Источниками бюджетного права России как подотрасли права являются нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного права.

Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить

следующим образом: Конституция Российской Федерации [1]; международные договоры; бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным казначейством, главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов (схема 2.6).

Отдельно следует сказать об актах (постановлениях и определениях) Конституционного

Суда РФ, которому, по мнению ряда ученых, присуще негативное правотворчество[2]. КС РФ действительно вынес несколько актов, существенно повлиявших на развитие бюджетного

права[3]. Однако полномочием непосредственно создавать нормы права КС РФ не обладает, это компетенция уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти. Можно говорить лишь о том, что КС РФ, отменяя ту или иную норму, изменяет ткань правового регулирования, создает основания для последующей нормотворческой деятельности уполномоченных органов.

Бюджетное законодательство в узком смысле состоит из двух звеньев: 1) постоянно действующего закона о финансах, в котором закрепляются основные понятия, принципы,

процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности [4] ; 2) принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджете, к которым относятся федеральные законы

о федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах [5] , законы о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и акты о бюджете представительных органов местного самоуправления. Ежегодно принимаются также законы и акты об утверждении отчетов об исполнении всех принятых бюджетов (схема 2.7).

По общему правилу в случае наличия международного договора акты бюджетного законодательства уступают ему по юридической силе (схема 2.13).

Акты представительных органов местного самоуправления на самом деле законами не являются, но в соответствии с БК РФ также отнесены к бюджетному законодательству (ст. 2 БК РФ).

В законе о бюджете как исключение могут содержаться «бюджетные наездники», т. е. нормы, затрагивающие права и обязанности участников бюджетного процесса, интересы граждан и юридических лиц. Однако основой бюджета является свод цифровых показателей финансового плана. Все иное имеет факультативный характер и связано с конъюнктурными факторами (схема 2.14).

Следует вспомнить германский принцип ограничения содержания закона о бюджете, в соответствии с которым в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов Федеративной Республики и

распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете»[6]. Аналогично в соответствии с Ордонансом Франции от 2 января 1959 г. № 59-2 «никакая дополнительная статья, никакая поправка в проект финансового закона не может быть предложена, кроме таких, которые направлены на ликвидацию или реальное сокращение расхода, на создание или увеличение дохода или на обеспечение контроля за государственными расходами». Такая чистота бюджета успешно обеспечена практикой Конституционного суда Французской Республики[7].

Точно так же полномочия участников бюджетного процесса в Российской Федерации регламентируются нормами, содержащимися в БК РФ, но не ежегодным законом. И.Х. Озеров по данному поводу заметил, что бюджет не есть акт материального законодательства: он не

создает новых положений, а дает только цифры[8].

Помимо постоянно действующего закона о финансах (БК РФ) и ежегодных законов о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, нормы бюджетного права содержатся в целом ряде иных законов. Всю совокупность законов, регулирующих бюджетные правоотношения, можно назвать бюджетным законодательством в широком смысле.

Правовые нормы, связанные с бюджетным контролем, содержатся, например, в

федеральных законах «О Счетной палате Российской Федерации»[9], «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[10], «О парламентском контроле»[11], а также «О парламентском

расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[12].

Нормы, связанные с закупками товаров, работ и услуг для публичных нужд, имеются в БК РФ и ГК РФ, а также в федеральных законах «О контрактной системе в сфере закупок товаров,

работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [13] , «О государственном оборонном заказе» [14], «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[15].

Статус разных видов государственных и муниципальных учреждений регулируют ГК РФ, федеральные законы «О некоммерческих организациях» (для бюджетных учреждений)[16], «Об

автономных учреждениях» (для автономных учреждений)[17]. В БК РФ содержатся нормы, касающиеся казенных учреждений (схема 2.8).

Некоторые аспекты финансового и бюджетного долгосрочного планирования регулирует

Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [18] . Появление, изменение и дополнение законов, регулирующих бюджетные правоотношения, происходило и происходит постоянно в рамках проводимых реформ.

К подзаконным актам, регулирующим бюджетные правоотношения, в основном относятся нормативные правовые акты Правительства РФ и Минфина России, которые прямо уполномочены осуществлять правовое регулирование в данной сфере (схема 2.12).

В настоящее время существенную роль стали играть акты международных организаций, которые принято называть актами «soft law». Данные акты приобретают силу после добровольного присоединения государства к соответствующему международному договору.

[1] Статьи 71 и 72 Конституции определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области бюджета, а в ст. 101, 104, 106, 114 и других установлен порядок рассмотрения и утверждения бюджета.

[2] См.: Лазарев Л.В., Морщакова Т.Г., Страшун Б.А. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005; Туманов Д. К вопросу о применении Конституции Российской Федерации в случае пробелов в праве, а также о роли Конституционного Суда Российской Федерации в выявлении таких пробелов // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 6; Мелихов А.И. Правовые позиции Конституционного Суда как источник конституционного права // Российский судья. 2005. № 8; и др.

[3] См., например: постановления КС РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений федеральных законов...»; от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» (СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803); от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 2151 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2007. № 2. Ст. 400) и др.

[4] Для Российской Федерации таким законом является Бюджетный кодекс РФ, во Франции 1 августа 2001 г. принят органический (конституционный) закон «О финансовых законах», в Германии многие положения о финансах вошли непосредственно в Основной закон (конституцию) и т. д.

[5] ПФ РФ, ФФОМС и ФСС РФ.

[6] Бюджетная система Федеративной Республики Германия. C. 15.

[7] См.: Основные принципы государственной финансовой системы во Франции. 2-е изд. М., 1993. C. 31.

[8] См.: Озеров И.Х. Финансовое право... C. 11.

[9] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ.

[10] Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ.

[11] Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ.

148 Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ.

[13] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

350 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ.

[15] Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ.

[16] Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.

[17] Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ.

154 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.