Запасы драгоценных металлов и драгоценных камней, являясь высоколиквидным ресурсом и обладая инвестиционной ценностью, в настоящее время представляют одно из условий государственного суверенитета.

Любое государство стремится использовать фонды таких ценностей как инструмент для реализации собственной денежно-кредитной политики, что становится возможным в рамках финансово-правового регулирования.

В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации является частью золотовалютных резервов Российской Федерации и предназначен для осуществления финансовой политики.

Средства от реализации драгоценных металлов служат источником финансирования дефицита федерального бюджета, финансирования экстренных потребностей государства при чрезвычайных ситуациях, а в ежегодно принимаемом федеральном бюджете предусматриваются расходы на пополнение запасов ценностей. Таким образом, драгоценные металлы и драгоценные камни обеспечивают распределительную функцию финансов. Правовое регулирование данных отношений осуществляется в том числе в рамках подотрасли финансового права - бюджетного права.

За время становления и развития бюджетных систем государства научились изыскивать средства на покрытие разницы между объемом расходов и доходов - дефицита бюджета. Традиционно такими мерами выступают государственный кредит, приватизация имущества, управление остатками средств на счете бюджета и т.д.

Среди иных инструментов для покрытия дефицита федерального бюджета БК РФ предусматривает поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней. В силу п. 1 ст. 94 БК РФ такие доходы должны быть уменьшены на размер выплат на их приобретение.

В первоначальной редакции БК РФ подобная роль драгоценным металлам и драгоценным камням не отводилась. Ситуация изменилась в 2007 г. после вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

Тем не менее, несмотря на отсутствие законодательной основы использования поступлений от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней для покрытия дефицита бюджета, государство и ранее прибегало к этой мере. Об этом позволяют судить ежегодные отчеты об исполнении федеральных бюджетов. Из Приложения 6 "Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета на 2000 год" Федерального закона от 23 апреля 2002 г. N 39-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2000 год" <1> следует, что в 2000 г. государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней были реализованы на общую сумму 48 395 130,0 рублей.

--------------------------------

<1> См.: Там же. 2002. N 17. Ст. 1602.

Первые бюджеты Российской Федерации и отчеты об их исполнении сведениями об использовании средств от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в качестве источника финансирования дефицита бюджета не изобиловали вплоть до 2000 г., пока законодательно не были определены формы отчета об исполнении бюджета и предприняты меры по совершенствованию бюджетной классификации.

В соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" <1> поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней на внутреннем и на внешнем рынках отражались в следующих группах функциональной классификации доходов: 000 07 01 00 00 01 0000 410 и 000 07 02 00 00 1 0000 410 соответственно.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3338.

В соответствии с новой бюджетной классификацией (см. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. N 180н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" <1>) поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней на внутреннем рынке подлежат отражению в группе функциональной классификации доходов 000 01 06 02 01 01 0000 410, на внешнем рынке - 000 01 06 02 02 01 0000 410.

--------------------------------

<1> См.: Финансовая газ. 2012. 26 янв.

В качестве главного администратора поступлений от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней на внутреннем и внешнем рынках в упомянутом Приказе определен Минфин России (код 092). Данное положение Приказа позволяет ответить на вопрос, из каких фондов драгоценных металлов и драгоценных камней финансируется дефицит федерального бюджета: из Госфонда России или всего золотого запаса Российской Федерации.

Дефицит федерального бюджета финансируется путем продажи золота из части Госфонда, составляющей золотой запас России, и иных ценностей Госфонда. Очевидно, что, реализуя драгоценные металлы и драгоценные камни, Правительство Российской Федерации преследует цель не только аккумулировать средства для финансирования дефицита федерального бюджета, но и пополнить Госфонд России другими, более ликвидными ценностями, например платиной.

Таким образом, при финансировании дефицита федерального бюджета используется часть золотого запаса в виде аффинированного золота в слитках, хранящаяся в Госфонде России, и иные ценности Госфонда России.

Отпуск ценностей Госфонда России регулируется ст. 23 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и Положением о Госфонде России.

Пункт 1 ст. 23 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" устанавливает, что драгоценные металлы и драгоценные камни используются в соответствии с планом, утверждаемым Правительством Российской Федерации, в стоимостных объемах, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете.

Подготовку плана осуществляет Министерство финансов Российской Федерации и не позднее чем через 15 дней со дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год представляет его в Правительство Российской Федерации.

План отпуска драгоценных металлов и драгоценных камней оформляется в виде распоряжения Правительства Российской Федерации, которое, как правило, не публикуется, несмотря на то что формальных оснований для этого не существует.

Во-первых, Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <1> к сведениям, составляющим государственную тайну, относит лишь информацию о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Госфонде России.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235.

Во-вторых, сведения такого характера также не имеют правового режима ограничения свободного доступа к ним в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. 1995. N 49. Ст. 4775.

Тем не менее реквизиты такого распоряжения Правительства Российской Федерации включаются в ежегодно издаваемый приказ Министерства финансов Российской Федерации, в котором содержатся указания Федеральному казенному учреждению "Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации" (см. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30 мая 2011 г. N 196 "Об утверждении Устава федерального казенного учреждения "Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации" <3>) (далее - Гохран России) отпустить ценности Госфонда России.

--------------------------------

<3> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

Так, в 2012 г. согласно Приказу Минфина России от 27 февраля 2013 г. N 63 "Об отпуске драгоценных металлов из Госфонда России и о приобретении драгоценных металлов для формирования Госфонда России в 2013 году" <1> была запланирована реализация аффинированного серебра и аффинированного рутения (реализация на внутреннем рынке); серебра в слитках и палладия в слитках (в целях переработки) и аффинированного серебра и аффинированного палладия (реализация на внешнем рынке).

--------------------------------

<1> См.: Нормативные акты по драгоценным металлам и драгоценным камням. 2013. N 1.

Приказ содержит лишь указание на ассортимент драгоценных металлов и драгоценных камней, допущенных к реализации, и цели их отпуска из Госфонда России. Количество каждого из видов ценностей определено распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2013 г. N 117-р <1>. Стоимостные объемы запланированных к реализации ценностей устанавливаются законом о бюджете на очередной финансовый год.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

Например, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 2 декабря 2013 г. N 349 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" <1> предусмотрена реализация драгоценных металлов и драгоценных камней из Госфонда России в 2014 г. на сумму до 11 950 000,0 тыс. рублей, в 2015 г. на сумму до 6 150 000,0 тыс. рублей и в 2016 г. на сумму до 7 100 000,0 тыс. рублей.

--------------------------------

<1> См.: Рос. газ. 2013. 6 дек.

В Федеральном законе от 30 сентября 2013 г. N 254-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2012 год" <1> содержатся следующие показатели:

- поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней на внутреннем рынке: 1 646 815,9 тыс. рублей;

- поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней на внешнем рынке: 13 694 161,8 тыс. рублей;

- выплаты на приобретение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней: 9 877 633,9 тыс. рублей.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2013. N 40 (ч. 1). Ст. 5024; N 40 (ч. 2). Ст. 5024.

Подсчеты показывают, что на финансирование дефицита федерального бюджета в 2011 г. было направлено 5 463 342,1 тыс. руб., полученных от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней из Госфонда России.

Таким образом, объем средств от реализации ценностей Госфонда России в общем объеме источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета составляет 1,3%.

Данный показатель не представляется столь значительным и в целом отвечает необходимости государства заботиться о сохранности запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, воспрепятствовать их реализации в обычных экономических условиях.

Помимо Правительства Российской Федерации, в процессе отпуска ценностей Госфонда России участвует Президент Российской Федерации. Пунктом 2 ст. 23 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" определены его исключительные полномочия по отпуску:

а) золота для проведения операций на внешнем и внутреннем рынке;

б) драгоценных металлов (кроме золота) и драгоценных камней сверх объемов, предусмотренных планами отпуска драгоценных металлов и драгоценных камней, утвержденными Правительством Российской Федерации;

в) драгоценных металлов (кроме золота) и драгоценных камней для целей, не предусмотренных планами отпуска драгоценных металлов и драгоценных камней, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Такое решение Президента Российской Федерации, непременно влекущее внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, принимается на основе мотивированного представления Правительства Российской Федерации.

