Налоговый контроль является одним из важнейших видов финансового контроля.

Налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ (ст. 82 НК РФ).

Основной целью налогового контроля является контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Фактически, в рамках контрольных отношений происходит защита государственного и муниципального имущества, которое в виде налогов должно было попасть в бюджет государства и муниципального образования. В связи с этим у налогового контроля насколько функций, в том числе:

- выявление и пресечение нарушений налогового законодательства;

- предотвращение и противодействие нарушениям налогового законодательства;

- воспитание налогоплательщиков и других налогообязанных лиц в том числе путем формирования у них понимания о неотвратимости наказания за совершение нарушений законодательства о налогах и сборах.

К принципам налогового контроля можно отнести:

- правомочность - осуществление только уполномоченными на то государственными органами, в соответствии с уровнем их компетенции;

- полнота - все виды обязательных платежей должны быть охвачены налоговым контролем, независимо от их размера;

- всеобщность - все налогоплательщики и налоговые агенты должны быть охвачены системой налогового контроля;

- регулярность - контрольная деятельность носит систематический характер и, кроме того, в некоторых случаях законодательно установлены ограничительные сроки для проведения налогового контроля;

- единство - единообразие форм и методов, осуществляемых на территории России;

- соблюдение налоговой тайны - налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений, установленных НК РФ в ст. 102;

- объективность и достоверность - исключение предвзятости при проведении налогового контроля, выявленные нарушения должны быть документально подтверждены и правильно зафиксированы, а решение руководителя налогового органа должно соответствовать фактическим обстоятельствам <1>;

--------------------------------

<1> См.: Дадашев А.З., Пайзулаев И.Р. Налоговый контроль в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2009. С. 13 - 14.

- эффективность - необходимость выбора таких форм и методов налогового контроля, чтобы затраты были минимальными, а отдача максимальной. Обеспечение эффективности налогового контроля в последнее время является одной из самых актуальных тем, например, одним из направлений совершенствования механизмов налогового контроля стала открытость планирования выездных налоговых проверок, что было сделано в том числе в целях понуждения налогоплательщика к законопослушному поведению путем оценки рискованности своего поведения и выбранных методов и способов налогового планирования.

Объектом налогового контроля являются отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах с участием налогообязанных лиц (налогоплательщиков, налоговых агентов).

Объект налогового контроля следует отличать от предмета налогового контроля, которым является полнота и своевременность уплаты налога, а также правильность осуществления иных обязанностей. Кроме того, к предмету налогового контроля часто относят документы и предметы, служащие основанием для исчисления и уплаты налога, подтверждением выполнения других налоговых обязанностей, которые проверяются налоговыми органами при проведении налогового контроля.

Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации.

Возникает много разногласий относительно того, что считать формой, а что методом налогового контроля, поскольку Налоговым кодексом России эти понятия определенно не разграничиваются.

Под формой налогового контроля принято понимать внешнее выражение организации и проведения контрольных действий.

Основной формой налогового контроля обычно называют налоговые проверки. Согласно ст. 87 НК РФ существуют два вида налоговых проверок: камеральная и выездная. Однако исходя из раздела V.1 НК РФ можно к этому списку добавить еще и проверки правильности применения цен по сделкам между взаимозависимыми лицами, поскольку она проводится не в рамках указанных выше проверок, а является самостоятельным видом проверки.

Целью камеральной и выездной налоговых проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах, однако достигается эта цель разными способами в этих проверках. Утверждается, что камеральная и выездная проверки различаются по месту проведения проверки, однако это различие нельзя назвать основным, во-первых, потому, что выездные проверки тоже могут проводиться по месту нахождения налогового органа, если налогоплательщик не может предоставить помещения для проведения проверки (индивидуальный предприниматель, зарегистрированный по месту жительства), а во-вторых, набор приемов и способов, реализуемых в рамках этих проверок, является более существенным отличием, который во многом и предопределяет степень правового закрепления.

Таблица 9.1

Основные отличия камеральной

и выездной налоговой проверок друг от друга

Условие

Камеральная налоговая проверка

Выездная налоговая проверка

Предмет проверки

Точного определения данному понятию применительно к камеральной налоговой проверке Налоговый кодекс Российской Федерации не дает. Однако основываясь на пп. 8 п. 3 ст. 100 НК РФ, определяющем необходимость указания в акте на налог, в отношении которого проводилась проверка, можно предположить, что предметом камеральной налоговой проверки является правильность исчисления и уплаты налога, декларация (расчет) по которому была представлена налогоплательщиком

- правильность исчисления и своевременность уплаты налогов;

- соответствие показателей реализации регионального инвестиционного проекта требованиям, предъявляемым к региональным инвестиционным проектам и (или) их участникам, установленным НК РФ и (или) законами соответствующих субъектов Российской Федерации

Место проведения проверки

Территория налогового органа

Территория налогоплательщика (за исключением случаев, когда он не может предоставить помещения для проведения проверки)

Срок проведения проверки

3 месяца, с момента предоставления расчета или декларации <1>

2 месяца <2>

Основание проверки

Налоговые декларации (расчеты) и документы, представленные налогоплательщиком, а также другие документы о деятельности налогоплательщика, имеющиеся у налогового органа

Решение руководителя. Отбор налогоплательщиков осуществляется на основании Приказа ФНС России от 30 мая 2007 года N ММ-3-06 / 333@ "Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок"

Возможность продления

Не предусмотрена

На 4 месяца, а в исключительных случаях на 6 месяцев <3>. Решение принимает вышестоящий налоговый орган на основании мотивированного запроса

Возможность приостановления

Не предусмотрена

Может быть приостановлена

Дата начала проверки

Предоставление налоговой декларации (расчета) <4>

День вынесения решения о ее назначении

Обязательное принятие решения руководителя налогового органа о проведении проверки

Не требуется

Требуется (содержание решения должно соответствовать НК РФ)

Окончание проверки

Истечение срока

Истечение срока, справка о проведенной выездной налоговой проверки

Оформление результатов проверки

Если камеральной налоговой проверкой выявлены ошибки в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, либо выявлены несоответствия сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля, об этом сообщается налогоплательщику с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок. Налоговый орган может потребовать пояснений, объясняющих заявленную в декларации сумму убытка.

Акт проверки, если в ходе ее проведения были выявлены нарушения

Акт проверки, в течение двух месяцев со дня составления справки о проведенной выездной налоговой проверке (независимо от выявления нарушений)

Ограничения для проведения проверки

При проведении проверки налоговый орган не вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы <5>. При представлении налоговой декларации (расчета) за налоговый (отчетный) период, за который проводится налоговый мониторинг, камеральная налоговая проверка не проводится <7>

В рамках выездной налоговой проверки может быть проверен период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки <6>. Налоговые органы не вправе проводить две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период. Налоговые органы не вправе проводить в отношении одного налогоплательщика более двух выездных налоговых проверок в течение календарного года, за исключением случаев принятия решения руководителем федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, о необходимости проведения выездной налоговой проверки налогоплательщика сверх указанного ограничения

Установленные НК РФ особенности проверки

Особенности проведения камеральной налоговой проверки разных категорий налогоплательщиков устанавливаются непосредственно в ст. 88 НК РФ, применительно к консолидированной группе налогоплательщиков, участникам инвестиционного товарищества и т.д.

- проверки консолидированной группы налогоплательщиков (ст. 89.1 НК РФ);

- проверки налогоплательщика - участника регионального инвестиционного проекта (ст. 89.2 НК РФ)

--------------------------------

<1> Необходимо учитывать, что в сложившейся практике срок камеральной налоговой проверки не является пресекательным и нарушение сроков ее проведения не всегда приводит к отмене вынесенного после решения, тем не менее если права налогоплательщика этим нарушаются, то нарушение срока может повлечь отмену решения. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 17 ноября 2009 года N 10349/09 по делу N А40-53471/08-118-252 указано: "Налогоплательщик вправе предполагать, что у налогового органа нет сомнений в правомерности применения заявленных в декларации налоговых вычетов, если в срок, установленный пунктом 2 статьи 88 Кодекса для проведения камеральной налоговой проверки, налоговый орган не обращается к нему с требованием представить документы, подтверждающие их обоснованность.

<2> Необходимо учитывать, что в сложившейся практике срок камеральной налоговой проверки не является пресекательным и нарушение сроков ее проведения не всегда приводит к отмене вынесенного после решения, тем не менее если права налогоплательщика этим нарушаются, то нарушение срока может повлечь отмену решения. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 17 ноября 2009 года N 10349/09 по делу N А40-53471/08-118-252 указано: "Налогоплательщик вправе предполагать, что у налогового органа нет сомнений в правомерности применения заявленных в декларации налоговых вычетов, если в срок, установленный пунктом 2 статьи 88 Кодекса для проведения камеральной налоговой проверки, налоговый орган не обращается к нему с требованием представить документы, подтверждающие их обоснованность.

<3> Проведение мероприятий налогового контроля за рамками срока выездной проверки может привести к тому, что полученные в ходе этих мероприятий доказательства будут признаны недопустимыми.

<4> В случае если налоговая декларация (расчет) не представлена налогоплательщиком - контролирующим лицом организации в налоговый орган в установленный срок, уполномоченные должностные лица налогового органа вправе провести камеральную налоговую проверку на основе имеющихся у них документов (информации) о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных налогоплательщиках в течение трех месяцев со дня истечения срока представления такой налоговой декларации (расчета), установленного законодательством о налогах и сборах (абз. 2 п. 2 ст. 88 НК РФ).

<5> За исключением документов, предоставление которых вместе с декларацией предусмотрено НК РФ, или случаев, предусмотренных п. п. 6, 8 - 9 ст. 88 НК РФ.

<6> Из этого правила предусмотрены исключения: 1) представление налоговой декларации (расчета) позднее 1 июля года, следующего за периодом, за который проводится налоговый мониторинг; 2) представление налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, в которой заявлено право на возмещение налога, или налоговой декларации по акцизам, в которой заявлена сумма акциза к возмещению; 3) представление уточненной налоговой декларации (расчета), в которой уменьшена сумма налога, подлежащая уплате в бюджетную систему Российской Федерации, или увеличена сумма полученного убытка по сравнению с ранее представленной налоговой декларацией (расчетом); 4) досрочное прекращение налогового мониторинга.

<7> Исключение предусмотрено п. 2 ст. 89.2 НК РФ, в соответствии с которым если капитальные вложения в соответствии с региональным инвестиционным проектом должны быть осуществлены в срок, не превышающий пяти лет со дня включения организации в реестр участников региональных инвестиционных проектов, то в рамках выездной налоговой проверки налогоплательщика - участника регионального инвестиционного проекта может быть проверен период, не превышающий пяти календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки.

В целях проведения налогового контроля налоговые органы осуществляют постановку на учет налогоплательщиков.

Постановка на налоговый учет возможна по разным основаниям. Налогоплательщик подлежит постановке на учет:

- по месту нахождения организации;

- по месту жительства физического лица;

- по месту нахождения принадлежащего недвижимого имущества или транспортных средств;

- по месту нахождения обособленных подразделений организации;

- постановка на учет объектов налогообложения налогом на игорный бизнес;

- постановка на учет в качестве налогоплательщика налога на добычу полезных ископаемых, единого налога на вмененный доход, патентной системы налогообложения;

- организации в качестве ответственного участника консолидированной группы налогоплательщиков;

- организации в качестве участника договора инвестиционного товарищества - управляющего товарища, ответственного за ведение налогового учета;

- другие основания, предусмотренные Налоговым кодексом России.

Постановка на учет, снятие с учета в налоговых органах организаций и физических лиц по основаниям, предусмотренным НК РФ, а также внесение изменений в сведения о них в налоговых органах осуществляются в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Министерством финансов Российской Федерации могут быть установлены особенности постановки на учет:

- налогоплательщиков, осуществляющих деятельность, связанной с добычей углеводородного сырья на новом морском месторождении углеводородного сырья;

- крупнейших налогоплательщиков;

- организаций, получивших статус участников проекта по осуществлению исследований, разработок и коммерциализации их результатов в соответствии с Федеральным законом "Об инновационном центре "Сколково";

- иностранных организаций и иностранных граждан.

При постановке на учет налогоплательщику присваивается идентификационный номер налогоплательщика (ИНН). Порядок присвоения ИНН устанавливается ФНС России <1>. Организациям присваивается также код причины постановки на учет (КПП).

--------------------------------

<1> Данный Порядок утвержден Приказом ФНС России от 29 июня 2012 года N ММВ-7-6/435 "Об утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика".

Налоговым кодексом Российской Федерации также установлены обязанности для органов, учреждений, организаций и должностных лиц сообщать в налоговые органы сведения, связанные с учетом организаций и физических лиц (ст. ст. 85, 85.1 НК РФ).

Учитывая особенности участия банков в налоговых отношениях, на них также возлагаются определенные обязанности, связанные с налоговым контролем, например, банки обязаны сообщать об открытии (закрытии) счетов налогоплательщиков, предоставлять справки об остатках денежных средств на счетах налогоплательщика и т.д. (ст. 86 НК РФ).

Очень важным для осуществления налогового контроля является возможность получения налоговым органом документов и информации. Налоговый кодекс России предусматривает возможность получения документов при проведении налоговых проверок (ст. 93 НК РФ), а также о налогоплательщике, плательщике сборов и налоговом агенте или информации о конкретных сделках, которая запрашивается у контрагента или у иных лиц, располагающих документами (информацией) (ст. 93.1 НК РФ).

По мотивированному постановлению налогового органа, осуществляющего проведение выездной налоговой проверки, возможно проведение выемки документов (ст. 94 НК РФ).

В мероприятиях по осуществлению налогового контроля могут принимать участие и специальные лица, например налоговый орган вправе привлекать эксперта (ст. 95 НК РФ) или специалиста (ст. 96 НК РФ), если ему необходимы специальные знания, переводчика для осуществления перевода (ст. 97 НК РФ), а также понятых для удостоверения фактов, содержания и результатов действий, производившихся в их присутствии (ст. 98 НК РФ).

Налоговый орган может вызвать на допрос свидетеля для дачи показаний (ст. 90 НК РФ). Свидетелем может быть любое физическое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля, за исключением:

- лиц, которые в силу малолетнего возраста, своих физических или психических недостатков не способны правильно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля;

- лиц, которые получили информацию, необходимую для проведения налогового контроля, в связи с исполнением ими своих профессиональных обязанностей, и подобные сведения относятся к профессиональной тайне этих лиц, в частности адвокат, аудитор.

Свидетель вправе отказаться от дачи показаний только по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации (например, никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников - ст. 51 Конституции России).

Совершенно новой формой налогового контроля является налоговый мониторинг, возможность осуществления которого предусмотрена разделом V.2 НК РФ. В отличие от других видов налогового контроля, налоговый мониторинг является добровольной формой налогового контроля.

Предметом налогового мониторинга является правильность исчисления, полнота и своевременность уплаты (перечисления) налогов и сборов, обязанность по уплате (перечислению) которых возложена на организацию, являющуюся налогоплательщиком, плательщиком сбора или налоговым агентом (п. 1 ст. 105.26 НК РФ).

По общему правилу за период, за который проводится налоговый мониторинг, инспекция не вправе проводить выездные и камеральные проверки (п. 1.1 ст. 88, п. 5.1 ст. 89 НК РФ). Из этого правила предусмотрен ряд исключений. Так, проверки будут проводиться, если в уточненной декларации (расчете), представленной за налоговый (отчетный) период проведения налогового мониторинга, подлежащая уплате в бюджет сумма налога меньше, чем в ранее представленной декларации (расчете) (пп. 3 п. 1.1 ст. 88, пп. 4 п. 5.1 ст. 89 НК РФ).

Налоговый мониторинг проводится налоговым органом на основании соответствующего решения, которое, в свою очередь, принимается по результатам рассмотрения заявления организации о проведении налогового мониторинга и представленных вместе с ним документов, информации (п. 2 ст. 105.26, п. 4 ст. 105.27 НК РФ). Необходимо отметить, что такое заявление может подать не каждый налогоплательщик, а только налогоплательщик, отвечающий определенным условиям, предусмотренным ст. 105.26 НК РФ.