Конституционно-процессуальная правовая политика, как особый вид государственной политики, представляет собой деятельность участников конституционного процесса (в первую очередь органов государственной власти и Конституционного Суда РФ), направленную на оптимизацию конституционного судопроизводства, законодательного, избирательного и иных публично-правовых процессов.

Политический процесс имеет три уровня: конституционный, системный и практический.

Стратегии национального развития России разрабатываются на основе Конституции РФ, которая выступает в качестве национального проекта развития.[1]

Развитие конституционного процесса в современном российском обществе обеспечивается нормами конституционного права. Конституционное право это часть культуры человечества, а пространство конституционного права включает в себя весь конституционно-правовой опыт человечества, который может быть выражен с помощью такой категории как конституционно-правовое концептуальное пространство.[2]

На современном этапе развития российского общества и государства особое значение приобретают процессы конституциализации права. С позиции конституционного правопонимания современное позитивное право и формы его выражения могут и должны приобретать необходимое качество конституционности, достоверно обеспечивая неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина, а также сбалансированную гармонизацию и защиту всей системы конституционных ценностей.

В науке конституционного права выработана концепция конституционализации права как процесса надлежащего качественного объективирования и оформления национальной правовой материи во всех конституционно признанных и допустимых для нее формах.[3]

Цель конституционализации права - конституционное упорядочение

общественных отношений и становление конституционного правопорядка.

Основными типами конституционализации права и законодательства выступают возможная (допустимая) и актуально -необходимая

конституционализация.

Возможная (допустимая) конституционализация законодательства обуславливается не всегда совпадающими в конкретном акте обстоятельствами: а) потребностью в конституционном упорядочении ранее не урегулированных правом либо не известных социальной практике общественных отношений; б) многовариантностью конституционных моделей правового регулирования общественных отношений, предполагающей возможность перехода от одной модели к другой. Участниками возможной (допустимой) конституционализации в российской правовой системе могут быть признаны только федеральный законодатель и Верховный Суд РФ (в аспекте конституционно-судебного правотворчества). Законодательные органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры осуществляют в установленных законом формах активное взаимодействие с непосредственными участниками возможной (допустимой)

конституционализацией.

Актуально-необходимая конституционализация системы

законодательства носит исправительный, корректирующий характер. В этом смысле конституционализация рассматривается как практически достоверное явление и результат. Основанием актуально-необходимой конституционализации является акт признания неконституционными и утратившими силу нормативных актов (их отдельных положений) национальным органом конституционной юстиции, в том числе при субсидиарном участии международных органов конвенциональной юрисдикции.

Признание Конституционным Судом РФ нормативного акта неконституционным обязывает нормотворческий орган, как участника процесса конституционализации, при принятии нового акта или внесении изменений в действующий акт руководствоваться актуальными правовыми позициями Конституционного Суда РФ с тем, чтобы правоприменители не совершали правовых ошибок.

Актуальность проблем формирования правовых позиций в ходе конституционного судопроизводства обусловлена, с одной стороны, необходимостью сохранения стабильности правового регулирования, а, с другой стороны, важностью корректировки таких правовых решений и конструкций, которые не обеспечивают выполнение задач, стоящих перед

~ 4

российским государством.[4]

Эти два направления выступают важным ориентиром в развитии российского законодательства. В Конституции РФ заключена диалектика стабильности и изменчивости. На основе Конституции РФ сформирована и совершенствуется новая правовая система и система законодательства, реализуются правовые решения, чей регулятивный потенциал учитывает ответственность перед нынешним и будущими поколениями. Практическая деятельность Конституционного Суда РФ направлена на то, чтобы законодательство было предсказуемым, обеспечивало сохранение и возможное повышение достигнутого уровня защиты граждан, поддерживало их доверие к закону. Направление конституционного развития России, с учетом национальной государственности, в целом соответствует вызовам современности.

