В России наряду с денежными фондами общего назначения - бюджетом Российской Федерации, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - формируются целевые денежные фонды.

Целевые денежные фонды принципиально подразделяются на две группы:

1) целевые внебюджетные фонды;

2) целевые бюджетные фонды.

Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает образование государственных целевых внебюджетных фондов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на уровне Российской Федерации формируются такие целевые внебюджетные фонды, как бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; на уровне субъектов Российской Федерации - бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ст. 144 Бюджетного кодекса РФ).

Муниципальным образованиям Бюджетным кодексом РФ запрещено образовывать и формировать целевые внебюджетные фонды: такие фонды не предусмотрены, как элемент бюджетной системы Российской Федерации (ст. ст. 10, 144); в ст. 15 указано, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, который предназначен для исполнения его расходных обязательств, при этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Запрет действует с 1 января 2000 года - момента вступления в силу Бюджетного кодекса РФ. Прежде муниципальные образования были вправе образовывать и формировать целевые внебюджетные денежные фонды <1>.

--------------------------------

<1> Такое право было предоставлено: Законом РФ от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010; Законом РФ от 15 апреля 1993 года N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 635; Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Целевые бюджетные фонды в отличие от внебюджетных могут быть образованы в рамках бюджетов любого уровня - в бюджете Российской Федерации, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах - исходя из потребностей того или иного публично-правового образования.

Каких-либо общих правил, касающихся образования, формирования и использования целевых бюджетных фондов, в действующем законодательстве не установлено. Целевые бюджетные фонды формируются на основании Бюджетного кодекса РФ, иных федеральных законов <1>, подзаконных нормативно-правовых актов <2>, законов субъектов Российской Федерации <3>, решений органов местного самоуправления <4>. Соответственно, целевых бюджетных фондов большое разнообразие. Только в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено формирование целого ряда фондов на федеральном уровне - Инвестиционный фонд Российской Федерации (ст. 179.2), Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131), резервный фонд Президента Российской Федерации (ст. 82), резервный фонд Правительства Российской Федерации (ст. 81), Резервный фонд (ст. 96.9), Фонд национального благосостояния (ст. 96.10).

--------------------------------

<1> Например, в Федеральном законе от 10 июля 2001 года N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" предусмотрено финансирование специальных экологических программ за счет целевого бюджетного фонда федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление использованием атомной энергии // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2947. В настоящее время этот фонд не формируется.

<2> Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2002 года N 169 "О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 и до 2010 года" было предусмотрено формирование Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов // СЗ РФ. 2002. N 13. Ст. 1208. В настоящее время этот фонд не формируется.

<3> Например, в Законе г. Москвы от 22 ноября 2006 года N 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год" было предусмотрено формирование следующих целевых бюджетных фондов: территориальный дорожный фонд; территориальный экологический фонд; фонды развития территорий города Москвы; инвестиционный фонд; фонд рекламы и городской информации; фонд квотирования рабочих мест в городе Москве; фонд по государственной охране, сохранению и популяризации недвижимого культурного наследия // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 71. А в Законе г. Москвы от 19 ноября 2014 года N 54 "О бюджете города Москвы на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" предусмотрено формирование дорожного фонда города Москвы, резервного фонда, фонды Мэра Москвы для стимулирования (Фонд Мэра Москвы для стимулирования работников контрактных служб и членов комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для нужд города Москвы, Фонд Мэра Москвы для стимулирования высокоэффективной государственной гражданской службы) // Официальный сайт Правительства Москвы: http://www.mos.ru (дата обращения: 10 декабря 2014 года).

<4> Например, Решение Совета депутатов городского округа Дзержинский МО от 11 апреля 2007 года N 7/7 "Об утверждении Положения о расходовании целевого инвестиционного бюджетного фонда на 2007 год" // СПС "КонсультантПлюс"; Решение Совета городского округа г. Октябрьский РБ от 22 марта 2007 года N 172 "Об утверждении Положения о целевом бюджетном фонде на благоустройство и содержание территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан" // СПС "КонсультантПлюс"; пунктом 2.2 Постановления главы городского округа Королев МО от 15 марта 2010 года N 352 "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории города Королева Московской области, Положения о Совете по наружной рекламе при администрации города Королева Московской области и состава Совета по наружной рекламе при администрации города Королева Московской области" предусмотрено формирование целевого бюджетного фонда наружной рекламы города Королева Московской области // СПС "КонсультантПлюс, и др.

Общим для любых целевых денежных фондов является то, что они всегда формируются для определенных целей - чаще всего для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-правового образования, однако не всегда.

Так, действующие внебюджетные фонды созданы для организации исполнения наиболее социально важных расходных обязательств государства - пенсионного обеспечения населения, социального и медицинского страхования граждан. То есть целями функционирования целевых внебюджетных фондов является управление определенными расходами государства путем их целевого финансирования.

Цели же создания целевых бюджетных фондов более разнообразны. Некоторые из них созданы - как и внебюджетные - для целевого финансирования определенных расходов: например, Инвестиционный фонд Российской Федерации, средства которого подлежат использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Другие же бюджетные фонды созданы для управления определенными доходами бюджета. Представляется, что именно для этих целей были созданы Стабилизационный фонд Российской Федерации, а позднее - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния Российской Федерации. Посредством этих фондов Российская Федерация управляет нефтегазовыми доходами федерального бюджета. При этом поскольку в указанных фондах аккумулируются денежные средства, то также предусмотрены и расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств этих фондов. Однако эти цели формирования бюджетных фондов вторичны по отношению к цели управления нефтегазовыми доходами.

Целевые внебюджетные и бюджетные фонды имеют существенные различия.

Принципиальным различием между целевыми внебюджетными и целевыми бюджетными фондами является то, что первые формируются обособленно от государственных бюджетов, а вторые всегда являются частью соответствующего бюджета (денежные средства, составляющие такой фонд, являются средствами соответствующего бюджета; доходы и расходы целевого бюджетного фонда являются доходами и расходами бюджета).

Производными от указанного различия являются следующие отличительные черты рассматриваемых фондов.

Во-первых, целевые внебюджетные фонды всегда имеют закрепленные за ними источники доходов. Так, с 1 января 2010 года указанные фонды формируются за счет страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.

Закрепленные доходы являются необязательным (факультативным) признаком целевых бюджетных фондов, поскольку не всегда в нормативно-правовых актах указаны доходы, за счет которых осуществляется их формирование. Например, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния формируются за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета, а источники формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, резервного фонда Президента РФ в законодательстве не определены.

Во-вторых, целевые внебюджетные фонды формируются и используются на основании отдельного закона о бюджете целевого внебюджетного фонда (напр., Федеральный закон от 1 декабря 2014 года N 385-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <1>, Закон г. Москвы от 21 октября 2015 года N 59 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год" <2>).

--------------------------------

<1> Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 2 декабря 2014 года).

<2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2015. N 62.

Составление проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется органами управления государственными внебюджетными фондами - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования (далее - органы управления государственными внебюджетными фондами) <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 года N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 263.

Формирование целевых бюджетных фондов предусматривается законами (решениями) о соответствующем бюджете. Так, Федеральный закон от 2 декабря 2013 года N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" <1> предусматривает формирование Резервного фонда Российской Федерации; в Законе г. Москвы от 19 ноября 2014 года N 54 "О бюджете города Москвы на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" - фондов Мэра Москвы для стимулирования; в Решении Орловского городского Совета народных депутатов от 23 декабря 2014 года N 59 / 1063-ГС "О бюджете города Орла на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" - резервного фонда администрации города Орла <2>.

--------------------------------

<1> Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 4 декабря 2013 года).

<2> Орловская городская газета. 2014. N 51.

В-третьих, организация исполнения бюджетов целевых внебюджетных фондов возлагается на органы управления государственными внебюджетными фондами (ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ). До 1 января 2010 года органы управления государственными внебюджетными фондами также осуществляли и кассовое обслуживание исполнения бюджетов внебюджетных фондов. С указанной даты Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1> это функции переданы Федеральному казначейству РФ, которое в этих целях открывает в Центральном банке Российской Федерации счета, через которые осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов целевых внебюджетных фондов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

Исполнение (в том числе кассовое обслуживание исполнения) целевых бюджетных фондов по доходам и расходам в рамках того или иного бюджета осуществляется соответствующим финансовым органом (ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ).

В-четвертых, бюджетная отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов составляется органами управления этими фондами и представляется Федеральному казначейству РФ <1> (ст. 264.3 Бюджетного кодекса РФ). Наряду с законами об утверждении отчетов об исполнении бюджетов Федеральное Собрание РФ и представительные органы власти субъектов Российской Федерации принимают законы об утверждении отчетов об исполнении бюджетов целевых внебюджетных фондов (напр., Федеральный закон от 5 октября 2015 года N 279-ФЗ "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2014 год" <2>; Закон Республики Адыгея от 2 июля 2015 года N 422 "Об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Адыгея за 2014 год" <3>.

--------------------------------

<1> Обращаем внимание, что отчетность, подготовленная органами по управлению территориальными внебюджетными фондами, первоначально предоставляется в финансовый орган субъекта Российской Федерации, который в свою очередь передает ее в Федеральное казначейство РФ вместе с бюджетной отчетностью об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

<2> СЗ РФ. 2015. N 41. Ч. II. Ст. 5633.

<3> СПС "КонсультантПлюс".

Отчет об исполнении целевого бюджетного фонда как отдельный правовой документ не формируется. Исполнение целевого бюджетного фонда по доходам и расходам отражено в общей бюджетной отчетности об исполнении соответствующего бюджета, составляемой финансовым органом.

В заключение отметим, что посредством механизма целевых денежных фондов государство имеет возможность эффективно решать стоящие перед ним задачи как в сфере межбюджетных отношений, так и в экономике страны и социальной сфере: распределять между уровнями бюджетной системы доходы (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); вести обособленный учет определенных доходов в целях их рационального использования (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния Российской Федерации); осуществлять целевое финансирование приоритетных социальных и экономических расходов (Инвестиционный фонд Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, государственные фонды обязательного медицинского страхования).

В этом заключается значение целевых денежных фондов, формируемых в государстве.