В нашем законодательстве государство (публично-правовое образование) наряду с юридическими лицами и гражданами традиционно считается особым, самостоятельным субъектом гражданского права, в том числе субъектом права собственности <1>. Субъекты публичной собственности обладают властными полномочиями (функциями), позволяющими им регламентировать в том числе содержание и порядок осуществления принадлежащего им права собственности. Однако они должны осуществлять его не по своему усмотрению, а исключительно в публичных (общественных) интересах. При этом в гражданских правоотношениях публично-правовые образования выступают на равных началах с их иными участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 и п. 1 ст. 1 ГК РФ).

--------------------------------

<1> В зарубежных правопорядках государство ("казна") в большинстве случаев участвует в гражданских правоотношениях не в качестве самостоятельного субъекта, а в качестве "юридического лица публичного права" - исторически сложившейся категории с весьма условным наименованием, в воссоздании которой современный отечественный правопорядок не испытывает какой-либо практической надобности (подробнее см.: Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. N 2).

Поэтому право собственности государства (Российской Федерации) и других публично-правовых образований (субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) с точки зрения своего содержания и осуществления не имеет каких-либо принципиальных различий с правом частной собственности граждан и юридических лиц. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов права собственности, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников (например, строго целевой характер использования находящихся в их собственности земли или других природных ресурсов либо жилых помещений; отчуждение и использование вещей, ограниченных в обороте, и т.п.).

В связи с этим отпадают юридические основания для различия в гражданском праве не только "форм собственности", но и отдельных "прав собственности" (или "видов права собственности"), ибо такое разграничение утратило гражданско-правовой смысл <1>. Иное дело - особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, например изъятых из оборота вещей (которые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация или конфискация). Такие особенности могут устанавливаться законом и в зависимости от субъектного состава участников отношений собственности. Но речь при этом идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов права, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления для отдельных видов собственников. Как уже отмечалось, право частной и право публичной собственности следует рассматривать не в качестве "разновидностей права собственности" (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности.

--------------------------------

<1> В.А. Дозорцев справедливо отмечал, что право государственной собственности как особый вид права собственности могло существовать только при единстве фонда государственной собственности (характеризовавшем одну из принципиальных основ прежнего правопорядка). В условиях множественности публичных собственников "объективная основа для конструирования государственной собственности как особого вида отпала" (см.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник статей памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. С. 241 - 242).

Так, с целью сокращения случаев непосредственного участия государства и других публично-правовых образований в имущественных отношениях, вытекающего из рыночного характера экономики, круг объектов публичной собственности в настоящее время законодательно сужен. Первоначально предполагалось даже установить в качестве общего принципа правило о строго целевом характере всех объектов публичной собственности, обязав ее субъектов иметь на праве собственности не любое имущество (вещи), а лишь такое, которое необходимо им для выполнения своих публично-правовых функций и задач, а также для материального обеспечения деятельности их органов.

Однако в итоге такие ограничения не затронули федеральную собственность, в которой может находиться любое имущество (в том числе вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте). В отличие от этого в собственности субъектов РФ может находиться лишь имущество, необходимое для осуществления их публично-правовых полномочий <1>, а в собственности муниципальных образований - только имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности их органов и осуществления возложенных на них публично-правовых полномочий <2>. При этом появление у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее установленным критериям, требует либо его перепрофилирования (изменения целевого назначения в соответствии с указанными требованиями), либо отчуждения в порядке, предусмотренном федеральным законом (п. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Аналогичное требование в отношении имущества субъектов РФ содержалось ранее в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ <3>, однако в настоящее время оно отсутствует (отменен и названный Закон). В связи с этим требования целевого характера имущества субъектов РФ и муниципального имущества пока во многом остаются декларативными (тем более что задачи и функции этих субъектов и их органов до сих пор тоже не определены исчерпывающим образом).

--------------------------------

<1> См.: п. 1 и 2 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<2> См.: п. 1 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

<3> Оно послужило основанием для спора между органами федеральной государственной власти и Правительством Москвы относительно принудительного отчуждения в федеральную собственность некоторых "непрофильных" объектов, находившихся в собственности Москвы как субъекта РФ, относительно которого свою позицию высказал Конституционный Суд РФ (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П // Вестник КС РФ. 2006. N 4).