В условиях глобализации, модернизации, интеграции, сложного международно-правового взаимодействия форм национальной конституционной юстиции и международной конвенциональной юстиции в сфере прав человека имеет место условно-необходимая суверенносубсидиарная конституционализация российского законодательства.

В современном международном сообществе членство государства в региональных международных объединениях имеет свои особенности. Региональные международные объединения проявляют политические черты, способны обладать элементами собственной политической власти по вопросам переданным им государствами-членами, элементами наднационального права, допускающего принуждение со стороны объединения. Такие особенности учитывает концепция международногосударственных образований.[5]

Для России, как члена Совета Европы, актуальны решения Европейского суда по правам человека, принятые по итогам рассмотрения жалоб граждан против Российской Федерации.

В международно-правовом и европейско-правовом подходах условнонеобходимая суверенно-субсидиарная конституционализация системы российского законодательства признает Европейский суд по правам человека факультативным субъектом такой конституционализации. Конституционный Суд РФ обращается к практике Европейского суда по правам человека: а) для толкования норм текущего российского законодательства в целях подкрепления своей правовой позиции; б) интегрирует его решения в свои нормативно-интерпретационные акты; в) при необходимости обеспечивает возможность исполнения его решения в отношении заявителей по конкретному делу, выявляя конституционно-правовой смысл действующего российского законодательства, осуществляя, таким образом, необходимую позитивную конституционализацию системы российского права. Проблема коллизий (конкуренции) актов, правоустанавливающих выводов и положений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека в контексте суверенной конституционализации разрешается в российских конституционно-правовых пределах.[6]

В современной теории конституционного права концепции конституционализма рассматриваются во взаимосвязи с солидарностью, предлагаются подходы, характеризующие конституционализм как правовое обоснование социальной солидарности:

социальная солидарность и классические принципы конституционализма (концепции правового, демократического, светского государства; современные концепции прав человека и государственного суверенитета, гарантий прав меньшинств, народного представительства и непосредственной демократии, разделения властей, федерализации, секуляризации и клерикализации);

социальная солидарность и новые фундаментальные принципы конституционализма (концепции социального государства и солидарного общества, конституционного интернационализма и проблемы обеспечения международной солидарности).[7]

В контексте конституционного процесса в теории конституционного права выработаны концепции «экономической конституции» - теоретическая конструкция, объясняющая как Конституция регулирует экономические отношения, и «финансовой конституции» - объясняющей как Конституция регулирует финансовые отношения, публичную финансовую сферу в целом. Теория «финансовой конституции» является продолжением и развитием теории «экономической конституции».[8]

«Экономическая конституция» включает: 1) принципы основ конституционного строя о свободе экономической деятельности, едином экономическом пространстве, многообразии и равноправии форм собственности, защите конкуренции, о социальном характере государства; 2) конституционные нормы об основных экономических правах и свободах, о конституционных гарантиях предпринимательства, о значении общепризнанных норм и принципов международного права и норм, содержащихся в международных договорах; 3) нормы, устанавливающие конституционный экономический публичный порядок (принципы государственного регулирования экономической деятельности, нормы об ограничении экономических прав, нормы о полномочиях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере правового регулирования предпринимательства).

В сферу «финансовой конституции» включено конституционное регулирование финансов, денежного обращения, государственных займов и государственного долга, статуса центрального банка, статуса органов финансового контроля. Теория «финансовой конституции» позволяет сделать научно обоснованные прогнозы развития конституционного регулирования финансовой системы государства, обосновывать предложения по повышению устойчивости финансовой системы, в том числе и в условиях финансового кризиса.

