пользоваться переданным им в установленном порядке в их хозяйственное ведение имуществом. В силу ст. 294 ГК РФ субъектами права хозяйственного ведения признаются исключительно государственные или муниципальные унитарные предприятия, кроме казенных. Возможность передачи имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований или частной собственности физических и юридических лиц, в хозяйственное ведение других организаций ГК РФ не предусматривает <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Сойфер Т.В. Профессиональные союзы как субъекты гражданского права // Трудовое право для кадровика. 2011. N 8. С. 68 - 75.

В соответствии со ст. 8 Закона о профсоюзах срок для подачи документов для государственной регистрации профсоюза как юридического лица установлен в один месяц с момента его образования. Эта норма является более строгой по сравнению с аналогичной нормой в отношении НКО, где срок установлен в три месяца (п. 4 ст. 13.1 Закона о НКО). Создание НКО не в форме профсоюза (первичной профсоюзной организации) чаще всего не встречает противодействия со стороны других лиц, тогда как созданию профсоюзов и их структур зачастую противодействуют работодатели. В связи с этим видится необоснованной норма о сокращенном сроке подачи документов для регистрации профсоюза как юридического лица по сравнению с общей для НКО процедурой их регистрации в качестве юридических лиц.

Не решена проблема взаимоотношений в рамках процедур социального партнерства первичных профсоюзных организаций и крупных работодателей (численность работников которого исчисляется сотнями тысяч). Формально каждый такой работодатель является одним юридическим лицом, поэтому в соответствии со ст. 29 ТК РФ представителем работников при заключении коллективного договора и по иным вопросам должна выступать первичная профсоюзная организация, что явно не способствует налаживанию диалога между работниками и работодателем.

Во-первых, это проблема взаимодействия создаваемой профсоюзной организации с регистрирующим органом. Крупные работодатели осуществляют свою деятельность в общероссийском масштабе, в связи с этим возникает вопрос - какой орган Минюста России должен выступать в качестве органа регистрации?

Во-вторых, это перегруженность первичной профсоюзной организации реализацией механизма учета мнения выборного органа работников с учетом масштаба работодателя.

На основе изложенного выше можно сделать вывод - необходимо сохранение, а в некоторых случаях усиление дифференциации в правовом регулировании деятельности профсоюзов и их объединений по схеме "общие нормы для всех НКО - нормы регулирования для общественных объединений (организаций) - специальные нормы о профсоюзах". При этом дифференциация должна выражаться не только в существовании специального Закона о профсоюзах. Она должна быть отражена в ГК РФ, Законах об НКО и об общественных объединениях. Гражданский кодекс РСФСР <1> 1964 г. содержал отдельную гл. 10 "Собственность профсоюзных и иных общественных организаций", само название которой указывало на уникальность профсоюзов среди иных общественных организаций и других субъектов гражданского права.

--------------------------------

<1> Свод законов РСФСР. Т. 2. С. 7.