Представление Правительства Российской Федерации, как того требует п. 25 Положения о Госфонде России, содержит информацию об общем количестве и ассортименте соответствующих ценностей, находящихся на хранении в Госфонде России на момент направления данного представления, о планируемых поступлениях этих ценностей, о наличии задолженности государства субъектам добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней, о конкретных сроках и направлениях расходования средств от предполагаемых операций с дополнительно отпускаемыми ценностями, а также о фактическом выполнении предшествовавших решений Президента Российской Федерации по данным вопросам.

Указанная норма, призванная уравновесить баланс полномочий Президента и Правительства по распоряжению драгоценными металлами и драгоценными камнями, была принята задолго до вступления в силу Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 849 "Об усилении государственного контроля за отпуском и реализацией драгоценных металлов и драгоценных камней", помимо обозначенных выше положений, требовал к тому же отменить решение Правительства Российской Федерации об образовании резерва драгоценных металлов в ведении Комитета Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1993 г. N 1304 "Вопросы Комитета Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням" <1>), имея в виду, что в случае создания указанных резервов право распоряжения ими будет принадлежать исключительно Правительству <2>.

--------------------------------

<1> См.: САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 5006.

<2> См.: Там же. N 23. Ст. 2109.

Для реализации на внешнем рынке в соответствии с п. 34 Положения о Госфонде России ценности отпускаются организациям, указанным в планах отпуска или решениях Президента Российской Федерации, на внутреннем рынке - организациям и индивидуальным предпринимателям без образования юридического лица, поставленным на специальный учет в органах федерального пробирного надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации и подавшим соответствующие заявки на покупку ценностей.

Федеральный пробирный надзор в силу подп. 8 п. 2 ст. 13 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" осуществляет специальный учет организаций, в том числе воинских частей и воинских формирований, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями.

Порядок постановки на специальный учет организаций и индивидуальных предпринимателей установлен Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 16 июня 2003 г. N 51н "О специальном учете организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рос. газ. 2003. 12 июля.

Отпуск ценностей Госфонда России для реализации на внутреннем рынке осуществляется в следующем порядке:

а) драгоценные металлы в аффинированном виде реализуются по рыночным ценам, определяемым с учетом цен на мировом рынке, складывающихся на международных биржах драгоценных металлов, организациям, представившим в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации (см. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18 апреля 2003 г. N 36н "О порядке представления заявок на приобретение аффинированных драгоценных металлов из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации" <1>), соответствующие заявки на приобретение аффинированных драгоценных металлов, или на открытых аукционах;

б) природные алмазы (в необработанном виде), за исключением алмазов массой 10,8 карата и более, реализуются партиями (стандартными лотами), формируемыми в Порядке, устанавливаемом Министерством финансов Российской Федерации (см. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18 апреля 2003 г. N 110 "О порядке формирования партий драгоценных камней" <2>), по ценам, определяемым экспертным путем на базе прейскурантов цен, аналогичных действующим на мировом рынке, с учетом конъюнктурных колебаний цен на день реализации;

в) природные алмазы массой 10,8 карата и более, а также уникальные природные алмазы в обработанном и необработанном виде реализуются на открытых аукционах, проводимых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

г) природные алмазы (в обработанном виде), за исключением алмазов, предусмотренных в предыдущем пункте, а также иные природные драгоценные камни (в обработанном и необработанном виде) реализуются партиями, формируемыми в порядке, устанавливаемом Министерством финансов Российской Федерации, по ценам, определяемым экспертным путем на базе прейскурантов цен, аналогичных действующим на мировом рынке, с учетом конъюнктурных колебаний цен на день реализации, в установленном порядке или на открытых аукционах;

д) изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней (или с их содержанием), а также самородки после прохождения экспертизы в Порядке, устанавливаемом Министерством финансов Российской Федерации (см. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18 апреля 2003 г. N 35н "О порядке проведения аукционов с целью реализации на внутреннем рынке из Госфонда России изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней (или с их содержанием), а также самородков драгоценных металлов" <3>), могут реализовываться на открытых аукционах по ценам не ниже цен, определенных экспертным путем.

--------------------------------

<1> См.: Там же. 27 мая.

<2> См.: Бюллетень Министерства финансов Российской Федерации. 2003. N 2.

<3> См.: Рос. газ. 2003. 27 мая.

В настоящее время действует Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18 апреля 2003 г. N 35н "О порядке проведения аукционов с целью реализации на внутреннем рынке из Госфонда России изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней (или с их содержанием), а также самородков драгоценных металлов", регламентирующий порядок подготовки и осуществления продажи ценностей Госфонда России.

Организатором аукционов выступает Министерство финансов Российской Федерации, продавцом - Федеральное казенное учреждение Гохран России. На Гохран также возложена обязанность по разработке типовых форм договоров купли-продажи ценностей Госфонда России (см. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 12 мая 2003 г. N 131 "О заключении договоров купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней" <1>). До 2003 г. действовал Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25 марта 1998 г. N 45 "Об утверждении форм примерных договоров об отпуске ценностей из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

<2> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

Несмотря на достаточно диспозитивную формулировку Положения о Госфонде России, содержание такого договора полностью отражает специфику правового регулирования финансовой деятельности государства, реализуемую посредством императивного метода правового регулирования. Договор об отпуске ценностей из Госфонда России схож по своему правовому режиму с частноправовыми договорами. Тем не менее под влиянием специфики финансовой деятельности государства он наполнен публично-правовым содержанием.

Во-первых, публичный договор в финансовом праве заключается публичным субъектом и направлен на реализацию публичного интереса. Стороной договора об отпуске ценностей из Госфонда России является Гохран России, который по своему правовому статусу является казенным учреждением. Деятельность казенных учреждений согласно ст. 6 БК РФ направлена на обеспечение реализации предусмотренных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Гохран России находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и своими действиями реализует волю Российской Федерации.

Достижение публичного интереса в результате заключения договора об отпуске ценностей из Госфонда России очевидно: средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней становятся источником финансирования дефицита федерального бюджета и служат доходом для покрытия экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Во-вторых, среди имманентных признаков договора в финансовом праве следует выделить императивное регулирование его условий.

Как отмечает И.В. Рукавишникова, очерчивая границы дозволений, законодатель старается более детально урегулировать модели возможного поведения субъектов финансовых правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Монография. М., 2004. С. 251.

Это обусловлено тем, что предмет договоров, заключаемых субъектами финансовых правоотношений, затрагивает интересы общества и государства.

Как показывает анализ формы примерных договоров об отпуске ценностей из Госфонда России, публичным субъектом в одностороннем порядке определяются: предмет договора, обязанности сторон, порядок расчетов, условия поставки и перевозки драгоценных металлов и драгоценных камней, обстоятельства непреодолимой силы, порядок разрешения споров.

Более того, одно из существенных условий договора - цена не является предметом договоренности сторон и устанавливается императивно. Гохран России с установленной периодичностью утверждает отпускные цены на следующие драгоценные металлы: золото, серебро, платина, палладий, родий, иридий, рутений и осмий <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: История Гохрана России. URL: http://www.gokhran.ru/common/img/uploaded/files/gohran/raschet_ceni_09_11_2012.pdf (дата обращения: 15 марта 2014 г.).

Классифицируя договоры в финансовом праве, С.Г. Еремин выделяет нормативные и индивидуально-правовые договоры <1>.

--------------------------------

<1> См.: Еремин С.Г. Договор в финансовом праве: Монография. М., 2008. С. 37 - 56.