Новое законодательство в сфере образования и академической науки, регламентирующее социальные образовательные ценности, дают основание для определения места университетов в конституционно-правовом пространстве России в контексте общемировой тенденции укрепления университетов. Университеты в современном мире развиваются как мультидисциплинарные инновационные центры образования, науки и культуры, обладают высоким ценностным потенциалом.[9]

действующей Конституции РФ и Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г.[10] (вступил в силу 01.09.2013 г.) закреплены принципы государственной политики и правового регулирования в сфере образования, включая высшее образование: 1) единство федерального образовательного пространства (допускается возможность дополнения федеральных образовательных стандартов региональным компонентом, а при учете специализации определенного вуза также и вузовским компонентом); 2) общедоступность образования; 3) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 4) свобода и плюрализм образования (гарантированность академической свободы); 5) государственно - общественный характер управления образованием; 6) недопустимость ограничения или устранения конкуренции; 7) автономность образовательных организаций.

В Указе Президента РФ от 07.05.2012 г. «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»[11] поставлена задача вхождения к 2020 году не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов. В целях обеспечения развития ведущих университетов России Правительство РФ приняло Постановление от 16.03.2013 г. № 211 «О мерах государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентноспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров»[12], в соответствии с которым создан постоянно действующий межведомственный совещательный орган - Совет по повышению конкурентности, а также установлены правила распределения и предоставления субсидий на государственную поддержку ведущих российских университетов.

В соответствии с новым законодательством в сфере образования, современная система университетов в России включает три группы: 1) ведущие классические университеты; 2) федеральные университеты; 3) национальные исследовательские университеты.

Московский и Санкт-Петербургский университеты являются федеральными государственными бюджетными учреждениями, учредителем которых выступает Правительство РФ. Правительство РФ утверждает Уставы университетов и изменения к ним. Президент РФ назначает и освобождает от должности ректоров Московского и Санкт-Петербургского университетов. Срок полномочий ректоров пять лет с возможностью переназначения на новый срок. Возрастной предел ректоров Президент РФ вправе преодолеть, дважды продлевая их полномочия. Президент РФ вправе досрочно освободить ректоров от занимаемой должности, т.е. допускается определенная степень произвольности. Кадровое полномочие Президента РФ о назначении ректоров университетов не предусмотрено Конституцией РФ. Это так называемое «скрытое» полномочие, поскольку Конституция РФ устанавливает исчерпывающий, закрытый перечень полномочий главы государства. Конституция РФ не предусматривает принятия специального закона о Президенте, в котором закрепленные конституционные полномочия Президента возможно дополнять (как это было по Конституции России 1978 года в редакции 1992 года). Очевидна тенденция к усилению роли государства в образовании. Однако назначение ректоров, в отличие от согласительных процедур, свидетельствует об одностороннем характере волеизъявления со стороны Президента РФ.

В 2013 году в статью 5 «Финансирование и имущество МГУ имени М.В. Ломоносова и СПбГУ» Федерального закона от 10.11. 2009 г. были внесены изменения в части установления статуса объектов недвижимого имущества данных университетов и порядка их распоряжения. Цель новой редакции - сохранение и развитие имущественной базы соответствующих научно - образовательных комплексов, определение особого правового режима их недвижимого имущества, включая жилые помещения, входящие в архитектурные ансамбли университетов, исключительно в федеральной собственности, исключая возможность их приватизации.[13] Теперь законодательно закрепляется положение о том, что объекты (здания, строения, сооружения), включая жилые помещения, общежития, клинические базы, принадлежащие Московскому и Санкт-Петербургскому университетам, находятся в федеральной собственности и приватизации не подлежат. Жилые помещения университеты вправе предоставлять по договорам социального найма. Категории нуждающихся граждан и порядок предоставления жилых помещений устанавливается Правительством РФ.

При создании федерального университета Правительство РФ учитывает предложения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, подготовленные на основании программ социально - экономического развития субъектов РФ. Федеральные университеты разрабатывают программы своего развития, которые утверждает Правительство РФ. Программы развития университетов предусматривают: 1) условия осуществления и критерии оценки эффективности образовательной деятельности; 2) интеграцию образовательной и научно-исследовательской деятельности; 3) модернизацию и совершенствование материальнотехнической базы и социально-культурной инфраструктуры; 4) интеграцию в мировое образовательное пространство.

