В конце 80-х - начале 90-х гг. прошлого века в ходе начавшихся реформ искусственно созданное для обозначения имущественной обособленности государственных предприятий "квазивещное" право оперативного управления было подвергнуто дифференциации. В ст. 24 и 26 Закона "О собственности в СССР" 1990 г., а также в п. 2 и 3 ст. 5 Закона "О собственности в РСФСР" 1990 г. оно было разделено на довольно широкое по содержанию "право полного хозяйственного ведения" (предназначавшееся для производственных предприятий) и оставшееся весьма ограниченным "право оперативного управления" (предназначавшееся для бюджетных учреждений). Это разделение было закреплено в ст. 47 и 48 Основ гражданского законодательства 1991 г. Тогда оно преследовало цель предоставления максимальной экономической свободы "государственным товаропроизводителям", в действительности не имевшим реального интереса в эффективности своей деятельности в системе "планового социалистического хозяйства". Поэтому согласно абз. 2 п. 2 ст. 5 Закона "О собственности в РСФСР" "к праву полного хозяйственного ведения применяются правила о праве собственности", если иное прямо не предусмотрено законодательством или договором предприятия с собственником его имущества.

В отличие от предшествовавшего ему весьма узкого по содержанию "права оперативного управления", закреплявшегося за государственными предприятиями ранее (ст. 93.1 ГК РСФСР 1964 г.), право хозяйственного ведения не только стало более широким по содержанию, но и получило два принципиальных новшества:

- во-первых, оно стало охраняться от произвольного вмешательства государства-учредителя, которому было запрещено изымать у государственного предприятия какое-либо имущество помимо его воли (в частности, и потому, что этим имуществом предприятие стало отвечать перед своими кредиторами) <1>;

- во-вторых, все имущество унитарных предприятий, в советское время забронированное от взыскания кредиторов (кроме денежных средств), теперь стало объектом их возможного взыскания, которое может завершиться его банкротством (п. 4 ст. 32 Закона "О собственности в СССР" и п. 5 ст. 30 Закона "О собственности в РСФСР"), что было немыслимо в плановом хозяйстве.

--------------------------------

<1> См. также: п. 1 письма ВАС РФ от 31 июля 1992 г. N С-13/ОП-171 "О разрешении споров, связанных с применением законодательства о собственности"; абз. 2 п. 40 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"; п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (в настоящее время утратило силу); абз. 3 п. 5 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22.

Однако в условиях развития рыночных отношений и появления частного сектора экономики (в 80-е гг. прошлого века он был представлен производственными кооперативами и "совместными предприятиями" с иностранным участием) эти юридические конструкции обнаружили слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования. Один из основных недостатков состоит в значительных возможностях злоупотребления такими юридическими лицами (а точнее говоря, их органами) предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях.

Поэтому в ГК РФ 1994 г. содержание этих "вещных прав" было значительно сужено по сравнению со своими прототипами, закреплявшимися ранее в законах о собственности. Прежде всего "право хозяйственного ведения" не только по названию, но и по содержанию перестало быть "полным" (ст. 294 и 295 ГК РФ). В ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" появились не только новые ограничения права таких предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, но и правила о ничтожности заключенных ими сделок, если они лишают предприятие возможности осуществлять свою основную (уставную) деятельность. Более того, была установлена общая возможность закрепления в уставе предприятия любых видов сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника его имущества. Наконец, п. 3 ст. 20 названного Закона предоставил собственнику имущества унитарного предприятия право обращения в суд с исками о признании недействительными сделок, заключенных его предприятием (в которых учредитель-собственник не участвовал). Последний тем самым вполне обеспечил соблюдение своих имущественных интересов, но при этом контрагенты унитарного предприятия попали в весьма опасное положение (что едва ли вполне соответствует принципу "равенства всех форм собственности").

Кроме того, в ГК РФ 1994 г. право оперативного управления фактически было разделено на два вида в зависимости от своего субъектного состава. Ведь субъектами этого права в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ могут быть как казенные предприятия, относящиеся к числу коммерческих организаций, так и учреждения - некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ). Казенные предприятия распоряжаются закрепленным за ними имуществом собственника с его согласия и вправе самостоятельно реализовать производимую ими продукцию (п. 1 ст. 297 ГК РФ). Учреждения в соответствии со ст. 298 ГК РФ в зависимости от своего вида либо вообще лишены права распоряжения имуществом собственника (казенные и частные), либо не вправе самостоятельно распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними собственником (автономные и бюджетные).

Казенные предприятия отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом, а не только денежными средствами (абз. 1 п. 6 ст. 113 ГК РФ), ибо они являются производственными предприятиями, постоянно участвующими в имущественном обороте. Только при недостатке их имущества для погашения требований кредиторов их учредители (публичные собственники), в соответствии с абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК РФ, несут по их долгам дополнительную (субсидиарную) ответственность (не допуская их банкротства), что исключается для обычных унитарных предприятий - субъектов права хозяйственного ведения.

В отличие от этого казенные и частные учреждения отвечают по своим обязательствам лишь находящимися в их распоряжении денежными средствами, а бюджетные и автономные учреждения - также и малоценным движимым имуществом (п. 3 ст. 123.21 и п. 4 - 6 ст. 123.22 ГК РФ). При недостатке указанного имущества возникает субсидиарная ответственность собственников имущества частных и казенных учреждений (исключающая банкротство последних). Собственники имущества автономных и бюджетных учреждений субсидиарно отвечают только по их обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам. По остальным обязательствам этих учреждений субсидиарная ответственность их учредителей-собственников фактически исключается, а ряд находящихся у таких учреждений видов имущества забронирован от взыскания кредиторов, хотя и обанкротиться учреждения не могут (п. 1 ст. 65 ГК РФ). С учетом установленного законом ограничения имущества, на которое может быть обращено взыскание кредиторов автономных и бюджетных учреждений, можно говорить об их необоснованно привилегированном положении в гражданском (имущественном) обороте.

Первоначально закрепленная в п. 2 ст. 120 ГК РФ модель ответственности учреждений предполагала их ответственность по обязательствам только денежными средствами, при недостатке которых наступала неограниченная субсидиарная ответственность собственников их имущества. В настоящее время эта модель сохранилась лишь для частных и казенных учреждений, ибо публичные собственники добились ограничения, а иногда и исключения своей субсидиарной ответственности по долгам большинства своих учреждений, ссылаясь на постоянный недостаток бюджетных средств. Попутно можно заметить, что этими же фискальными соображениями вызвана и сама дифференциация публичных учреждений на три вида, для большинства (двух) из которых установлены ограничения и (или) исключения субсидиарной ответственности их учредителей.

Между тем субсидиарная ответственность учредителя является conditio sine qua non (необходимым условием) участия учреждений-несобственников с ограниченным "квазивещным" правом оперативного управления в гражданском (имущественном) обороте. Ведь при бронировании их наиболее ценного имущества от взыскания кредиторов, а также при невозможности их банкротства и объявления всего их имущества конкурсной массой, которое еще с советских времен являлось характерной чертой правового статуса субъектов права оперативного управления, справедливость требует установления для их потенциальных кредиторов дополнительного источника покрытия возможных требований <1>.

--------------------------------

<1> Во времена плановой экономики субсидиарная ответственность учредителя-собственника по долгам своих предприятий и учреждений отсутствовала, несмотря на бронирование их основного имущества от взыскания кредиторов. Это объясняется тем, что в роли кредиторов тогда почти всегда выступали такие же организации-несобственники. Поэтому обращение взыскания по их требованиям не на деньги (утратившие в тех условиях свойства всеобщего эквивалента), а на иное государственное имущество фактически означало бы его неплановое перераспределение.

С появлением в отечественной экономике элементов рыночного хозяйства было введено правило об ответственности предприятий (субъектов права "полного хозяйственного ведения") всем своим имуществом, а учреждений - только денежными средствами, но под неограниченную субсидиарную ответственность собственников их имущества (п. 3 ст. 8 Закона "О собственности в РСФСР" и п. 1 ст. 15 Основ гражданского законодательства 1991 г.), от которого частично отошло действующее гражданское законодательство.

Постоянно испытываемый государственными и муниципальными учреждениями недостаток бюджетного финансирования, а также фискальная потребность в ограничении субсидиарной ответственности их учредителей (фактически покрываемой также за счет бюджетных средств) привели к появлению у учреждений, осуществляющих с согласия своих учредителей предпринимательскую деятельность, "права на самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов" (первоначальная редакция п. 2 ст. 298 ГК РФ). Впервые в такой формулировке оно появилось в п. 4 ст. 5 Закона "О собственности в РСФСР" и первоначально рассматривалось как особое вещное право <1>. Основы гражданского законодательства 1991 г. в п. 2 ст. 48 квалифицировали его как "право полного хозяйственного ведения", а в п. 2 ст. 298 ГК РФ прямая квалификация данного права отпала ("право на осуществление предпринимательской деятельности" было заменено "правом на осуществление деятельности, приносящей доходы" <2>). При этом норма о рассматриваемом праве была помещена в гл. 19 ГК РФ, озаглавленную "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления". С учетом этого (а также отсутствия упоминания о данном праве в п. 1 ст. 216 ГК РФ) можно было сделать вывод о том, что законодатель имел в виду квалификацию рассматриваемого права по модели одного из двух прямо признанных им ограниченных "квазивещных" прав.

--------------------------------

<1> См.: Суханов Е.А. Российский закон о собственности: Научно-практический комментарий. С. 44 - 45.

<2> Предполагалось, что новая формулировка приведет к некоторым ограничениям коммерческой деятельности, широко осуществлявшейся многими учреждениями как некоммерческими организациями. В литературе она породила во многом беспредметную теоретическую дискуссию о соотношении равнозначных по сути понятий "предпринимательская деятельность" и "деятельность, приносящая доходы".