В предшествующем правопорядке государство было единым и единственным собственником принадлежащего ему имущества. Однако "перестроечные" законы о собственности 1990 г., а вслед за ними и Основы гражданского законодательства 1991 г., и ГК РФ 1994 г. упразднили это единство, заменив его принципом множественности субъектов публичной собственности. В то время считалось, что такой подход в большей мере соответствует федеративному характеру государственного устройства и необходимости ускоренного формирования и развития в нем подлинно демократических начал. Это положение потребовало разграничения ранее единой государственной собственности между новыми собственниками - Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями путем передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов РФ или муниципальных образований, а также передачи имущества в собственность муниципальных образований из собственности субъектов РФ.

Такая передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым актом распоряжения государственным собственником своим имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собственности между ее субъектами, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, будет возможно только на гражданско-правовых (чаще всего - договорных) началах, предполагающих возмездный характер, ибо речь пойдет об имущественных отношениях равноправных собственников (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Пока же в гражданско-правовых отношениях публичной собственности сохраняется презумпция принадлежности государственного имущества Российской Федерации в целом (что исключает появление бесхозяйного публичного имущества и позволяет определять принадлежность конкретных объектов публичной собственности в условиях незавершенности ее распределения "по уровням" - федеральной, государственной и муниципальной собственности) <1>. Такой подход соответствует и необходимости экономического обеспечения единства государственного механизма и сохранения в нем централизованных начал. Он обеспечивается, в частности, единым бюджетным, налоговым, таможенным законодательством (ср. п. "ж" и "з" ст. 71, п. "и" п. 1 ст. 72 и ст. 73 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> В настоящее время в отсутствие предусмотренного п. 5 ст. 214 ГК РФ специального закона о разграничении публичной собственности такая презумпция закреплена в Постановлении ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89), хотя соответствующее правило предполагается ввести в новую редакцию разд. II ГК РФ.

С целью разграничения имущественной ответственности перед кредиторами публично-правовых образований и созданных ими унитарных предприятий и учреждений (юридических лиц, все имущество которых принадлежит на праве собственности их учредителям, а не самим этим формально самостоятельным организациям) находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов создавшего их публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 6 ст. 113 ГК РФ) - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК РФ) либо ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК РФ).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства (которые, строго говоря, являются не вещами, а имущественными правами). Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами (абз. 3 п. 6 ст. 113 и п. 4 - 6 ст. 123.22 ГК РФ). Однако государственный долг Российской Федерации, как и долги других публичных собственников, "полностью и без условий" обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 ГК РФ, п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ) <1>. При этом закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК РФ). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов.

--------------------------------

<1> См. также: п. 12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и абз. 3 п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (Вестник ВАС РФ. 2006. N 8).

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений <1>. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота, а потому их использование определяется их публично-правовым (а не частноправовым) режимом.

--------------------------------

<1> Приложение 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.

Вместе с тем в федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны Российской Федерации, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве <1>. Такое федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 разд. II приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.

Такая ситуация отчасти напоминает правопорядки романского (французского) типа, для которых традиционен двойственный характер публичной собственности. Одна ее часть составляет "частную собственность государства", режим которой имеет гражданско-правовой (частноправовой) характер, а входящее в нее имущество является объектом гражданского оборота, в том числе может быть объектом взыскания кредиторов государства. Другая же ее часть составляет "административную публичную собственность", объекты которой полностью изъяты из гражданского оборота и могут использоваться исключительно в публичных целях. Однако точная принадлежность конкретных вещей к тому или другому виду собственности обычно не устанавливается и во многих случаях определяется судебными решениями по конкретным спорам <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом, например: Годэн Р.П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде и Квебеке // Вестник гражданского права. 2006. N 2. С. 234 - 235, 240 - 241.

В германском праве одним из юридических способов ограничения ответственности государства по долгам своих организаций стала конструкция "особого государственного имущества" (besondere Staatsvermogen). Такой правовой режим получали неправосубъектные государственные организации, не наделявшиеся статусом юридического лица (и не являвшиеся даже "юридическими лицами публичного права"). Они рассматривались как особые "имущественные комплексы" ("обособленное государственное имущество"), что давало возможность ограничивать ответственность по обязательствам, возникающим в связи с использованием такого имущества, его активами. Например, до 2008 г. Федеральная железная дорога (Bundesbahn) и Федеральная почта (Bundespost) признавались "особыми федеральными имуществами" (Sondervermogen des Bundes), а не самостоятельными юридическими лицами, а их ответственность по долгам ограничивалась имеющимся у них имуществом и не распространялась на иное имущество государства. Однако еще А.В. Венедиктов отметил, что в качестве общей формы организации госпредприятий понятие "обособленное имущество" (Sondervermogen) "несовместимо с механизмом товарного оборота, требующим персонифицированного товаровладельца" <1>. Не случайно в настоящее время и в Германии железная дорога и почта преобразованы в акционерные общества с решающим участием государства.

--------------------------------

<1> Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий // Венедиктов А.А. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. I. С. 260.

Большинство правопорядков континентально-европейского типа стремится идти по иному пути, достаточно четко выделяя объекты публичной собственности, изъятые из оборота или ограниченные в нем, исходя из того, что все иные объекты допущены к участию в имущественном обороте (в принципе по этому же пути идет и российское законодательство). Это как создает необходимую четкость в правовом регулировании, так и повышает гарантии удовлетворения требований потенциальных кредиторов. Так, в соответствии со ст. 822 и абз. 2 ст. 826 ГК Италии (Codice civile) государству, его провинциям и коммунам принадлежит "публичное имущество" (demanio pubblico) в виде морских берегов и гаваней, рек и озер, защитных сооружений (дамб, плотин и т.п.); улиц, автомобильных и железных дорог, аэропортов; указанных в законах недвижимых вещей исторического, археологического и культурно-художественного значения, собраний музеев, архивов и библиотек, а также "неотчуждаемое имущество" (patrimonio indisponibile) в виде указанных в законах лесов и других природных богатств; вещей исторического, археологического, палеонтологического и культурно-художественного значения, обнаруженных или находящихся под поверхностным слоем земли; казарм и других военных сооружений; зданий и других объектов, в которых размещаются органы публичной власти.

Вещи, относящиеся к "публичному имуществу", неотчуждаемы (inalienabili) и не могут переходить в частную собственность, хотя по специальному указанию закона на них могут быть установлены ограниченные "права в пользу третьих лиц" (в основном концессионного (арендного) типа). Вместе с тем такие вещи могут находиться и в собственности иных (частных) лиц, но с установлением на них вещных прав публично-правовых образований, разрешающих их использование в публичных интересах <1>. В этом случае данные вещи приобретают особый правовой режим beni altrui, а в состав "публичного имущества" входят указанные вещные права на них (ст. 825 Codice civile). Можно, следовательно, говорить о том, что указанные вещи ограничены в обороте.

--------------------------------

<1> Подобно этому и § 490 Гражданского кодекса Чехии 2012 г. объявляет "публичным имуществом" (verejny statek) любую вещь, предназначенную для всеобщего использования, независимо от того, находится ли она в частной или в публичной собственности (Elias K. a kolektiv. Novy obcansky zakonik s aktualizovanou duvodovou zpravou a rejstrikem, str. 225).

В отличие от них принадлежащее публично-правовым образованиям "неотчуждаемое имущество" (буквально - "вещи, которыми нельзя распорядиться", - beni indisponibile) изъято из имущественного оборота. Вместе с тем, как указывается в литературе, содержание этих формально различных правовых режимов в действительности ведет к одинаковому результату - установлению ограничений в принадлежности и использовании соответствующих вещей не общегражданским законом, а специальными законодательными актами, которые не исключают даже приватизацию обоих этих видов вещей <1>. Кроме того, публично-правовым образованиям принадлежит и иное (отчуждаемое, т.е. разрешенное в обороте) имущество (абз. 1 ст. 828 и абз. 1 ст. 830 Codice civile).

--------------------------------

<1> Eccher B., Schurr F.A., Christandl G. Handbuch Italienisches Zivilrecht. S. 116.

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации (п. 2 ст. 238, ст. 240, 242, 243 ГК РФ) <1>. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности) (ст. 217 ГК РФ) <2>.

--------------------------------

<1> См. также: Положение об учете, оценке и распоряжении имуществом, обращенным в собственность государства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2003 г. N 311 // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2171.

<2> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251