Правительство РФ вправе лишить образовательную организацию категории «национальный исследовательский университет» по результатам оценки эффективности реализации программ развития (это право не распространяется на категорию «федеральный университет»).

Расширительный подход к полномочиям Правительства РФ в сфере определения статуса университетов, в принципе, конституционно обоснован, в отличие от такого подхода к полномочиям Президента РФ. Согласно

Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки и образования (п. «в» ч.1 ст. 114), осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ (п. «ж» ч.1 ст. 114). Соответствующие направления деятельности Правительства РФ получили конкретизацию в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Обеспечение высокого авторитета университетов в правовом смысле проявляется в наличии конституционных норм и закреплении представительства университетских штатных профессоров в государственных органах.

Так, например, Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»[14] в качестве одной из основных задач соответствующих органов называет утверждение авторитета судебной власти (ст.4). В состав таких органов как квалификационные коллегии судей включаются представители общественности: в составе Высшей квалификационной коллегии судей десять членов коллегии - это представители общественности, которые назначаются Советом Федерации, а в квалификационной коллегии судей субъекта РФ, по общему правилу, - семь представителей общественности, которые назначаются законодательным органом субъекта РФ в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Среди требований, предъявляемых к представителям общественности в квалификационных коллегиях судей, необходимым является требование о наличии высшего юридического образования. Предлагается дополнить данный Закон положениями о том, чтобы среди представителей общественности в Высшей квалификационной коллегии судей в обязательном порядке были представлены по одному штатному профессору юридического факультета Московского и Санкт-Петербургского университетов, а среди представителей общественности в квалификационных коллегиях судей субъектов РФ - по одному профессору юридического факультета федерального университета.

Предпринимаемые в современной России меры по законодательному определению правового статуса университетов будут иметь логическое завершение, если нормы об университетах поднять на конституционный уровень, включить их в собственно конституционное пространство. Предпочтителен рациональный подход к конституционному реформированию, т.е. внесение изменений по мере необходимости. Необходимость, как показывает практика правового регулирования в отношении университетов, назрела, тем более что Россия позиционирует себя как демократическое правовое и социальное государство. Вопрос в том, в какой части Конституции РФ и в каком объеме возможно включение норм об университетах.

Предлагается включить в Конституцию РФ самостоятельную главу «Общество (Гражданское общество)», где в части «Образование и наука» выделить специальную статью «Университеты». В содержание такой статьи можно включить: 1) нормы-принципы (прежде всего принцип гарантированности автономии университетов); 2) статусные нормы (нормы о системе, категориях университетов, целях их учреждения, их месте и роли, функциональном назначении в российском образовательном пространстве); 3) компетенционные нормы (сфера исключительного ведения Российской Федерации, сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, полномочия органов государственной власти, реализуемые в отношении университетов); 4) нормы, обеспечивающие представительство университетов в лице их штатных профессоров в государственных органах; 5) отсылочные нормы (допустимо указание на принятие конкретных законов). Наличие в Конституции РФ самостоятельной статьи «Университеты», собственных «университетских» конституционных норм, позволит объемно и полноценно определиться с конституционно-правовым статусом российских университетов в ХХ1 веке, исходя из положений ее Преамбулы об ответственности перед нынешним и будущими поколениями.

Конституционный порядок как политико-правовая категория рассматривается в качестве одной из основ теории современного конституционализма и как форма политико-правовой институционализации властеотношений в современном государственно-организованном обществе.

Политический порядок как особая разновидность порядка социального в рамках политической теории выступает множественной моделью политического процесса, отражая современные формы и сущностные характеристики различного проявления политико-властных отношений.[15]

Для политического порядка приоритетным является определение пределов политической власти в обществе, т.е. соотношения правового и политического порядка, а также выявление источников и механизмов легитимации порядка в условиях стабильного и нестабильного политического процесса. В условиях современного государства как результат реализации конституционализма особое понимание категория порядка приобретает в качестве производного от порядка политического, в смысле конституционного порядка как разновидности социального порядка, как хода государственных дел и организации жизни людей, который вытекает из норм Конституции и соответствует ей.

