Стадия составления проекта бюджета начинается с определения бюджетной политики государства. Президент РФ направляет Федеральному Собранию РФ послания, содержащего в том числе и положения о бюджетной политике в РФ <1>. Так, например, относительно расходов бюджета Президент РФ поставил задачу о снижении издержек и неэффективных трат бюджета не менее чем на пять процентов от общих расходов в реальном выражении. Послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

--------------------------------

<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 года // Российская газета. 2014. 5 дек.

Затем в соответствии со ст. 171 БК РФ составлением бюджета занимаются Правительство РФ и высшие исполнительные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местных администраций муниципальных образований.

Составление бюджета основывается на:

- положениях Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;

- основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики;

- основных направлениях таможенно-тарифной политики Российской Федерации;

- прогнозе социально-экономического развития;

- бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период;

- государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ) (п. 2 ст. 172 БК РФ).

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатывается на период не менее трех лет.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается в соответствии с порядком, утвержденным Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 22 июля 2009 года N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации" (вместе с Правилами разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации) // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3833.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается Министерством экономического развития РФ ежегодно в три этапа.

На первом этапе Министерство экономического развития Российской Федерации совместно с различными ведомствами (Министерством финансов Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, такими как Министерство образования РФ, Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и др., а также с участием Центрального банка Российской Федерации) разрабатывает сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Сценарные условия функционирования экономики разрабатываются на основе различных показателей, таких как: цены на нефть марки Urals (мировые); цены на природный газ; темпы роста мировой экономики; курс евро к доллару США; курс доллара США к рублю; индекс реального эффективного обменного курса рубля; объем добычи нефти и природного газа; экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и природного газа и др.

Основные параметры прогноза содержат различные прогнозируемые количественные характеристики, такие как: динамика и структура используемого и произведенного валового внутреннего продукта; динамика объема отгруженной продукции (выполненных работ, оказанных услуг), промышленного производства и производства продукции сельского хозяйства; динамика цен (тарифов) на товары (услуги) и др.

Данные характеристики соответствуют сценарным условиям и отражают социально-экономическое развитие Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде.

На втором этапе Министерство экономического развития Российской с участием тех же органов разрабатывает сам прогноз и представляет его для рассмотрения и одобрения в Правительство Российской Федерации, а также направляет его в Министерство финансов Российской Федерации.

На третьем этапе Министерство экономического развития Российской Федерации разрабатывает уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на основе трех кварталов.

Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатывается ежегодно в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Кроме того, для составления проекта бюджета согласно п. 2 ст. 172 БК РФ разрабатываются основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики; основные направления таможенно-тарифной политики Российской Федерации; бюджетный прогноз на долгосрочный период; государственные программы (муниципальные программы). Эти документы являются основой для составления бюджета.

Под бюджетным прогнозом на долгосрочный период понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет на основе прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на соответствующий период.

Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования на соответствующий период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период может быть изменен с учетом изменения прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на соответствующий период и принятого закона (решения) о соответствующем бюджете без продления периода его действия.

Государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на достижение целей и решение задач в рамках государственной программы.

Правовую основу государственных программ составляют БК РФ, Федеральный закон "О стратегическом планирование в Российской Федерации" <1>, Постановление Правительства РФ 2 августа 2010 года N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 года N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ"; Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 года N 1950-р "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации"; Приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 года N 690 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации".

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26. Ч. 1. Ст. 3378.

Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Минфин России.

Правительство РФ за 14 месяцев <1> до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 года N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 263.

Исполнительные органы власти всех уровней исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти составляют сводный финансовый баланс доходов и расходов Российской Федерации. Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти всех уровней все сведения для составления такого баланса.

Затем проект закона о бюджете вносится Правительством РФ на рассмотрение законодательного (представительного) органа. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях происходит то же самое, однако здесь существует условие, что проект бюджета субъекта Российской Федерации должен быть внесен не позднее 1 ноября текущего года, а муниципального образования - не позднее 15 ноября текущего года. Это диктуется необходимостью урегулировать все доходы и расходы бюджетов всех уровней по всем текущим потребностям и программам до начала текущего года; конечная цель - достичь сбалансированности бюджетов (ст. 185 БК РФ).

После представления нижестоящими субъектами Российской Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по перераспределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации следующие данные:

- проектируемые нормативы отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;

- данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение;

- перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных образований <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 года N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 263.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.

Эти предложения первоначально рассматриваются в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки.

Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.