Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, направленная на формирование, распределение и использование публичных денежных фондов, охватывает все сферы общественной жизни и осуществляется в интересах всего общества; в нее вовлечено значительное число субъектов - органов государственной власти и местного самоуправления, а также должностных, юридических и физических лиц. Государство и общество заинтересованы, чтобы все участники финансовой деятельности осуществляли ее законно, планомерно, эффективно. Для проверки этого организуется и осуществляется финансовый контроль, посредством которого реализуется контрольная функция финансов.

Цель финансового контроля - обеспечение соблюдения участниками финансовой деятельности законодательства в процессе образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, в финансовой и хозяйственной деятельности юридических и физических лиц.

К функциям финансового контроля относятся:

- выявление нарушений в осуществлении финансово-хозяйственных операций;

- установление и анализ причин выявленных нарушений и отклонений, а также степени их влияния на состояние объекта контроля;

- предупреждение возможных нарушений финансового законодательства;

- обеспечение экономического суверенитета и безопасности государства.

Финансовый контроль выполняет следующие задачи:

- проверка соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего финансового законодательства;

- выявление, предотвращение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных и местных бюджетов, содействие социально-экономическому развитию страны;

- проверка рациональности и эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов;

- выявление резервов роста финансовых ресурсов;

- проверка правильности составления и исполнения бюджета;

- проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности финансовой отчетности.

Финансовый контроль пронизывает всю финансовую деятельность государства и муниципальных образований, все общественные отношения, складывающиеся в процессе создания, распределения и использования публичных фондов денежных средств, и в определенной степени - деятельность негосударственных экономических субъектов - юридических и физических лиц.

Долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления государственных доходов. Однако постепенно это понятие стало трактоваться более широко <1>.

--------------------------------

<1> Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. М., 2002. С. 15.

Нормативного определения понятия "финансовый контроль" до настоящего времени не выработано. В то же время в науке финансового права приводятся различные определения финансового контроля, авторы которых выделяют его различные аспекты:

- разновидность государственного контроля;

- важнейшее средство обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 38; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011.

- специальный способ обеспечения законности в финансовом праве, осуществляемый на всех стадиях финансовой деятельности <1>;

--------------------------------

<1> Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 128, 131.

- важнейшее средство обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности <1>;

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. с. 38; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011.

- неотъемлемая составная часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

- специальная отрасль контроля, осуществляемого в стране <1>;

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 139.

- одна из разновидностей финансовой деятельности государства <1>;

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 107.

- элемент финансовой деятельности государства <1>;

--------------------------------

<1> Саттарова Н.А. К вопросу о государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. N 1.

- институт финансового права <1>; ключевой институт финансового права <2>;

--------------------------------

<1> Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 17.

<2> См.: Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 193.

- деятельность уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением законности в процессе собирания, распределения, перераспределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2013.

По мнению Е.Ю. Грачевой, существуют предпосылки для выделения финансового контроля в самостоятельную подотрасль финансового права <1>, однако вопрос остается дискуссионным в силу разнородности отношений, охватываемых финансовым контролем.

--------------------------------

<1> Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000; Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2013.

Представляется, что финансовый контроль можно определить, во-первых, как комплексный институт финансового права, регулирующий отношения по проверке законности, обоснованности, своевременности, эффективности действий по формированию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств; во-вторых, регламентированную нормами права деятельность уполномоченных государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению контрольных мероприятий в сфере финансовой деятельности.

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам <1>. Возникающие при его осуществлении общественные отношения, все его виды регламентируются нормами финансового права - нормами бюджетного и налогового права; нормами институтов банковского кредитования и государственных расходов; валютным законодательством, законодательством о рынке ценных бумаг <2>.

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 140.

<2> См., например: Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в РФ (финансово-правовой аспект). М., 2002; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000; Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учеб. пособие. М., 2004; Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.

Объектом финансового контроля являются денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы.

Предмет финансового контроля составляют документы бухгалтерского и налогового учета, финансовая отчетность, бюджетные сметы казенных учреждений, сметы доходов и расходов государственных автономных и бюджетных учреждений, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, банковские, валютные, кассовые операции, бизнес-планы и др.

С.В. Степашин указывает, что "употребление термина "контроль" тесно связано с представлениями об иерархичности человеческих отношений: тот, кто имеет право контролировать, очевидно, обладает более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом контроля, а кроме того, имеет в своем распоряжении механизмы непосредственного властного принуждения" <1>.

--------------------------------

<1> Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 20.

Субъектами финансового контроля являются государственные и муниципальные органы, негосударственные юридические лица, наделенные полномочиями по проведению мероприятий финансового контроля, а также общественные организации и объединения.