Критериями разделения типов договоров являются:

а) интерес - публичный или имеющий публичное значение частный интерес;

б) многократность или однократность применения договорных норм;

в) степень определенности адресатов договорных норм - определенные адресаты или неопределенный круг адресатов;

г) субъектный состав - субъектами нормативных публичных договоров в большинстве случаев являются только органы публичной власти, в то время как одним из субъектов индивидуально-правовых договоров, как правило, являются физические или юридические лица.

Договор об отпуске ценностей из Госфонда России относится к индивидуально-правовым договорам.

Вступая в договорные отношения, стороны намереваются реализовать свой собственный интерес: Гохран России - публичный (получить средства, которые будут направлены на финансирование публичных потребностей), а контрагенты Гохрана России, как правило, юридические лица - частный (приобрести драгоценные металлы и драгоценные камни).

Рассматриваемый договор, имеющий конструкцию договора купли-продажи, рассчитан на однократное применение конкретными субъектами правоотношений. Переуступка прав и обязательств по договору допускается только с согласия Гохрана России.

Договор об отпуске ценностей из Госфонда России является двусторонним, консенсуальным, заключается в письменной форме, обладает гражданско-правовой природой договора купли-продажи, характеризуется рядом особенностей, выражающихся в правовом регулировании указанного договора, которые обусловлены наличием публичного интереса. Порядок заключения подобных договоров представляет собой ограничение принципа свободы договора и известные отступления от начал юридического равенства субъектов финансовых правоотношений, установленные с целью защиты публичных интересов.

В целях реализации драгоценных металлов и драгоценных камней Министерство финансов Российской Федерации осуществляет отбор российских потребителей, подавших заявку для участия в аукционе, определяет сроки проведения аукционов и очередность вызова потребителей для просмотра ценностей. В торгах участвуют потребители, подавшие заявку с необходимыми и надлежащим образом оформленными документами не позднее даты, указанной в извещении, и обеспечившие своевременное перечисление задатка на указанные расчетные счета.

Выигравшим торги на аукционе признается потребитель, предложивший наиболее высокую цену за выставленный на продажу вид ценностей. Результаты аукциона оформляются протоколом, который подписывается членами аукционной комиссии.

Договор купли-продажи ценностей из Госфонда России оформляется сторонами не позднее 20 дней с момента получения победителем выписки из соответствующего протокола. В соответствии с установленными сроками и условиями оплаты победитель торгов производит платежи за приобретаемые виды ценностей.

В соответствии с п. 3 ст. 23 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" средства, полученные от реализации ценностей Госфонда России, подлежат обязательному учету в доходной части федерального бюджета.

При расчете с Гохраном России покупатели ценностей переводят денежные средства на лицевой счет казенного учреждения, открытый в органах Федерального казначейства в соответствии с ч. 4 ст. 161 БК РФ.

В качестве главного администратора поступлений от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней определено Министерство финансов Российской Федерации.

В соответствии с Уставом Гохрана России учреждение осуществляет функции администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета, подведомственного Министерству финансов Российской Федерации.

Средства, полученные от реализации ценностей Госфонда и предназначенные для покрытия дефицита бюджета, согласно п. 3 ст. 23 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" должны отражаться в доходной части федерального бюджета, однако доходами бюджета, по нашему мнению, они не являются. Это вытекает как из законодательных положений, исключающих источники финансирования дефицита бюджета из состава доходов бюджета (ст. 6 БК РФ), так и из теоретических финансово-правовых воззрений на природу таких средств.

Доходы представляют собой материальные средства, поступающие в бюджетную систему безвозвратно для удовлетворения потребностей публично-правовых образований <1>.

--------------------------------

<1> См.: Янжул И.И. Указ. соч. С. 53; Берендтс Э.Н. Русское финансовое право: лекции, читанные в Императорском училище правоведения. СПб., 1914. С. 180.

Безвозвратность как один из основных признаков доходов бюджета означает, что поступившие в законном порядке в собственность государства денежные средства не подлежат возврату субъектам, предоставившим эти средства. На первый взгляд, этот тезис применим к деятельности Гохрана России. Однако очевидно и то, что государство связано необходимостью восполнения (возврата) ресурсов Госфонда России после их использования.

Данный факт наглядно иллюстрируют ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете, в котором определяются суммы запланированных к реализации и приобретению ценностей. Так, в 2014 г. планировалось продать ценности Госфонда России на 11 950 000,0 тыс. рублей, а приобрести - на 9 450 000,0 тыс. рублей. В первоочередном порядке в соответствии с п. 14 Положения о Госфонде России осуществляются закупки ценностей для пополнения золотого запаса Российской Федерации.

Несомненно, реализация ценностей Госфонда России приводит к увеличению доходной части федерального бюджета и в то же время увеличивает пассив Госфонда России, сокращая при этом объем казны Российской Федерации. Чтобы такие средства не стали временной мерой спасения от бюджетного дефицита, органы государственной власти должны заботиться о пополнении фондов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней, используемые для финансирования дефицита, не влекут реального прироста казны государства. В связи с этим представляется возможным согласиться с мнением Э.Н. Берендтса и назвать средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней, используемые в качестве источника внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, "ресурсами, но отнюдь не доходами" <1>.

--------------------------------

<1> Берендтс Э.Н. Указ. соч. С. 180.

Известно, что в соответствии с положениями БК РФ поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней подлежат уменьшению на размер выплат на их приобретение. Именно сумма, освобожденная от расходов на приобретение ценностей, направляется на финансирование дефицита федерального бюджета (отражаются по статье 020000 "Государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней" подгруппы 0106 "Иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов" группы 0100 "Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов").

Данное положение БК РФ, на наш взгляд, и легитимирует компенсацию государством произведенных затрат. Порядок учета таких сумм не обнародован. Скорее всего, эти средства расходуются на приобретение новых ценностей в Госфонд России.

Основанием возникновения расходного обязательства Российской Федерации в случае приобретения ценностей в Госфонд России согласно абз. 3 п. 1 ст. 84 БК РФ служат договоры купли-продажи ценностей, заключаемые от имени Российской Федерации Федеральным казенным учреждением Гохран России. В соответствии с положением п. 24 Устава Гохран России является получателем средств федерального бюджета.

В силу такого статуса Гохран России обязан:

- составлять и исполнять бюджетную смету;

- вести бюджетный учет проводимых операций со средствами бюджета и ценностями Госфонда России;

- обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных бюджетных ассигнований;

- формировать и представлять бюджетную отчетность получателя бюджетных средств главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого учреждение находится, и т.д.

Подробно порядок пополнения Госфонда России регламентирован разд. II Положения о Госфонде России. Не позднее чем через 15 дней со дня вступления в силу Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год Министерство финансов Российской Федерации представляет в Правительство Российской Федерации проект плана формирования Госфонда России на очередной год с указанием стоимостных объемов.

21 февраля 2012 г. Министерством финансов Российской Федерации был издан Приказ "О приобретении драгоценных камней для пополнения Госфонда России в 2012 году" <1>, в котором Гохрану России поручено приобрести утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2012 г. N 39-р <2> ценности. Указанное распоряжение, содержащее данные о стоимости, видах, количестве планируемых для приобретения ценностей и целях приобретения, по сложившемуся обыкновению не опубликовано. Впрочем, как и в случае с планом отпуска ценностей из Госфонда России, законных оснований для этого не усматривается.

--------------------------------

<1> См.: Нормативные акты по драгоценным металлам и драгоценным камням. М., 2012. Вып. 1.