Впрочем, бюджетное законодательство вскоре фактически парализовало действие данного права. В соответствии с первоначально действовавшими нормами Бюджетного кодекса 1998 г. все доходы бюджетного учреждения, включая доходы от разрешенной ему предпринимательской деятельности, должны были отражаться в его единой смете доходов и расходов, причем последний вид доходов подлежал зачислению на единый лицевой счет учреждения в территориальном органе федерального казначейства. Это означало невозможность самостоятельного распоряжения такими денежными средствами и полный контроль за их использованием со стороны государственных финансовых органов, что, в свою очередь, лишало "право" на них не только "вещного", но и всякого гражданско-правового значения.

Однако арбитражно-судебная практика последовательно придерживалась трактовки данного права как разновидности права оперативного управления, распространив этот гражданско-правовой режим на "внебюджетное" имущество учреждений. Последние отвечают по всем своим долгам (образовавшимся как в связи с основной уставной деятельностью, так и в связи с "деятельностью, приносящей доходы") всеми находящимися в их распоряжении денежными средствами, как полученными из бюджета, так и самостоятельно заработанными, но при этом забронированным от взыскания кредиторов остается все иное имущество независимо от источника его приобретения <1>. Следует исходить из того, что бюджетное законодательство определяет лишь особый порядок учета доходов, полученных учреждением от "внебюджетной" деятельности, но "не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества" (п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21). Поэтому в отношении "внебюджетного" имущества за учреждением сохраняется предусмотренное законом право самостоятельного распоряжения, включающее возможность отчуждения такого имущества по усмотрению самого учреждения, без согласования с собственником.

--------------------------------

<1> См.: п. 3 и 5 Постановления Пленума ВАС РФ N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8 (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21).

Таким образом, данное право стало еще одним, расширенным, вариантом (разновидностью) права оперативного управления наряду с отличающимися друг от друга по содержанию и порядку осуществления правами оперативного управления казенных предприятий, бюджетных и автономных учреждений. Его появление представляет собой прямое следствие недостаточного финансирования государством (публично-правовыми образованиями) созданных им учреждений и имеет реальный смысл только в условиях, когда эти юридические лица, будучи некоммерческими организациями, по существу всячески побуждаются своими учредителями к постоянному выходу за рамки деятельности, соответствующей целям их создания (оказание платных услуг, сдача в аренду имущества, полученного от учредителя, и т.д.), т.е. к нарушению их специальной правоспособности (что вдобавок влечет постоянно высказываемые в теоретической литературе упреки Гражданскому кодексу в непоследовательности закрепленного им деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации).

В 2006 г. была изменена редакция п. 1 ст. 120 ГК РФ (Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ), и права учреждения на самостоятельно приобретенное им имущество прямо стали определяться "в соответствии со ст. 296 настоящего Кодекса", посвященной праву оперативного управления. Тем самым именно данное право было признано законом за учреждением в отношении как имущества, закрепленного за ним собственником-учредителем, так и самостоятельно приобретенного им имущества. В связи с принятием Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ ст. 120 ГК РФ утратила силу, а "право самостоятельного распоряжения" было признано за частными, автономными и бюджетными учреждениями в отношении доходов, полученных от разрешенной им собственниками приносящей доходы (предпринимательской) деятельности, и приобретенного за счет этих доходов имущества (п. 1 - 3 ст. 298 ГК РФ в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ).

Иначе говоря, это право было вновь восстановлено в качестве разновидности права оперативного управления <1>. Такой подход следует считать вполне обоснованным, ибо признание "права самостоятельного распоряжения" особым вещным правом ведет к парадоксальному выводу о наличии у учреждений двух видов имущества с различным правовым режимом: имущества на узком по содержанию праве оперативного управления и имущества на более широком по содержанию "праве самостоятельного распоряжения" (которое к тому же требовало обособленного учета в виде "отдельного баланса", как это предусматривалось первоначальной редакцией п. 2 ст. 298 ГК РФ).

--------------------------------

<1> Предложения об ограничении участия учреждений в гражданском обороте в большинстве случаев "совершением сделок, направленных на обеспечение внутрихозяйственной деятельности" (п. 7.2.3 ч. 7 разд. III Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации), не были восприняты законодателем в новой редакции ГК РФ, введенной Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ (ст. 123.21 и 123.22 ГК РФ).

В целом же следует отметить неудачность дифференциации "квазивещных" прав хозяйственного ведения и оперативного управления (и особенно искусственную дифференциацию последнего, вызванную исключительно фискальными соображениями), поскольку все они рассчитаны не на рыночную, а в лучшем случае на "смешанную" (государственно-капиталистическую) экономику. Попытки же искусственного создания новых видов таких "вещных" ("квазивещных") прав, не соответствующих классическим представлениям, в условиях обычного имущественного оборота неизбежно оказываются неработоспособными и искусственно порождающими лишь проблемы для правоприменительной практики.

Поэтому в Концепции развития гражданского законодательства РФ предложено устранить "дуализм прав на управление имуществом" и сохранить в законодательстве лишь право оперативного управления. С учетом современных реалий допустима его дифференциация на виды в зависимости от объема ограничений правомочия распоряжения государственным имуществом, которое, в свою очередь, определяется характером деятельности его субъектов - предпринимательской (в том числе приносящей доходы) или некоммерческой. Но при этом учредитель-собственник по общему правилу должен нести субсидиарную ответственность по долгам субъекта права оперативного управления <1>.