Конституция РФ, установив федеративное государственное устройство, предопределила наличие трех уровней власти - федеральной, субъектов РФ, органов местного самоуправления, за которыми закрепила определенные предметы ведения. Кроме того, часть предметов согласно ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, часть - может быть делегирована соответствующим органам власти нижестоящего уровня <1>.

--------------------------------

<1> Например, согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.

Реализация полномочий органов власти по предметам ведения может осуществляться только посредством соответствующего финансового обеспечения, в основном за счет средств бюджетов бюджетной системы. Структура бюджетной системы, как уже было отмечено, определена в ст. 10 БК РФ. При этом ст. ст. 7, 8, 9 БК РФ установлены бюджетные полномочия соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Наделяя Российскую Федерацию правом по установлению основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также по определению общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов в ст. 7 БК РФ, законодатель подчеркивает, что Российская Федерация устанавливает только общие требования по данным вопросам, детализацию же осуществляют субъекты РФ и муниципальные образования.

Поэтому все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений <1>. В результате такого взаимодействия складываются отношения по поводу распределения и перераспределения средств централизованных денежных фондов внутри бюджетной системы между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, в лице соответствующих органов. Потребность в таком взаимодействии возникает тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании своих бюджетов не хватает по объективным причинам средств от собственных доходов, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

--------------------------------

<1> См.: Бюджетная система России: Учеб. для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2000. С. 28.

Взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам, касающимся сферы межбюджетных отношений, могут быть как "по вертикали", т.е. между субъектами, разных уровней бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т.е. "по горизонтали".

Вертикальное взаимодействие, т.е. отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ и муниципальными образованиями, в установленных законом случаях, между РФ и муниципальным образованием, происходит в случае несовпадения собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Также вертикальные отношения, помимо несовпадения собственных доходов и расходных обязательств, закрепленных за тем или иным уровнем бюджетной системы, складываются еще и для того, чтобы выровнять в определенных случаях так называемый горизонтальный дисбаланс между субъектами РФ, муниципальными образованиями. Например, согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны в своих правах, в том числе и в бюджетных. Но в зависимости от территориальной расположенности, развития инфраструктуры, климатических, ресурсных, социально-экономических и т.д. факторов субъекты РФ не всегда находятся в одинаковом финансовом положении, что является основанием для проведения так называемой политики выравнивания и сбалансированности бюджетов. Другими словами, есть "богатые" субъекты РФ, такие, как г. Москва, и не получающие финансовую помощь из федерального бюджета, и "бедные" - Республика Тува, Республика Алтай и др. Федеральным законом от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" <1> в таблице 1 приложения 30, установлены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ для 70 субъектов РФ, причем сумма варьируется в зависимости от финансовой обеспеченности того или иного субъекта РФ. Так, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности для Республики Адыгея (Адыгея) предусмотрены в объеме 3 347 416,2 тыс. руб., для Камчатского края - 29 342 236,6 тыс. руб., для Свердловской области - 317 733,2 тыс. руб. В целях сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации дотации предусмотрены уже для 39 субъектов РФ, при этом больше всего дотаций предусмотрено для таких субъектов РФ, как Чеченская Республика - в объеме 29 423 148,0 тыс. руб. и Тюменская область - 24 925 689,0 тыс. руб.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 51. Ч. 1, 2, 3. Ст. 6809; 2011. N 23. Ст. 3245.

Горизонтальные межбюджетные отношения возникают, наоборот, в тех субъектах РФ или муниципальных образованиях, которые имеют удачное расположение, высокий уровень развития инфраструктуры, преимущества в управлении, привлекающих человеческие ресурсы и т.д. Но при этом значительно растут расходы на агломерацию <1>, поскольку увеличиваются потребности в развитии инфраструктуры. Для того чтобы решить данную проблему, субъекты РФ заключают договоры (соглашения) между собой.

--------------------------------

<1> См.: Агломерация (от лат. agglomerare - присоединять, накоплять) - компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в территориальном смысле, но обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями. Термин относится преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация) // Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006; СПС "КонсультантПлюс". Городская агломерация - развитая территориальная система городских поселений, объединенных в одно целое устойчивыми производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными и другими связями, характеризуется высокой плотностью населения, концентрацией производства и обладает определенной территориальной целостностью // Распоряжение Минмособлстроя от 10 января 2000 года N 1 "О введении в действие территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99) МО" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, вертикальное и горизонтальное взаимодействие публично-правовых образований призваны сформировать такие межбюджетные отношения, которые позволили бы органам государственной власти и местного самоуправления осуществлять предусмотренные Конституцией РФ полномочия, которые в полной мере будут обеспечены финансовыми ресурсами, при этом будут созданы соответствующие условия для повышения уровня жизни общества нашей страны. Межбюджетные отношения, с одной стороны, призваны выровнять бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, где она меньше минимально необходимого уровня. С другой - посредством этих отношений происходит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь, вызванных решениями, принятыми органами власти вышестоящего уровня. Также возможно долевое участие вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имеется в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиций вышестоящих органов власти и направлений расходования средств бюджетов.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Следует отметить, данная дефиниция требует определенной корректировки, хотя законодатель по сравнению с ранее действовавшей внес определенные изменения. С одной стороны, законодатель уточнил субъектный состав этих отношений, т.е. это публично-правовые образования, но, с другой - их не конкретизировал. При этом следует отметить, что в межбюджетные отношения вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные субъекты бюджетного права, т.е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами и участники бюджетного процесса являются органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Также недостатком данного определения является использование словосочетания "по вопросам регулирования бюджетных правоотношений", грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать "по вопросам регулирования бюджетных отношений". Дело в том, что когда в нормативном правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование, а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не правоотношения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тютина Ю.В. Понятие и формы межбюджетных трансфертов по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 7; СПС "КонсультантПлюс".

Нельзя считать правильной позицию законодателя относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. В качестве таких оснований БК РФ определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. По этому поводу следовало бы заметить, что нецелесообразно выделять вопросы организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных оснований возникновения межбюджетных отношений, поскольку они в соответствии со ст. 1 БК РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений.

В научной литературе высказываются различные точки зрения относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются все те вопросы, с которыми БК РФ связывает возникновение бюджетных правоотношений <1>, так и узкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам <2>.

--------------------------------

<1> См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000. С. 11; Бетин О.И., Преображенский Б.Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования: Научн.-метод. пособие. Воронеж, 2001. С. 43.

<2> См.: Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 165; Пупенко Д.П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 6.

Является очевидным, что по объему своего содержания понятия "бюджетные правоотношения" и "межбюджетные отношения" соотносятся как целое и часть. Другими словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 21.

Следовательно, в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, по мнению Н.И. Химичевой, образуют "принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 193.

Современная российская система межбюджетных отношений выстраивалась в течение последних четырнадцати лет. Можно сказать, что за это время межбюджетные отношения прошли несколько этапов своего развития. Первым этапом стала реализация мер, предусмотренных в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах <1>. Так были сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы такие, как: сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями; объективно обусловленное и транспарантное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований; единства бюджетной системы. Кроме того, были внедрены новые формы финансовой помощи субъекту Федерации (появились такие бюджетные фонды, как Фонд софинансирования расходов, Фонд компенсаций и т.д.) и создана система мониторинга за финансовыми ресурсами субъектов Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. Ст. 3905.

Вторым этапом реформирования межбюджетных отношений стало принятие в 2001 году Правительством РФ Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года <1>. Целью Программы было формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Результатом реализации мер данной Программы стало разграничение расходных полномочий; закрепление доходных источников за бюджетами всех уровней бюджетной системы; формализация финансовой поддержки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Принятые Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.

Третий этап развития межбюджетных отношений начинается с 2006 года, кода была одобрена Распоряжением Правительством РФ от 3 апреля 2006 года N 467-р Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах <1>. Основными задачами Концепции стали: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1640.

Новая Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года, одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р <1>. Реализация мер, предусмотренных в Концепции, предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 33. Ст. 4129.

В Бюджетном послании Президента РФ <1> отмечена необходимость изменения системы межбюджетных отношений, поскольку по итогам 2012 года практически в каждом третьем регионе государственный долг превысил половину от собственных доходов. Одновременно падает доля инвестиционных расходов. В этой связи необходимо обеспечить постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и, разумеется, муниципальных образований тоже, включая такие базовые показатели, как изменения основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. По результатам этого мониторинга должны приниматься соответствующие меры. И важно, чтобы эти меры принимались своевременно. Одновременно субъекты Федерации должны получить возможность планировать свою работу, планировать, не опасаясь постоянных изменений "правил игры", исходя из понятного объема софинансирования со стороны федерального бюджета.

--------------------------------

<1> Бюджетное послание на 2014 - 2016 годы // http://www.kremlin.ru/news/18333#sel= (дата обращения: 13 июня 2013 года).

Поэтому основными задачами Концепции являются: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий; формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; формирование нового качества менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.

Таким образом, межбюджетные отношения реализуются в нескольких направлениях.

Первое направление межбюджетных отношений - это создание единых условий для всех субъектов Федерации и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности, т.е. выделение средств, на выполнение каждым субъектом Федерации и муниципальным образованием своих функций, оказание бюджетных услуг, которые входят в их полномочия - в области образования, здравоохранения, культуры и т.д.

Второе направление - это оказание поддержки по осуществлению полномочий субъектов РФ и муниципальных образований по тем направлениям, в отношении которых заинтересована Российская Федерация, например, выделение субсидий на выплату пособий ветеранам труда и труженикам тыла, детские пособия и т.д.

Третье направление - выделение средств на реализацию делегированных Российской Федерацией полномочий. Это тоже целевое выделение средств для исполнения конкретных полномочий органами государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, например, оплата жилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т.д.

При этом межбюджетные отношения могут складываться: во-первых, как между субъектами одного уровня бюджетной системы, т.е. "по горизонтали", так и между субъектами разных уровней бюджетной системы, т.е. "по вертикали"; во-вторых, между Российской Федерацией муниципальными образованиями, "минуя" субъектов РФ; в-третьих, допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения - это отношения между Российской Федерации и субъектами Федерации, отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между Российской Федерацией Федерации и муниципальными образованиями, возникающие в процессе бюджетной деятельности, а именно: в процессе распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; перераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития на территории Российской Федерации и основывающиеся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации; равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также разграничения сферы деятельности и ответственности между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Другими словами, межбюджетные отношения - это отношения, складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.