К субъектам, в отношении которых осуществляется финансовый контроль (в нормативных правовых актах они называются объектами <1>), относятся:

--------------------------------

<1> См., например: БК РФ. Ст. 266.1; Приказ Минфина РФ от 2 июля 2010 года N 65н "Об утверждении Положения об осуществлении Министерством финансов Российской Федерации финансового контроля деятельности подведомственных Министерству финансов Российской Федерации федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, их филиалов и представительств" (ред. от 6 декабря 2011 года) // Российская газета. 2010. N 196.

- главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которым предоставляются межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ;

- государственные (муниципальные) учреждения;

- государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

- государственные корпорации и государственные компании;

- хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

- юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, которым предоставлены средства из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, или государственные (муниципальные) гарантии;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами;

- физические и юридические лица, в случаях, установленных нормами права.

Нормы, регулирующие финансовый контроль в России в соответствии с Конституцией РФ, содержатся в правовых актах разного уровня:

- в федеральных, действующих на всей территории РФ (Бюджетном кодексе РФ (раздел IX - "Государственный и муниципальный финансовый контроль"); Налоговом кодексе РФ (гл. 14); Федеральных законах: "О Счетной палате Российской Федерации" (от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ) <1>; "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ) <2>; "О парламентском контроле" (от 7 мая 2013 года N 77-ФЗ) <3>; "О валютном регулировании и валютном контроле" (от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ) <4>; иных федеральных законах (например, в Федеральном законе от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", гл. XII) <5>; Указах Президента РФ (например: от 25 июля 1996 года N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" <6>; от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <7>); Постановлениях Правительства РФ (в частности: от 15 апреля 2014 года N 320 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" <8>; от 24 февраля 2009 года N 166 "О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, необходимых для осуществления его функций документов и информации" <9> и др.); нормативных правовых актах органов государственной власти РФ (например, Приказ Минфина РФ от 25 декабря 2008 года N 146н "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля" <10>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

<2> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.

<3> СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.

<4> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

<5> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

<6> СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.

<7> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.

<8> СЗ РФ. 2014. N 18 (часть III). Ст. 2166.

<9> СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1129.

<10> Российская газета. 2009. N 36.

- в региональных, действующих на территории соответствующих субъектов РФ (например, Закон г. Москвы от 30 июня 2010 года N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" <1>; Постановление Правительства Москвы от 11 марта 2014 года N 112-ПП "Об утверждении Порядка осуществления Главным контрольным управлением города Москвы контроля в финансово-бюджетной сфере" (ред. от 19 февраля 2015 года) <2>; Постановление Правительства Республики Карелия от 18 марта 2015 года N 84-П "Об утверждении Порядка осуществления внутреннего государственного финансового контроля в Республике Карелия" <3> и др.);

--------------------------------

<1> Ведомости Московской городской думы. 2011. N 9. Ст. 229.

<2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. N 16.

<3> www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19 марта 2015 года).

- в актах органов местного самоуправления, чье действие распространяется только на территорию соответствующего муниципалитета;

- в международных договорах РФ, содержащих ее обязательства в сфере финансового контроля.

А.Н. Козырин справедливо отмечает, что международно-правовые инструменты активно используются для борьбы с коррупцией, преступным уклонением от уплаты налогов, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <1>.

--------------------------------

<1> Козырин А.Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2014. N 1. С. 66 - 76.

Одним из наиболее авторитетных международных актов, регулирующих государственный финансовый контроль, является Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая в 1977 году на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) <1>, проходившем в г. Лиме. Для подписавших ее государств декларация имеет рекомендательную силу. Согласно ст. 1 Декларации, "организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом". При этом подчеркивается, что "контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования"; его цель - "вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем" <2>. В Лимской декларации содержатся положения, устанавливающие понятие, виды и принципы государственного финансового контроля, основы организации взаимоотношений органов государственного финансового контроля с парламентом и правительством, определяющие методы контрольной деятельности, полномочия высшего контрольного органа, отчетность перед парламентом и общественностью.

--------------------------------

<1> INTOSAI - международная организация, основанная в 1953 году и объединяющая высшие национальные органы финансового контроля свыше 180 государств - членов ООН.

<2> Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17 октября 1977 года - 26 октября 1977 года IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) // СПС "КонсультантПлюс".

- в локальных актах юридических лиц (в регламентах, стандартах и др.) - например, Регламент Счетной палаты Российской Федерации (утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 июня 2013 года N 3 ПК) <1>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Финансовому контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.

Лимской декларацией руководящих принципов контроля установлены принципы финансового контроля - законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности.