Правовая регламентация режима драгоценных металлов и драгоценных камней находится за пределами гражданско-правового регулирования. Как известно, гражданское законодательство регулирует определенный круг правоотношений, касающихся правового положения участников гражданского оборота, оснований возникновения и осуществления прав собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности, отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими, договорные и иные обязательства, имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Комягин Д.Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. N 2. С. 3 - 8.

Отношения по обращению драгоценных металлов и драгоценных камней не предполагают равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Это продиктовано особой природой объектов гражданского оборота - драгоценных металлов и драгоценных камней.

Основной массив таких отношений регулируется не гражданским законодательством, а правовыми актами иных отраслей права - административного, финансового права. Данная специфика продиктована публично-правовым характером правоотношений по обращению драгоценных металлов и драгоценных камней.

Драгоценные металлы сохранили некоторые "денежные" функции как в частном капитале (средство сбережения и инвестиции), так и в государственных резервах ("страховка" от экономической нестабильности или так называемые чрезвычайные мировые деньги). Существование Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, стремление государств к аккумулированию и наращиванию золотовалютных резервов - яркое тому подтверждение.

Обретение золотом, серебром и платиной особой роли в финансовом праве стало возможным благодаря таким их свойствам, как высокая концентрация стоимости в единице веса, ограниченная распространенность в природе и высокая устойчивость к воздействию внешних факторов.

В настоящее время в публичной собственности драгоценные металлы и драгоценные камни могут объективироваться в форме добытых и обработанных полезных ископаемых и в форме месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" существует федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней.

Настоящий фонд создан с целью регулирования объемов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, а также обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в ценностях.

В федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней включаются отдельные разведанные месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, состоящие на государственном учете и не переданные в пользование или изъятые из пользования.

Решения о включении месторождений в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней принимаются Президентом Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из изложенного следует, что поскольку указанный фонд включает драгоценные камни, которые еще не добыты и не обработаны, т.е. учитывает резервные месторождения, то они имеют особый правовой режим, отличный от остальных месторождений:

а) состоят на особом государственном учете;

б) не переданы в пользование или изъяты из пользования;

в) решение о признании их резервными принимается Президентом Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации; распоряжение таким месторождением осуществляет только Правительство Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах;

г) условия использования разведанных месторождений, включенных в указанный Фонд, согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся данные месторождения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алмазы и право: современная алмазно-бриллиантовая индустрия в правовом контексте. С. 142.

В соответствии со ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопрос владения, пользования и распоряжения недрами находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней представляет собой часть недр Российской Федерации и ее континентального шельфа, геологическое изучение которых подтвердило наличие в таких частях недр драгоценных металлов и драгоценных камней, в целях их последующей добычи.

Руководствуясь пониманием казны как нераспределенного, не принадлежащего никому, не поддающегося подсчету, не ограниченного в объеме публичного имущества в пределах юрисдикции публично-правового образования, можно заключить, что федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней составляет ее значительную часть.

Следующей частью казны, аккумулирующей ценности, являются золотовалютные резервы. Одна часть золотовалютных резервов управляется Центральным банком Российской Федерации, другая - учитывается в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации (далее - Госфонд России).

Правила учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2000 г. N 731 <1>.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4077.

Учет драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется с момента их добычи и извлечения на всех стадиях и операциях технологических, производственных и других процессов, связанных с их использованием и обращением, по массе и качеству, а также в стоимостном выражении.

Списание драгоценных металлов и драгоценных камней, используемых в процессе производства, осуществляется только при документальном подтверждении их фактического расходования.

Таким образом, ценности Госфонда России подлежат учету, могут быть исчислены, а их ценность выражена в валюте Российской Федерации.

Госфонд России предназначен для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Ценности, зачисленные в Госфонд России, являются федеральной собственностью.

Определяя состав золотого запаса Российской Федерации в ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", законодатель не конкретизировал, какая из его частей используется для финансирования дефицита федерального бюджета, указав лишь, что "золотой запас предназначен для осуществления финансовой политики государства".

Состав Госфонда России определен Положением о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2003 г. N 127 <1>).

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 866.

В соответствии с п. 3 Положения составными частями Госфонда России являются: ценности Алмазного фонда Российской Федерации, ценности золотого запаса Российской Федерации и прочие ценности Госфонда России.

Аффинированное золото в слитках составляет золотой запас России, предназначаемый для осуществления финансовой политики и финансирования экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Как известно, одной из составляющих финансовой политики государства выступает политика бюджетная. Ее неотъемлемым элементом, помимо прочих, является стремление к минимизации дефицита бюджета и эффективному использованию средств, направляемых на его финансирование. В связи с этим можно признать, что использование поступлений от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в качестве источника внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета находится в соответствии с целями существования золотого запаса Российской Федерации.

Вторая часть Госфонда России - Алмазный фонд Российской Федерации - обладает иммунитетом: он неделим и в соответствии с Положением об Алмазном фонде Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 ноября 1999 г. N 1524 <1>, не подлежит отчуждению или иному обременению. Ценности Алмазного фонда Российской Федерации могут использоваться исключительно в целях экспонирования и научного изучения. Очевидно, такой статус Алмазный фонд получил в связи с тем, что представляет собой собрание уникальных самородных металлов и драгоценных камней, имеющих историческое и художественное значение.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5683.

Так, зачислению в Алмазный фонд Российской Федерации подлежат:

а) алмазы массой 50 каратов и более, а также алмазы, обладающие уникальными характеристиками по одному признаку или по совокупности признаков (форма, редкий уникальный цвет в сочетании с высокой чистотой, характер включений и кристаллографические очертания);

б) бриллианты массой 20 каратов и более, а также бриллианты уникальные по цвету, форме и качеству;

в) природные драгоценные камни - изумруды, рубины, сапфиры и александриты массой 30 каратов и более и ограненные камни массой 20 каратов и более, а также камни, уникальные по цвету, форме и качеству;

г) уникальный природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде;

д) уникальные янтарные образования, приравненные к драгоценным камням в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

е) самородки драгоценных металлов, обладающие редко встречающимися в природе характеристиками;

ж) уникальные ювелирные изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе созданные ювелирами Государственного учреждения по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней при Министерстве финансов Российской Федерации высокохудожественные уникальные ювелирные изделия и воссозданные ими исторические ценности.

Учет, хранение и инвентаризацию ценностей Алмазного фонда Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.

Законодательством предусмотрена возможность исключения ценностей из Алмазного фонда Российской Федерации. Данная процедура является крайне редкой, что в первую очередь объясняется значимостью каждого из объектов, и во-вторых, особой процедурой - решением Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

В настоящее время Алмазный фонд Российской Федерации представляет собой собрание уникальных самородных драгоценных металлов драгоценных камней. Среди наиболее значимых экспонатов: большая императорская корона, малая императорская корона, скипетр императорский, держава императорская, бриллиантовый знак на цепи и звезда к нему ордена Апостола Андрея Первозванного, алмаз "Шах" и другие уникальные объекты <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Горева О. Сокровища Алмазного фонда России. М., 2008. С. 124.

Прочие ценности Госфонда России, как следует из Положения о Госфонде, включают все остальные ценности, кроме тех, что составляют Алмазный фонд и золотой запас России. В состав прочих ценностей включены все виды драгоценных металлов и драгоценных камней, перечисленных в п. 1 Положения о Госфонде России (золото, серебро, платина, металлы платиновой группы, природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры, александриты, природный жемчуг), но не включенные ни в золотой запас, ни в Алмазный фонд.

Наиболее динамичной частью Госфонда России является золотой запас России, что объясняется законодательно установленной возможностью пополнения золотого запаса и реализации ценностей - их трансформирования в средства федерального бюджета для финансирования дефицита федерального бюджета и экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" устанавливает право субъектов Российской Федерации создавать собственные государственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней. Такие фонды формируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации путем приобретения драгоценных металлов и драгоценных камней и находятся в собственности субъектов Российской Федерации.

Использование государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом федерального законодательства.

Среди многочисленных целей существования региональных фондов ценностей выделяется финансирование экстренных потребностей субъекта Российской Федерации.

Подобные нормы содержатся, например, в ст. 1 Закона Республики Тыва от 22 октября 1993 г. N 564 "О регулировании добычи, производства, использования драгоценных металлов и драгоценных камней" <1>, п. 1.6 Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Республики Саха (Якутия) (см. Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26 марта 2009 г. N 124 <2>).

--------------------------------

<1> СПС "Гарант". Документ опубликован не был.

<2> СПС "Гарант". Документ опубликован не был.

Так, в соответствии с п. 1.6 Положения Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Республики Саха (Якутия) состоит из следующих составных частей:

- Сокровищницы Республики Саха (Якутия), представляющей собой собрание уникальных драгоценных камней, самородков драгоценных металлов, а также ювелирных и поделочных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней и иных материалов, имеющих историческую, художественную, культурную и материальную ценность, а также музейных предметов и коллекций (аналог Алмазного фонда Российской Федерации на региональном уровне);

- резервного запаса, предназначенного для удовлетворения экстренных потребностей республики, состоящего из аффинированного золота в стандартных слитках (аналог золотого запаса);

- оперативного запаса, предназначенного для удовлетворения текущих потребностей республики. Оперативный запас составляют ценности Госфонда Республики Саха (Якутия), за исключением ценностей, отнесенных к Сокровищнице Республики Саха (Якутия) и резервному запасу Госфонда Республики Саха (Якутия) (подобный режим имеют прочие ценности Госфонда России).

Ценности, зачисленные в Госфонд Республики Саха (Якутия), являются государственной собственностью Республики Саха (Якутия) и частью казны Республики Саха (Якутия).

Ценности государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации, так же как и ценности Госфонда России, могут трансформироваться в средства бюджета путем их реализации.

Согласно актам регионального законодательства ценности государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации реализуются в целях финансирования экстренных потребностей субъекта Российской Федерации.

Проанализированные положения федерального и регионального законодательств показывают, что драгоценные металлы и драгоценные камни могут подвергаться трансформации. Фактически при реализации ценности не выбывают из состава казны, а изменяют лишь свои свойства - неденежная форма изменяется на денежную, представляя собой средства соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" драгоценные камни, приобретенные в законодательно установленном порядке, могут находиться в муниципальной собственности. Тем не менее Федеральный закон не предоставляет муниципальным образованиям возможности иметь собственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней.

На вопрос об организационных основах запасов драгоценных металлов и драгоценных камней муниципальных образований не содержит ответа и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В ст. 50 Федерального закона перечислены объекты имущества, которые могут находиться в собственности муниципальных образований.

Среди представленного перечня можно выделить два вида имущества, в которое могли бы быть включены драгоценные металлы и драгоценные камни:

- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.

Тем не менее законодательством не предусмотрена возможность трансформации неденежной части муниципальной казны в виде драгоценных металлов и драгоценных камней в средства соответствующего местного бюджета и использования их при реализации полномочий органов местного самоуправления.

С другой стороны, к объектам культурного наследия в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры - памятники, ансамбли и достопримечательные места.

Таким образом, предусмотренная законодательством возможность иметь в составе муниципальной казны драгоценные металлы и драгоценные камни не обеспечена правовым регулированием использования органами местного самоуправления таких ценностей.