<2> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

Госфонд России может пополняться за счет:

- драгоценных металлов и драгоценных камней, приобретенных у субъектов рынка драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета, в том числе по договорам поставок, заключаемым указанными субъектами с организациями, осуществляющими аффинаж драгоценных металлов;

- уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, приобретенных у субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета;

- принудительно изъятых в установленном законом порядке драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

- приобретенных у организаций, осуществляющих скупку, изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней;

- скупленных у граждан драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

- лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней;

- кладов драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

- бесхозяйных драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

- драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий, переданных государству по праву наследования и дарения;

- изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней государственных наград бывшего СССР, предназначенных для выдачи в установленном порядке награжденным лицам (законным представителям награжденных лиц) или подлежащих сдаче на государственное хранение в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственных наградах;

- изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней подарков, полученных гражданами Российской Федерации в связи с государственной деятельностью;

- драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них, зачисляемых в Госфонд России по иным основаниям, установленным законодательством Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Солдатова В.И., Сапожникова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". М., 2011.

Основой для пополнения Госфонда России служат средства федерального бюджета, а выплаты на приобретение ценностей в силу п. 5 ст. 6 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и п. 20 Положения о Госфонде России подлежат обязательному учету в расходной части федерального бюджета.

Тем не менее ни эти средства, ни поступления от реализации ценностей вопреки требованиям Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" отражения в расходной и доходной частях соответственно не имеют. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" это подтверждает: данные операции отражены в Приложении 5 "Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета", а не в Приложении 4 "Перечень главных администраторов доходов федерального бюджета" и Приложении 6 "Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2014 год".

Применимой нормой в данном случае являются положения БК РФ, являющегося lex specialis при регулировании бюджетных отношений. Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" вообще не относится к актам бюджетного законодательства, к тому же он был принят раньше соответствующих норм БК РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козырин А.Н. Приватизация в Российской Федерации: правовые основы и бюджетное измерение // Публичные финансы и финансовое право: Сб. науч. тр. к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2012. С. 97.

Не менее важным элементом финансово-правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" является использование средств от реализации ценностей Госфонда России для удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Чрезвычайной ситуацией в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <1> признается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

Такие расходы не носят планового характера и, следовательно, не отражаются в федеральном законе о федеральном бюджете. Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" вводит необходимое для использования таких средств условие - экстренность потребности.

Это подтверждает и лексическое значение прилагательного "экстренный": срочный; чрезвычайный, непредвиденный <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 908.

Обобщив известные данные, отметим, что потребности Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях могут быть удовлетворены за счет: а) бюджетных ассигнований Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России); б) средств Резервного фонда Правительства Российской Федерации (ст. 81 БК РФ); в) средств Резервного фонда Президента Российской Федерации (ст. 82 БК РФ).

Указание Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" на экстренность потребности Российской Федерации дает возможность предположить, что поступления от реализации ценностей Госфонда России направляются на финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций в случае недостаточности средств из вышеуказанных источников.

В нормативных актах, регламентирующих правовой статус Госфонда России, не установлено, какой порядок отпуска ценностей - общий, предусмотренный Положением о Госфонде России, или специальный, обычно используемый в экстренных случаях в целях оптимизации затрат и времени на принятие соответствующих мер (такого порядка в настоящее время не существует) - применяется при финансировании экстренных потребностей Российской Федерации. Учет таких средств ни на законодательном, ни на подзаконном уровне также не регламентирован.

Несмотря на исключительность ситуаций, при которых средства от реализации ценностей Госфонда России направляются на финансирование мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, доходы не могут сразу поступать главному распорядителю расходов без нарушения принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, закрепленного в ст. 35 БК РФ.

Отметим, данное противоречие имеет законодательную основу: в п. 1 ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" законодатель установил конкретную цель использования средств от реализации ценностей Госфонда России - удовлетворение экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях. Несмотря на то что расход не детализирован, а представлена группа расходов, однозначно определен источник финансирования этих потребностей.

С одной стороны, решение этой проблемы может состоять в дополнении перечня случаев отступления от принципа общего (совокупного) покрытия расходов, которые в соответствии со ст. 35 БК РФ должны быть санкционированы в федеральном законе о федеральном бюджете. С другой стороны, подобное положение вряд ли способствует повышению дисциплины публичных финансов: при отсутствии критериев чрезвычайности, последствия любых, даже самых незначительных техногенных или природных аварий могут быть финансированы за счет средств от реализации ценностей Госфонда России. При управлении ценностями Госфонда России средства от их реализации могут перейти в разряд плановых доходов федерального бюджета, а значение Госфонда России как "страховки" от экономической нестабильности будет девальвировано.

Нормы Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и Положения о Госфонде России были восприняты законодательством субъектов Российской Федерации.

Тем не менее правовых оснований для использования ценностей фондов драгоценных металлов и драгоценных камней в качестве источников финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации не установлено. Тем не менее анализ положений вышеприведенных норм говорит о том, что фактически органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют такую возможность по причине неясности положений нормативных правовых актов.

В связи с этим обстоятельством возникает вопрос о легитимации поступлений от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации в качестве иных источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации.

По нашему мнению, такая инициатива отвечает проводимой в настоящее время работе по децентрализации бюджетных полномочий (см. Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов <1>; Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 29 июня 2011 г. <2>). Ко всему прочему, она позволит повысить эффективность действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по достижению сбалансированности региональных бюджетов. Предлагаемое изменение полностью отвечает принципу самостоятельности бюджетов: в соответствии с федеральным законодательством и актами субъектов Российской Федерации региональные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней формируются за счет собственных средств и принадлежат субъектам Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

<2> См.: Парламент. газ. 2011. 1 - 7 июля.

Кроме этого, в соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" драгоценные камни, приобретенные в законодательно установленном порядке, могут находиться в муниципальной собственности. Тем не менее Федеральный закон не предоставляет муниципальным образованиям возможности иметь собственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней.

В соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

На вопрос об организационных основах запасов драгоценных металлов и драгоценных камней муниципальных образований не содержит ответа и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В ст. 50 Федерального закона перечислены объекты имущества, которые могут находиться в собственности муниципальных образований.

Среди представленного перечня можно выделить два вида имущества, в которое могли бы быть включены драгоценные металлы и драгоценные камни:

- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.

Тем не менее законодательством не предусмотрена возможность трансформации неденежной части муниципальной казны в виде драгоценных металлов и драгоценных камней в средства соответствующего местного бюджета и использования их при реализации полномочий органов местного самоуправления.

С другой стороны, к объектам культурного наследия в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <1> относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры - памятники, ансамбли и достопримечательные места.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Таким образом, предусмотренная законодательством возможность иметь в составе муниципальной казны драгоценные металлы и драгоценные камни не обеспечена правовым регулированием использования органами местного самоуправления таких ценностей.

В заключение необходимо еще раз отметить бюджетно-правовые аспекты обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.

Средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней представляют собой доходы бюджета Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" такие средства направляются на удовлетворение экстренных потребностей России при чрезвычайных ситуациях. По нашему мнению, законодателю предстоит выработать критерии экстренности потребностей и определить очередность финансирования мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций из различных источников, предусмотренных законодательством. Данные меры позволят воспрепятствовать нецелесообразному расходованию ценностей Госфонда России и случаев, когда средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в условиях отсутствия критериев чрезвычайности ситуации могут быть направлены на финансирование мероприятий по ликвидации последствий любых природных и техногенных аварий.

Помимо пополнения запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, правовое регулирование обращения ценностей должно быть ориентировано на их защиту, воспрепятствование бездумному использованию и продаже.

Расходование ценностей Госфонда России, по нашему мнению, должно быть мерой исключительной, направленной на решение проблем в национальной экономике.

Одним из ключевых аспектов бюджетно-правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней служит использование поступлений от их реализации в качестве источника внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. Анализ положений Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", определяющих состав Госфонда России, показывает, что в целях финансирования дефицита федерального бюджета подлежат отпуску ценности золотого запаса Российской Федерации и прочих ценностей Госфонда России.

Наконец, представляется полезным рассмотреть возможность использования поступлений от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в качестве иных источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанная мера послужит дополнительной гарантией самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации, учитывая, что действующие в регионах нормативные правовые акты фактически позволяют осуществлять подобные операции с ценностями региональных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней.