Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утверждения отчета о его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.

Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение - гарантия законности применения норм материального бюджетного права, т.е. гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

В ст. 6 БК РФ дается определение бюджетного процесса.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Следует обратить внимание, что именно составление отчетности об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной.

22 мая 2004 года Постановлением Правительства РФ N 249 была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годы <1>. Цель реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.

В соответствии с Концепцией должны проводиться мониторинг и контроль за аккумуляцией, распределением и использованием бюджетных средств. Таким образом, были созданы возможности оценки работы всех органов государственной власти по конечным результатам. "Каждое государственное ассигнование должно давать просчитанную отдачу. По каждой сфере и направлению деятельности должен быть достигнут ожидаемый конечный результат" <1>.

--------------------------------

<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 27.

Работа с бюджетом ведется государственными органами постоянно (перманентно): исполняется бюджет текущего года, и он длится, в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете, с 1 января текущего года по 31 декабря текущего года. Это время называется текущим финансовым годом. В это же время составляется проект бюджета на очередной финансовый год следующего года и плановый период (три года), подводятся итоги за предшествующий год, составляется и утверждается отчетность по исполнению бюджета предшествующего года.

Основную работу с бюджетом осуществляет специальный орган государственного управления - Минфин России (ст. 6 БК РФ).

Практически бюджетной деятельностью занимаются все представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и все органы государственного управления. В ст. 152 БК РФ закреплено, что участниками бюджетного процесса являются:

- Президент РФ;

- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

- законодательные представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

- Банк России;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств.

Период от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые периодически сменяют одна другую: стадия составления бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета, стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются государственные средства в зависимости от решаемых государством в данный период задач.

Ежегодно изменяются потребности каждого из национально-государственных образований, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования (вопросы перераспределения бюджетных доходов и расходов), а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета.

Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.

Еще в 1971 году М.И. Пискотин писал: "Процессуальные нормы бюджетного права "естественно", самопроизвольно распределяются прежде всего "по стадиям" бюджетного процесса. Бюджет подобен однолетнему растению. Существует только один год, и каждый год это новая работа, так как бюджет на очередной год не может быть простой копией своего предшественника: объем бюджетных ресурсов год от года растет вместе с ростом национального дохода, меняются виды доходных источников, величина каждого из них, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направляются средства государственного бюджета" <1>.

--------------------------------

<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 63, 64.

Нужно сказать, что в условиях кризиса ситуация несколько меняется, в частности, национальный доход снижается, но и в этом случае это как раз повод к тому, чтобы бюджетные показатели скрупулезно ежегодно пересматривались и уточнялись.

Несомненно, что приведенное высказывание М.И. Пискотина актуально и поныне, однако, используя достижения современной науки финансового права и вводя в нее кибернетические понятия и термины, можно сказать, что стадии бюджетного процесса представляют собой систему, в основе которой лежит логика и диалектика и которая позволяет нам правильно, законно и рационально принять и исполнить закон о бюджете как на текущий год, так и на плановый период, давая возможность при этом оценивать работу всех органов государства по конечному результату.

Кроме того, при отслеживании динамики данной системы обеспечивается возможность осуществлять в государстве постоянный финансовый мониторинг, а следовательно, возможность успешно следить за движением потоков денежных средств и тем самым противодействовать коррупции, которая особенно успешно проявляется при соприкосновении с финансовыми потоками в государстве.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Однако в настоящее время для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы, закрепленные в гл. 5 БК РФ:

- единство бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельность бюджетов;

- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированность бюджетов;

- эффективность использования бюджетных средств;

- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

- прозрачность (открытость);

- достоверность бюджета;

- адресность и целевой характер бюджетных средств;

- подведомственность расходов бюджетов;

- единство кассы.

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию, и, кроме того, собственно бюджетному процессу присущи также особенные принципы.

В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность участников бюджетного процесса - органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы власти, закон или решение о бюджете обязательно принимаются представительным органом власти, кстати, это настолько важно, что нашло закрепление в Конституции РФ. В частности, в ст. 106 Конституции РФ закреплено обязательное утверждение закона о федеральном бюджете не только Государственной Думой, но и Советом Федерации.

Исполняют бюджеты органы исполнительной власти всех уровней, где большую роль играют отдельные субъекты-исполнители, так называемые администраторы бюджетных средств. Кстати, такой порядок присущ и всем зарубежным странам с развитой рыночной экономикой, например Болгарии, Великобритании, Канаде, Польше, США и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, означающий, что закон о бюджете (который является финансовым планом) строго исполняется в течение календарного года и должен быть принят до начала планируемого года. Выполнение этого важного основополагающего правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный мониторинг и контроль за всеми потоками бюджетных средств.

Кроме того, ежегодность принятия представительным органом власти бюджета дает возможность точнее выявить тенденции рыночного развития, полнее учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д., что особенно важно в условиях глобального финансового кризиса.

В настоящее время, в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, в п. 3 ст. 169 БК РФ закреплено, что проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период. Это означает, что мы перешли к перспективному финансовому планированию, что даст возможность обеспечить реальное бюджетное финансирование, а следовательно, и реальное выполнение всех долгосрочных программ по развитию экономики и социальных процессов.

Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, который предполагает, что расчеты по бюджету еще до его принятия широко обсуждаются представительными органами и общественностью.

Принятый бюджет обязательно публикуется в печати. В частности, в ст. 36 БК РФ закреплено, что утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении должны обязательно публиковаться в СМИ. Должна быть открыта информация о проектах всех финансовых законов.

Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве, обеспечивают прямые и обратные связи и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета до начала текущего года вводится временное управление бюджетом, т.е. ничего особенно страшного не произойдет, хотя бы потому, что в экономике нет безвыходных ситуаций. На этот случай применяется ст. 190 "Временное управление бюджетом" БК РФ, где закреплено, что в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году.

В этой статье содержится еще ряд пунктов, которые обеспечат финансирование хозяйства даже в случае длительного задержания принятия закона (решения) о бюджете. Однако объективно на экономике в целом это будет сказываться отрицательно. Так, задержки с принятием законов о бюджете в 1991, 1992, 1993 годах были одной из причин, породивших шоковую терапию.

Органы представительной и исполнительной власти постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе составления и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению, направлениям деятельности.

Бюджетная классификация так важна для всей бюджетной деятельности государства, что в настоящее время она полностью закреплена в гл. 4 БК РФ. Так, в ст. 19 закреплен состав бюджетной классификации, который включает в себя классификацию доходов бюджетов, классификацию расходов бюджетов, классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов, классификацию операций публично-правовых образований. Каждая из этих классификаций подробно урегулирована в БК РФ.

Принцип специализации показателей бюджета действует на всех стадиях бюджетного процесса.

Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация не только имеет значение для процессуального бюджетного права, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

В целом же задача бюджетного процесса состоит в том, чтобы закон о бюджете был принят вовремя, текст его был краток и понятен, а участники бюджетного процесса не испытывали бы осложнений при реализации норм материального бюджетного права.