Конституционный порядок представляет собой процесс функционирования государственной власти в заданных конституционализмом системных параметрах.

Конституционализм позволяет в современных условиях упорядочить использование политической властью властных методов. Это определяется как изначальной параметризацией организации и функционирования политической власти, так и ее обеспечением адекватной институциональной подсистемой. Фактическая роль основных институтов конституционализма определяется степенью доминирования определенного властного метода.

Считается, что, с одной стороны, государству, которое реализует слабую версию конституционализма, будет несложно приспособиться к демократии. На практике слабый конституционализм дополняет демократию, обеспечивая большую стабильность политических решений. С другой стороны, сильный конституционализм способен прийти в столкновение с демократией, т.к. при нем могут оказаться слишком много иммунитетов и большая инерция для того, чтобы социальные решения непосредственно отражали предпочтения граждан в соответствии с требованиями анонимности, нейтральности и однозначной ответной реакции.

В Российской Федерации конституционный порядок, включающий доминирующие функциональный, институциональный, инструментальный, структурный и идейно-ценностный элементы, преимущественно определяется Конституцией РФ.

В Конституции РФ содержится критерий конституционности и социальной позитивности функционирования институтов публичной власти, всех субъектов политической, экономической и другой деятельности. Этот критерий закреплен в ст. 2, провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью; в ст. 18, закрепляющей принцип непосредственно действующих прав и свобод, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Все основные подсистемы публичной власти - государственной (с ее разделением на три ветви - законодательную, исполнительную, судебную) и самоуправленческой - в совокупности должны подчиняться в своей деятельности конституционному принципу высшей ценности человека, его прав и свобод, руководствоваться идеей признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина со стороны государства.

Конституционная формула принципов публичной власти должна обладать определенными свойствами, позволяющими субъектам их толкования, развития в текущем законодательстве, правоприменения обеспечивать гармоничное функционирование публичной власти, устранять конфликты, предотвращать чрезвычайные ситуации, снижать потери от возникающих кризисных ситуаций как для всего общества, так и для каждого человека.[16]

Публичная власть представляет собой также воплощение народовластия в России.[17]

Конституционная концепция власти в Российской Федерации строится на ее принадлежности в полном объеме многонациональному народу России (ст. 3 Конституции РФ), народ является не только "обладателем" власти, он также и сам принимает участие в ее осуществлении.

Власть народа в России - это политическая власть, представленная такими ее разновидностями, как государственная власть и власть местного самоуправления. Власть как категория руководства, организации управления связывается с объектом воздействия, к которому относятся политикогосударственные публичные дела, в т.ч. и в их территориальном проявлении. В масштабах государства это федеральные государственная собственность, финансовые ресурсы, транспортные артерии, правовая основа всех процессов и т.д. В масштабах конкретного субъекта РФ, а также муниципального образования это управление соответствующей территорией, использование ее богатств, организация жизни граждан особенно строительством объектов инфраструктуры, включая жилые дома, школы, медицинские учреждения, торговые комплексы и т.д.

Конституция РФ ориентируется на существующую реальность - и народ в целом, и формируемые им органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют свои властные задачи для нормальной организации жизни не только конкретных граждан, но и соответствующих территориальных комплексов.

Вместе с тем по мере создания демократической организации власти народа складывается еще один фактор в качестве властного компонента - это самоорганизация граждан, которая проявляется наиболее отчетливо в следующих направлениях:

а) в виде создания групп и объединений по своим интересам, включая и цели влияния (воздействия) на органы государственной власти и органы местного самоуправления (политические партии, иные общественные объединения, группы по интересам и т.д.);

в виде организационных средств самовыражения и прежде всего влияния на общественно-политическую ситуацию в обществе, на конкретной территории (демонстрации, шествия, митинги и т.п.);

в виде организационно как индивидуального, но трансформирующегося в массово-коллективное влияние на процессы формирования и принятия решений компетентными государственными и муниципальными органами (в виде обсуждения проектов законов и иных нормативных правовых актов, публичных слушаний, проявления инициатив и направления их на интернет-сайты для публичного обсуждения и т.д.).

Учет этого фактора, а по мере роста масштабов превращение его в компонент осуществления власти народа дает основания для качественного расширения характеристик публичной власти. Публичная власть в современной России представлена тремя организационными формами: а) государственная власть; б) общественная власть; в) власть местного самоуправления как смешанная общественно-государственная (или государственно-общественная) власть.

Включение общественной власти в структуру политической власти народа в России имеет глубокий смысл.

Во-первых, тем самым подчеркивается, что общество существует как самостоятельная субстанция. Общество выработало много правил, которые формируют, воспитывают индивида, заставляют личность постепенно становиться частью общественного коллектива, считаться с ним, соблюдать правила совместного бытия. Личность находится под властью общественного воздействия, понуждения к определенному поведению. Применительно к избирательной системе, личностных качеств депутатов и иных выборных лиц этот аспект имеет непосредственное отношение.

Во-вторых, в обществе на формирование личности специальными средствами оказывает свое влияние и государство. Оно приучает человека к правомерному поведению, выполнению обязанностей и т.п.

В-третьих, обе составляющие достигают своих задач во взаимодействии. Г осударство опирается на общественные устои и не мешает их существованию и воздействию на личность. Общество помогает государству, но во многом опирается и на его содействие.

В-четвертых, общество вправе как самостоятельно организовывать общественную жизнь, так и оказывать воздействие на государство.

Взаимодействие государственных и общественных институтов в совокупности, сочетание и использование возможностей каждой формы власти определяется как консультативная демократия.

Выборные лица, прежде всего депутаты представительных органов государственной власти и местного самоуправления должны учитывать такой подход, поскольку профессионально именно они больше других в состоянии связывать оба направления публичной власти.

[1] Стратегии правового развития России / под ред. О.Ю. Рыбакова. М.: Юстиция, 2015

[2] Гаджиев Г.А. Онтология права. М., 2013. С.188, 191

[3] Крусс В.И. Конституционализация права: основы теории. М.: Норма, 2016

[4] Лазарев В.В. Законодатель как сторона в конституционном судопроизводстве: судебные речи. М.: ИНФРА-М, 2016. С. 16

[5] Чиркин В.Е. Наднациональное право и государственный суверенитет. М.: Норма, 2015

[6] Постановление Конституционного Суда РФ от 19.04.2016 № 12-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ .2016. № 17. Ст. 2480

[7] Алебастрова И.А. Конституционализм как правовое основание социальной солидарности. М.: Проспект, 2016

[8] Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М., 2006; Андреева Г.Н. Финансовая конституция в зарубежных странах. М., 2015

[9] Старостина И.А. Университеты в конституционно-правовом пространстве России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С. 21-25

[10] СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598; 2013. № 30 (ч.1). Ст. 4036

[11] СЗ РФ. 2012. № 19.Ст. 2336

[12] СЗ РФ. 2013.№ 12. Ст. 1314

[13] Паспорт проекта Федерального закона № 59158-6 «О внесении изменений в ст.5 Федерального закона «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» // СПС КонсультантПлюс

[14] СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022; 2013. № 27. Ст. 3477

[15] Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Множественность конституционного порядка // Российская юстиция. 2016. № 3. С. 5 - 9.

[16] См.: Полянский В.В. Методы и принципы гармонизации публичной власти // Lex russica. 2015. № 10. С. 32 - 45.

[17] Современные проблемы организации публичной власти: монография /рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С. 58-61