Сложившийся подход к определению принципа разделения властей как принципа организации государственной власти состоит в том, что в управлении государственной жизнью он может проявляться в таких основных аспектах как:

разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними;

разделение властных функций по уровням вертикали системы государственных органов.

Современный конституционный процесс характеризуется новым этапом в развитии теории разделения властей со следующими чертами:[1]

разделение властей как категория государства и государственной власти в то же время проявляется в сфере разделения властных возможностей в управлении государством и обществом, требует установления пределов участия государства в управлении обществом и пределов вмешательства общественных структур в управление государством;

разделение властей в государстве предполагает не существование многих видов государственной власти, а наличие единой государственной власти, исходящей от народа, и ее ветвей; это означает по сути разделение "власти", а не разделение "властей";

единая государственная власть не только исходит от народа, но и предполагает его участие в осуществлении власти; таким образом, разделение властей в государстве включает непосредственное народовластие и осуществление государственной власти специальными органами государства;

к традиционным законодательным, исполнительным и судебным органам в системе разделения властей могут быть добавлены другие органы и механизмы государственной власти (государственные органы) - учредительная власть, глава государства, органы прокуратуры, избирательные комиссии, банковско-финансовые органы и др.;

в государстве существует не только горизонтальная, но и вертикальная система разделения властей, включающая в себя разделение властных функций между центральными, региональными и местными органами;

разделение властных функций существует не только в системе государственной власти, но и в местном самоуправлении - на этом уровне решение вопросов распределяется между населением и различными органами местного самоуправления;

разделение властей должно включать и обособление функций, задач и полномочий внутри системы однотипных органов.

Так, например, хотя Г осударственная Дума и Совет Федерации являются частью такой ветви власти, как законодательная власть, и вместе составляют Федеральное Собрание РФ, у каждой палаты есть обособленные полномочия, теория и практика формирования и деятельности. Бездействие одной палаты может тормозить деятельность другой палаты. Активность одной палаты может придать видимость активности парламента в целом, но такого рода иллюзия не умаляет роль каждого элемента парламентской структуры. Каждая палата может быть связывающей инстанцией для другой палаты. Палаты взаимно сдерживают друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая, в свою очередь, связана законодательной властью.

Правовое взаимодействие в современной доктрине представляет собой взаимный обмен субъектов юридически значимой деятельностью и ее результатами, посредством которого осуществляется взаимное влияние субъектов права на сознание и поведение (деятельность) друг друга.[2]

Палаты в двухпалатном парламенте «обречены» на взаимодействие и прежде всего в законодательной сфере. Это связано с тем, что основным направлением деятельности Федерального Собрания является принятие законов, обладающих после Конституции РФ высшей юридической силой по сравнению с другими нормативными актами. У различных форм и способов взаимодействия палат есть четко определенные конституционные пределы, допускающие «внутрипарламентское» многообразие.

Конституционный статус каждой палаты, в соответствии с правовыми

позициями Конституционного Суда РФ[3], характеризует их как

самостоятельные и независимые органы государственной власти Российской Федерации.

В этом смысле фактор раздельного выполнения палатами их назначения, в т.ч. и объема полномочий, приобретает актуальность.

Разделение властей, понимаемое как их взаимодействие, охватывает такие формы, как административное подчинение, заключение договоров и соглашений, согласование и координация. В частности, согласование как форма взаимодействия властей предусмотрено в ст. 129 Конституции РФ по отношению к прокурорам субъектов РФ, которые назначаются на должность Президентом РФ по представлению Г енерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ.

В Российской Федерации разделение властей в принципе неотделимо от реализации той или иной схемы их самостоятельности и сотрудничества, закрепленной как в федеральных нормативных актах, так и в нормативных актах отдельных субъектов РФ. Например, в ч. 2 ст. 1 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" установлено, что Государственное Собрание самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. В Соглашении "О сотрудничестве между Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственным Собранием (Эл Курултай) Республики Алтай" определены следующие формы сотрудничества: проведение совместных встреч, консультаций и переговоров по вопросам, представляющим взаимный интерес; осуществление совместных программ, проектов и мероприятий по определенным направлениям; совместная подготовка проектов нормативных правовых актов; совместная поддержка обращений, законодательных инициатив субъектов РФ; создание совместных рабочих групп; обмен специалистами; регулярный обмен законодательными актами и их проектами, опытом законодательной работы, научной и юридической документацией, методиками и иной информацией, изучение и совершенствование системы местного самоуправления и организации органов государственной власти; направление Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, Председателю Правительства РФ совместных предложений по представлению и продвижению в федеральных органах

государственной власти совместных обращений, законодательных инициатив.

Дополнительно к принципам, обеспечивающим разделение властей и закрепленным в Федеральном законе, в законодательстве субъектов РФ встречаются такие принципы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, как: законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уважение и доверие; гласность; признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта РФ Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ; урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений; защита принятых решений в соответствующих судах.

Проявление разделения властей характерно и для других однотипных систем государственных органов, в частности, внутри исполнительной власти.

Так, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.01.1992 г. "По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР", указывалось, что разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел обеспечивает конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Суд постановил, что Указ Президента, объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов РСФСР, содержание которых обеспечивает соблюдение установленного в Российской Федерации разделения властей, создает систему сдержек и противовесов, направленных в конечном счете на охрану конституционных прав и свобод граждан, конституционного строя в целом.

Разделение власти присуще и при создании различных судебных систем. Так, при возможности создания судебного конституционного контроля либо в качестве отдельной системы, либо как подразделения внутри судов общей юрисдикции Россия предпочла первый вариант, тем самым установила разделение власти внутри судебной системы. Прежняя практика раздельного Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ также означала определенное разделение задач между двумя высшими судами. Объединение в 2014 году Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ обосновывалось необходимостью преодоления неодинаковости их позиций по отдельным судебным проблемам. Данный фактор может быть основой как для негативной, так и для позитивной роли обеих судебных инстанций;

разделение властей предполагает не только распределение функций и полномочий между субъектами властной деятельности, но и систему их взаимного влияния, т.е. сдержек и противовесов. Этот фактор должен быть решающим при создании тех или иных систем публичной власти: необходимо предусмотреть возможности их влияния на иные властные институты и, в свою очередь, воздействия на них с разных сторон.

С позиции конституционного права для установления сбалансированного ответственного взаимодействия между органами государственной власти возможны три направления: 1) изменение Конституции РФ, 2) совершенствование других источников конституционного права, 3) коррекция правоприменительной практики, и в первую очередь - практики конституционного правосудия. На современном этапе эти направления действий могут соединяться в различных комбинациях с учетом такого фактора как "политическая воля".

Для России как федеративного государства актуальны проблемы существования принципа разделения властей на региональном уровне.[4]

Понятийные подходы к разделению властей на региональном уровне рассматриваются в контексте таких теорий демократии, как: "демократия с разделением властей" (форма демократической организации власти) наряду с непосредственной или плебисцитарной демократией и парламентарной демократией; "консоциативная демократия" (для смешанных этнических обществ); "процедурная демократия" (в отличие от "воинствующей демократии") не содержит каких-либо ограничений на политическую дискуссию и выражение мнений, включая выступления, которые направлены против существующего конституционного строя, хотя и опираются на демократические способы ведения политической борьбы в обществе, которые предоставлены конституцией.

Современный конституционализм связывает национальную специфику конституционной культуры со сложившимися в мировой практике моделями конституционного развития. Следовательно, равную важность приобретают два обстоятельства: во-первых, то, что в этом явлении есть универсальные принципы, характерные для всех демократических государств, несмотря на их разнообразие; а во-вторых, то, что эти принципы могут иметь национальные особенности реализации в конкретных государствах, сосуществуя со специфическими и неповторимыми конституционными учреждениями. Такой подход лежит в основе интеграционной, или синтетической, теории происхождения российского конституционализма, с помощью которой можно научно разграничить общее и особенное в конституционном развитии России.

Принцип разделения властей относится к универсальным принципам организации государственной власти, применяемым в России с учетом ее исторических, социальных, культурных и иных особенностей. Поскольку Россия является федерацией, этот принцип находит свое отражение не только на уровне государства в целом, но и во множестве формальных и неформальных практик 85-и субъектов РФ. Особое внимание следует обратить на тот факт, что проблема разделения властей относится к числу тех научно - практических проблем, которые невозможно разрешить раз и навсегда. Поиск оптимальной модели сдержек и противовесов должен идти постоянно; это эволюционный процесс, поскольку в мире политико-правовых форм нет вечных и нерушимых идеалов. Это, в свою очередь, предполагает конструктивную критику сложившихся в данной сфере подходов и методик, заставляющую согласиться, во-первых, с тем, что разделению властей в том виде, в каком оно реализуется в России, присущи определенные изъяны, а во - вторых, что эти изъяны можно и нужно исправлять.

Роль и значение разделения властей на региональном уровне в теоретическом и нормативном смысле соответствуют современным подходам:

а) не допускается концентрация власти у одного государственного органа или должностного лица субъекта РФ;

б) признается самостоятельность на основе конституции (устава) и законов субъектов РФ трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной;

в) установленная в законодательстве субъектов РФ система сдержек и противовесов способствует легальному взаимному контролю каждой из ветвей власти.

Субъекты РФ при регламентации принципа разделения властей исходят из двух распространенных вариантов: один вариант установлен в ст. 10 Конституции, второй вариант предусмотрен ч. ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В основных законах некоторых субъектов РФ в формулировке принципа разделения властей отсутствует указание на судебную власть: "государственная власть осуществляется на основе разделения властей на законодательную и исполнительную власть" (Устав Псковской области); "государственная власть осуществляется органами законодательной (представительной) и исполнительной власти на основе разделения властей" (Устав (Основной закон) Кемеровской области). В то же время в уставах субъектов РФ есть отдельные положения о судебной власти, которую осуществляют на соответствующей территории звенья федеральной системы судов, однако может и не быть норм о своих судах (как известно, такими могут быть конституционные, уставные суды и мировые судьи). Так, в Уставе

Псковской области нет норм о судах этого субъекта РФ и включении таких судов в систему региональной власти, а в Уставе Кемеровской области есть глава "Уставный суд Кемеровской области", однако такой суд еще не создан. В реальности судебная власть субъектов РФ в лице мировых судей осуществляется, но в конституциях и уставах ряда субъектов РФ она не получила должной правовой регламентации.

Динамика развития конституционно-правовых форм организации и функционирования органов государственной власти субъектов РФ предполагает разработку все более эффективных путей и методов их взаимодействия на основе сбалансированной системы сдержек и противовесов. Причем избыточную унификацию в этом деле следует признать неэффективной: не существует ни юридических, ни политических аргументов, требующих создания в субъектах РФ какой-то унифицированной и однотипной модели реализации разделения властей, предполагающей наличие исчерпывающего перечня сдержек и противовесов и буквальное воспроизведение модели федерального уровня. В этом одно из преимуществ федеративного государства перед государством унитарным, которое пока в полной мере не используется в России.

Президент РФ.

Президент РФ в смешанной (полупрезидентской) модели республики воспринимается как институт, предназначенный для: традиционного олицетворения завершенности государственной конструкции - "высший представитель государства и символ нации"; охраны конституционного строя, государственного суверенитета, независимости и государственной целостности; независимого политического арбитража.

Преимущество модели смешанного типа республики в большей степени проявляется в реализации функции независимого политического арбитража. В государствах, где развиты традиции компромиссов, стабильная политическая система с устоявшимися и доминирующими в обществе демократическими ценностями политические кризисы и конституционные тупики особой опасности не представляют. Если такие традиции еще не сложились и нет такой системы, подобные кризисы могут привести к опасным последствиям. Поэтому миротворческая, стабилизирующая роль Президента приобретает особую значимость.

Особая конституционная конструкция места Президента РФ в системе разделения властей как органа, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, при том, что Президент РФ не входит в классическое триединство власти, не означает его надинституциональности Такой подход обосновывается

аргументами конституционного характера.[5]

Во-первых, потому, что само провозглашение принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти означает, что никто, в том числе и Президент РФ, не вправе принимать к своему ведению вопросы, отнесенные к компетенции соответствующих органов власти. Во-вторых, в главе 4 Конституции РФ за Президентом РФ закреплены его собственные властные функции и полномочия. В-третьих, фактическое нахождение Президента РФ в системе разделения властей подтверждается его обязанностью издавать указы и распоряжения в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также правом иных субъектов публичной власти и граждан обжаловать в суде акты Президента РФ.

Особенность конституционно-правового статуса Президента РФ в том, что он не только глава государства, что предполагает выполнение им роли гаранта государственности, но и активный политический фактор. Президент РФ возвышается над всеми институтами власти уже не как глава государства, а как активный политический игрок. Все иные его полномочия начинают "работать" на моносубъектность Президента РФ.

На современном этапе перспективы развития института Президента РФ рассматриваются в контексте как минимум трех проблем: 1) проблема дисбаланса в «треугольнике» Президент-Правительство-Парламент; 2) проблема последовательного и неконтролируемого расширения пределов компетенции Президента РФ; 3) проблема разрыва между Президентом РФ (и всем властным механизмом) и обществом.

Смысл проблемы дисбаланса во властном "треугольнике": Президент - Правительство - Парламент заключается в системе взаимного влияния и соотношении политического веса этих институтов. Парламент и Правительство всегда будут на разном уровне и не будут равноудалены от Президента. Решение данной проблемы связано с изменением баланса отдельных элементов президентской и парламентской моделей - в создании ответственного Правительства (или Правительства парламентского большинства), занимающего серединное положение между главой государства и народным представительством.

Проблема последовательного и неконтролируемого расширения пределов компетенции Президента РФ проявляется в том, что конституционный перечень исчерпывающих (необходимых и достаточных) полномочий Президента РФ дополняется объемным перечнем полномочий,

в текущем законодательстве. Возможность такого

дополнительного регулирования обоснована в Постановлении

Конституционного Суда от 31.07.1995 г. №2 10-П [6], в котором установлено, что ст. 80 Конституции РФ, характеризующую Президента РФ как "гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина", следует толковать как общее положение, позволяющее Президенту РФ совершать любые, прямо не запрещенные Конституцией РФ, действия. Таким образом, конституционный подход, ограничивающий власть Президента РФ определенными перечисленными полномочиями, был существенно изменен в пользу, по сути, «скрытых» (за пределами Конституции РФ) полномочий. Эта тенденция получила свое наиболее яркое выражение в конституционных поправках: в трех из четырех Законов о поправке к Конституции РФ 2008 года и 2014 года Президенту РФ представлены новые полномочия, не предусмотренные Конституцией РФ и изменяющие баланс распределения полномочий в российской федеральной системе. В результате конституционных изменений Президент РФ получил не только увеличение срока полномочий с 4 до 6 лет, но и конституционные возможности большего влияния на судебную власть и прокуратуру, на Совет Федерации. Решение этой проблемы связывается с необходимостью разработки и принятия Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации", который урегулирует конституционно-правовой статус Президента РФ. Предлагается внести в Конституцию РФ поправку, предусматривающую обязательное принятие соответствующего федерального конституционного закона.

Проблема разрыва между Президентом РФ (и всем властным механизмом) и обществом связывается с необходимостью реального контроля общества над властью. Решение этой проблемы предусматривает механизм изменения правового статуса Президента РФ как главы государства, обязательным элементом которого является учет мнения народа.

При снижении реальной политической конкуренции, недоверии к выборам и неэффективности существующих механизмов конституционной и политической ответственности, в условиях мирового экономического кризиса России следует быть мобильной и менять властные приоритеты в зависимости от меняющихся запросов общества. Так, решение об увеличении сроков конституционных полномочий Президента РФ и Г осударственной Думы до 6 и 5 лет соответственно было обосновано и принято без учета общественного мнения.

Повышение эффективности института Президента РФ, таким образом, непосредственно связано с изменением взаимоотношений между Правительством РФ (посредством более полного раскрытия его конституционного потенциала) и Парламентом РФ, а также корректировке сроков полномочий базовых конституционных институтов государственной власти.

Среди дискуссий о несовершенстве отечественных конституционных положений и их воплощении в текущем законодательстве и

правоприменительной практике вопрос о статусе Администрации Президента РФ занимает особое место.[7]

Администрация Президента РФ рассматривается как симбиотическое образование на стыке конституционного и административного права, которое выступает элементом института президентства, органически связанным и представляющим собой единое целое с другими элементами института. Конституционно-правовой институт президентства - это взятые в единстве взаимосвязанные между собой конституционно -правовые нормы,

определяющие место и роль Президента РФ как органа государственной власти в системе государственных органов, и регулирующих деятельность органов и лиц, обеспечивающих выполнение Президентом его функций.

В 2014 году группой депутатов в Государственную Думу был внесен проект Закона РФ о поправке к Конституции РФ «Об Администрации Президента Российской Федерации»[8], разработанный в целях уточнения правового статуса Администрации Президента РФ.

Инициаторы законопроекта исходили из того, что в соответствии с Указом Президента РФ от 25.03.2004 № 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений. Это означает, что роль Администрации Президента РФ выходит за пределы вспомогательных функций аппарата главы государства. Поскольку Администрация Президента РФ рассматривается как самостоятельный государственный орган с широкими полномочиями, то, по мнению инициаторов, целесообразно указать статус этого органа в Конституции РФ. Однако этот законопроект был отклонен Государственной Думой.

Федеральное Собрание.

В юридической литературе обсуждается вопрос о влиянии конституционных поправок 2008 - 2014 годов на конституционно-правовой статус парламента России, предлагаются пути совершенствования элементов статуса парламента в контексте настоящего и будущего конституционного реформирования. [9]

В 2014 г. продолжился процесс внесения поправок в Конституцию РФ, в т.ч. поправок, касающихся конституционно-правового статуса Федерального Собрания - парламента России, обладающего такими ценностными характеристиками, как: 1) создание на основе представительства; 2) выражение суверенной воли; 3) определение основных направлений внутренней и внешней политики и решающее участие в ней; 4) принятие федеральных законов; 5) формирование других федеральных

государственных органов; 6) осуществление прямого и косвенного парламентского контроля.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, Российская Федерация вправе корректировать установленный ею государственноправовой механизм, и при этом федеральный законодатель может выбирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти.

В соответствии с Федеральным законом от 04.03.1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" под поправкой к Конституции РФ понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ. Одним законом РФ о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. Закон РФ о поправке к Конституции РФ получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Первой, принятой в предусмотренном Федеральным законом 1998 г. порядке, стала конституционная поправка 2008 г. в части изменения статуса Государственной Думы: увеличение срока полномочий с четырех до пяти лет (ч. 1 ст. 96 Конституции РФ) и наделение полномочием заслушивать ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в т.ч. по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

В обоснование необходимости принятия соответствующих конституционных поправок приводились следующие доводы:

увеличение срока полномочий позволит Президенту РФ и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития государства и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности.

закрепление в Конституции РФ за Г осударственной Думой контрольных полномочий в отношении Правительства РФ необходимо в целях повышения в государственной и общественной жизни России роли демократических институтов, важнейшим из которых является парламент.

Косвенно поправка 2008 г. имеет отношение и к Совету Федерации в части периодичности реализации полномочия назначения выборов Президента РФ, т.к. если прежде Совет Федерации назначал выборы Президента РФ раз в четыре года, то теперь раз в шесть лет в связи с изменением срока полномочий главы государства.

Закрепление в ч. 1 ст. 96 Конституции РФ срока полномочий Г осударственной Думы, являющегося необходимым элементом ее конституционного статуса, будучи частью системы сдержек и противовесов, наличие которой продиктовано принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, служит обеспечению самостоятельности и независимости Государственной Думы как одного из высших органов государственной власти Российской Федерации и вместе с тем направлено на поддержание согласованного функционирования и взаимодействия с другими органами государственной власти. Такой подход предполагает, что избрание Государственной Думы должно осуществляться на конституционно установленный пятилетний срок, призванный задавать реальную периодичность федеральных парламентских выборов, без которой немыслима демократическая природа народовластия.

В 2015 году, за год до федеральных парламентских выборов 2016 года, реформированный в 2008 году элемент правового статуса Государственной Думы - пятилетний срок полномочий - стал предметом толкования Конституционным Судом РФ.[10]

Конституционный Суд РФ постановил, что положения ч. 1 ст. 96 и ч. 1, 2 и 4 ст. 99 Конституции РФ не исключают возможности однократного изменения федеральным законом даты очередных выборов, ведущего к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной

Думы текущего созыва, при условии, что такое сокращение осуществляется:

в конституционно значимых целях, б) заблаговременно, в) не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов Г осударственной Думы и непрерывности ее деятельности, г) является минимально незначительным.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ основывалась на следующих подходах.

Конституция РФ, признавая единственным легальным способом формирования Г осударственной Думы периодически проводимые подлинные выборы, прямо указывая на их назначение Президентом РФ, а также закрепляя четырехмесячный срок, не позднее которого с момента роспуска Государственной Думы должно быть проведено первое заседание вновь избранной Государственной Думы, вместе с тем непосредственно не определяет ни порядок их организации, ни конкретный день, на который они должны назначаться. Решение соответствующих вопросов относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя.

Конституционный пятилетний нормативный срок полномочий Г осударственной Думы не означает, что выборы нового созыва должны - вне зависимости от каких-либо обстоятельств - непременно проводиться не ранее и не позднее фактического истечения указанного срока. Отклонения от него могут быть вызваны: а) роспуском Государственной Думы Президентом РФ,

б) введением военного или чрезвычайного положения, в) а также иными, прямо не указанными в Конституции РФ, но нашедшими отражение в избирательном законодательстве причинами (отложением дня голосования для дополнительного выдвижения федеральных списков кандидатов, проведением повторных выборов и др.). Для таких случаев федеральный законодатель не только вправе, но и обязан предусмотреть особые правила назначения выборов Государственной Думы, без которых порядок ее формирования не отвечал бы конституционно значимым критериям правовой определенности.

Взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 96 и ч. 1, 2 и 4 ст. 99 Конституции РФ не исключают возможность расхождения конституционно установленного (нормативного) и реального (фактического) сроков полномочий Государственной Думы и тем самым - изменения даты проведения ее выборов.

Оценивая принципиальную допустимость изменения реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, в том числе в целях переноса даты выборов Государственной Думы следующего созыва, следует исходить из того, что очередные выборы должны по общему правилу проводиться с соблюдением срока, установленного Конституцией РФ, и что федеральный законодатель вправе принять решение об изменении даты выборов, влекущее некоторое сокращение реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, только если издержки такого решения в достаточной степени компенсируются значимостью преследуемых им целей, которые, хотя и относятся к сфере законодательного усмотрения, должны быть конституционно оправданными, а иные правовые средства их достижения отсутствуют или не лишены - в балансе конституционных ценностей - сопоставимых недостатков.

Конституционная целесообразность сокращения фактического срока полномочий Государственной Думы текущего созыва может быть, в частности, обусловлена переносом даты очередных выборов Государственной Думы следующего созыва на единый день голосования, предусмотренный федеральным законом для проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, что, как показывает накопленный опыт проведения совмещенных выборов, приводит к заметным позитивным результатам (упорядочение электоральных циклов, экономия бюджетных средств, повышение явки избирателей и т.д.). Перенос именно даты выборов Государственной Думы на единый день голосования позволяет проводить их одновременно с региональными и муниципальными выборами, не прибегая к изменению сроков полномочий соответствующих органов публичной власти, что - вследствие отнесения федеративной природы российской государственности и самостоятельности местного

самоуправления к основам конституционного строя России - также не может рассматриваться как не имеющее конституционного смысла.

Вместе с тем даже конституционно оправданное (с точки зрения преследуемых целей) изменение даты очередных выборов, ведущее к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, требует соблюдения всей совокупности закрепленных в Конституции РФ принципов и норм, равно как и учета выраженных в ней целей и ценностей. Соответственно, оно может иметь место лишь в качестве исключительной, экстраординарной меры, не превращаясь в организационноправовое обыкновение. При этом расхождение реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва с конституционно установленным нормативным сроком должно быть минимально незначительным, с тем чтобы такое изменение, не отступая от принципов периодичности очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности, не воспринималось как неправомерное отступление от конституционно установленного пятилетнего срока, на который избирается Государственная Дума, и к тому же - как преодоление воли конституционного законодателя, выраженной в Законе РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12. 2008 № 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской

Федерации и Г осударственной Думы", предусмотревшем увеличение срока, на который избирается Г осударственная Дума, с четырех до пяти лет.

Какими бы ни были конкретные конституционно значимые цели, на достижение которых направлено решение федерального законодателя о сокращении фактического срока полномочий Государственной Думы, его юридические последствия могут касаться только депутатов Государственной Думы действующего созыва, поскольку Государственная Дума каждого созыва, за исключением первого, должна избираться на установленный Конституцией РФ срок. Перенос (смещение) даты очередных выборов депутатов Государственной Думы должен осуществляться заблаговременно, с тем чтобы граждане, политические партии и другие заинтересованные лица - с учетом фактора приближения даты их проведения (2016 год) - не были ограничены в возможности надлежащим образом подготовиться к избирательной кампании.

Конституционный Суд РФ исходит также из того, что сокращение фактического срока полномочий Государственной Думы текущего созыва не должно использоваться - вопреки принципам политического многообразия и многопартийности, равенства и свободы деятельности общественных объединений - для произвольного ограничения политической конкуренции на выборах, в том числе посредством создания электоральных преимуществ для одних политических партий, включая парламентские, в ущерб интересам других политических партий.

Вторая конституционная поправка, внесенная в феврале 2014 г связана с полномочиями Совета Федерации и субъектным составом права законодательной инициативы в Государственной Думе в системе масштабной судебной реформы в связи с упразднением Высшего Арбитражного Суда РФ и изменением кадровых полномочий Президента РФ и Совета Федерации в отношении прокуратуры.

Совет Федерации теперь:

- назначает на должность судей только двух судов - Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);

- назначает на должность и освобождает от должности не только Генерального прокурора РФ, но и его заместителей (п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), правда, по Закону о прокуратуре и своему Регламенту он делал это и прежде.

Среди субъектов права законодательной инициативы, т.е. права вносить законопроекты в Государственную Думу, теперь нет Высшего Арбитражного Суда РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Правда, степень законотворческой активности Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам своего ведения была весьма невысокой - всего восемь законопроектов.

Конституционная судебная реформа 2014 г., в контексте которой находится парламент России, обосновывается тем, что реорганизация судебной системы позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц, исключить возможность отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, установить общие правила организации судопроизводства, добиться единообразия в судебной практике. В достижении поставленных судебной реформой целей Совету Федерации отводится "кадрово-учредительная" роль.

По поводу поправки от 05.02.2014 группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности ряда положений Закона РФ о поправке к Конституции РФ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации".[11] В запросе утверждается, что положения Закона приняты в нарушение конституционного порядка разработки, внесения и рассмотрения поправок к Конституции РФ, что отдельные положения противоречат конституционным принципам.

Конституционный Суд РФ, со своей стороны, исходил из того, что признание Закона РФ о поправке к Конституции РФ не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия после его вступления в силу может повлечь за собой утрату силы положений Конституции РФ, в которые внесены изменения, а потому такая проверка может быть осуществлена только до его вступления в силу, т.е. в порядке предварительного нормоконтроля, на что Конституционный Суд РФ не уполномочен. По запросу о проверке конституционности Закона о поправке от 05.02.2014 Конституционный Суд РФ принял отказное определение, поскольку разрешение поставленных в нем вопросов Суду не подведомственно.

Несмотря на итоговый отказной характер решения, сам факт оспаривания в Конституционном Суде РФ такого особого вида закона в российской правовой системе, как закон о поправке к Конституции, беспрецедентен.

Третья конституционная поправка, внесенная в июне 2014 г непосредственно касается статуса Совета Федерации в связи с новым порядком его формирования.

Согласно новой редакции ст. 95 (ч. 2, 3, 4) Конституции РФ, в Совет Федерации входят теперь не только по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти, но и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; член Совета Федерации - представитель от законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ; Президент РФ не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Цель соответствующих конституционных новелл - совершенствование принципов формирования верхней палаты российского парламента. Расширение представительства в Совете Федерации за счет включения в состав палаты представителей Российской Федерации создаст, по мнению депутатов Г осударственной Думы - инициаторов проекта закона, дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное устройство.

С реализацией идеи формирования президентской квоты в Совете Федерации, с учетом мировой практики двухпалатных парламентов, связывается возможность увеличения политического веса Совета Федерации и в целом придание дополнительного политического импульса верхней палате парламента России. Президентская квота в контексте конституционно - правовых преимуществ выглядит следующим образом: 1) представительство федерального Центра в Совете Федерации обеспечит баланс общефедеральных и региональных интересов при принятии решений стратегической направленности; 2) наличие представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ, воспринимается в качестве инструмента реализации конституционных полномочий Президента РФ как главы государства; 3) качественное обновление кадрового состава, включая допустимость пожизненного членства в Совете Федерации для бывших

Президентов РФ.[12]

Если рассматривать Совет Федерации как орган представительства носителей региональных, социальных, экономических и профессиональных интересов, то в контексте президентской квоты можно конституционно закрепить участие ведущих классических университетов - Московского и Санкт-Петербургского - в лице их ректоров в осуществлении публичной власти. Согласно Федеральному закону от 10.11.2009 № 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт- Петербургском государственном университете", Президент РФ назначает и освобождает от должности ректоров Московского и Санкт-Петербургского университетов. Срок полномочий ректоров - пять лет с возможностью переназначения на новый срок. Возрастной предел ректоров Президент РФ вправе преодолеть, дважды продлевая их полномочия. Президент РФ вправе досрочно освободить ректоров от занимаемой должности. Кадровое полномочие Президента РФ о назначении ректоров университетов не предусмотрено Конституцией РФ. Это так называемое скрытое полномочие, поскольку Конституция РФ устанавливает исчерпывающий, закрытый перечень полномочий главы государства. В соответствующем кадровом полномочии Президента РФ проявляется тенденция к усилению роли государства в сфере образования, включая университетское образование. Таким образом, предпочтительно закрепить на конституционном уровне полномочие Президента РФ назначать членами Совета Федерации в пределах установленной 10-процентной квоты бывших ректоров Московского и Санкт- Петербургского университетов (в идеале возможно предусмотреть назначение членами Совета Федерации еще и бывших деканов юридических факультетов этих двух ведущих классических университетов).

Складывается впечатление, что новый конституционно-правовой порядок формирования Совета Федерации не закрывает вопрос о поиске принципов его формирования, которые бы в полной мере обеспечивали основополагающее назначение Совета Федерации быть выразителем и отстаивать интересы субъектов РФ.

На конституционно-правовой статус парламента России непосредственно влияют поправки, которые вносятся в ст. 65 Конституции РФ об изменении субъектного состава Российской Федерации на основании Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую

Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

В связи с образованием в составе Российской Федерации в марте 2014 г. двух новых субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значения Севастополя - увеличился количественный состав Совета Федерации, состав субъектов права законодательной инициативы в Г осударственной Думе (было 83 законодательных органа субъектов РФ, стало 85).

Особенностью конституционных поправок 2008 и 2014 гг. является доминирование политической воли главы государства в сфере расширения своих, прежде всего кадровых, полномочий с учетом того, что Законы РФ о поправках к Конституции РФ 2008 г. и 5 февраля 2014 г. инициировал сам Президент РФ, а инициатива поправок о президентской квоте в Совете Федерации принадлежит группе депутатов Государственной Думы.

Все внесенные в Конституцию РФ поправки 2008 и 2014 гг. отличает "скоростной режим" их принятия - в пределах одного месяца, в то время как Федеральный закон 1998 г. устанавливает срок один год только для обсуждения закона о поправке законодательными органами субъектов РФ. Правда, пожелание быстрого рассмотрения законов о поправках исходило от федерального Центра, и все без исключения субъекты РФ ему последовали безоговорочно.

Столь явные расхождения между нормативными и реальными сроками при принятии законов РФ о поправке к Конституции РФ дают основание для конкретизации Федерального закона 1998 г. в части определенности ст. 9 о том, что законодательный орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия. В этом вопросе возможен вариант перехода от императивности к диспозитивности: если все (а не только необходимые две трети) законодательные органы субъектов РФ одобрят закон о поправке в короткие сроки, то правило одного года не применяется. Либо возможен вариант законодательного сокращения общего срока для рассмотрения закона о поправке законодательными органами субъектов РФ с одного года до шести месяцев (как минимум).

Сложившаяся неоднозначная практика внесения конституционных поправок дает основание для предложений о дополнении существующего порядка внесения поправок в Конституцию РФ положениями о вынесении конституционных поправок на общероссийский референдум с целью придания более демократического характера соответствующим процедурам.

В юридической литературе в связи с двадцатилетним юбилеем Конституции РФ в 2013 г. от многих ученых и политиков поступали различные предложения по ее совершенствованию: от радикальных (принятие новой

Конституции России) до умеренных (внесение поправок в Конституцию при сохранении ее целостности).

Одним из наиболее обсуждаемых является вопрос об обеспечении баланса в системе разделения властей по-российски. При этом важен подход, чтобы предлагаемые конституционные поправки носили конструктивный характер и позитивно воспринимались всеми: самой публичной властью, оппозицией, гражданами.

В русле такого подхода - предложенные С.А. Авакьяном[13] и заслуживающие поддержки проекты законов РФ о поправке к Конституции РФ, направленные на повышение роли Федерального Собрания. Прежде всего в ст. 94 Конституции РФ предпочтительно перечислить все функции Федерального Собрания как парламента России - функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни - таким образом подчеркивая его важную роль в государственном механизме.

Курс, взятый федеральным центром на активное реформирование действующей более 20 лет Конституции РФ путем внесения поправок, очевидно, продолжится, и парламент России будет в контексте новых конституционных поправок.

В октябре 2015 года в Государственную Думу был внесен проект Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации».[14]

Принятие Закона, в котором определены все аспекты деятельности палат Федерального Собрания, как предполагается, позволит выровнять правовой статус Парламента РФ в сравнении с высшими федеральными органами исполнительной и судебной государственной власти.

В соответствии с Конституцией РФ, статус и организация деятельности высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ, высших органов судебной власти - Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ помимо конституционных норм установлены также и соответствующими федеральными конституционными законами. Конституция РФ не предусматривает принятие федерального конституционного закона о Федеральном Собрании, однако объективная потребность в таком законе

обосновывается следующими аргументами.

В современной России Парламент РФ призван не только быть единым законодательным органом, но и органом, обязанным своевременно и профессионально реагировать на международные и внутрироссийские события в интересах многонационального народа России, а также координировать развитие институтов гражданского общества.

Принятие Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации" связывается с восполнением образовавшегося правового вакуума в законодательном регулировании деятельности парламента, с необходимостью повышения результативности деятельности обеих палат Федерального Собрания и созданию правовых условий для эффективного взаимодействия между ними.

Подготовка проекта закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации" обусловлена закрепленным в Конституции РФ правовым принципом о равенстве между федеральными законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти.

В настоящее время, деятельность палат Федерального Собрания, наряду с нормами Конституции РФ, в основном регулируется их регламентами, в правовой иерархии являющимися подзаконными актами. Таким образом, в целях повышения правового статуса федерального органа законодательной власти разработка законопроекта "О Федеральном Собрании Российской Федерации" является обоснованной.

К отличительным особенностям законопроекта относится то, что он:

- устанавливает правовую основу деятельности парламентской оппозиции следующим образом: основы деятельности парламентской оппозиции включают в себя гарантированное право быть представленной пропорционально в комитетах и комиссиях Государственной Думы, иных органах палаты, право на пропорциональное избрание на руководящие должности в Государственной Думе, а также равный и свободный доступ к средствам массовой информации, в том числе учрежденным органами государственной власти.

- определяет организацию деятельности Федерального Собрания, его полномочия по принятию федеральных конституционных и федеральных законов (например, устанавливается запрет на принятие законов в трех чтениях в один день).

- содержит главы, посвященные полномочиям Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля, полномочиям в сфере кадровой политики, гарантиям деятельности палат, реализации представительных полномочий палат, взаимодействию с другими органами государственной власти, с политическими партиями, общественными и религиозными организациями, институтами гражданского общества, а также координации законодательной деятельности Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Роль Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» определяется тем, что он создаст рамки парламентского права, обеспечит целостное регулирование парламентских правоотношений, связанных с организацией и деятельностью федерального парламента, повысит эффективность взаимодействия Федерального Собрания с другими государственными органами, укрепит его авторитет в обществе.

К принципам законодательной деятельности - основной функции Федерального Собрания - относятся: традиционные принципы - гуманизм, законность, демократизм, гласность, научность, достаточность правовой экспертизы; а также новые принципы - конституционное партнерство и гражданское сотрудничество.

Принцип конституционного партнерства предполагает согласованное взаимодействие всех органов конституционного партнерства, к которым относятся Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ, федеральные суды, Счетная палата РФ, Прокуратура РФ, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, суды субъектов РФ. Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции РФ.

Органы конституционного партнерства в процессе деятельности должны выработать наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непрерывном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов государственной власти. Взаимодействие органов конституционного партнерства при выработке стратегии правового развития России может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса, а также в рамках принципа федерализма.

Принцип конституционного партнерства в законодательной деятельности для современной России имеет особое значение, т.к. проводимые реформы требуют качественного обновления федерального законодательства. При этом объективный динамизм законодательной деятельности идет в ущерб ее стабильности. Это не позволяет развивать доверие граждан к власти, нивелирует ценность закона как основного регулятора общественных отношений.

Принцип гражданского сотрудничества определяется необходимостью скоординированности сотрудничества государственной власти и общества на основе взаимного доверия и открытости принятия и реализации политико - правовых решений и соответственно привлечения общественности к обсуждению законопроектов.

С позиции минимальной теории демократии для России рассматриваются две модели организации системы публичной власти.[15]

Модель демократии в безопасном режиме. Основой предлагаемой модели является состояние современного российского общества, допускающего усиление элементов демократии без неоправданных рисков.

Модель демократии в безопасном режиме непосредственно связана с теорией рисков[16], в которой конституционные риски занимают особое место. Риски в сфере конституционных отношений, с одной стороны, отражают масштабность и формат конституционного регулирования, а, с другой стороны, неуверенность в устойчивости принципов и институтов конституционного строя. Конституционный риск может выражаться в противоборстве властей, в тенденциях к централизации, к ослаблению как институтов политической системы, так и институтов гражданского общества.[17]

Суть модели демократии в безопасном режиме заключается в создании двуединого или двуполярного центра федеральной власти при сохранении сложившегося порядка формирования для должности Президента РФ и изменении порядка формирования для Правительства РФ. Должность Президента РФ может и далее замещаться по сложившейся процедуре «контролируемого преемства», а Правительство РФ должно формироваться парламентским большинством по результатам выборов в Государственную Думу (предпочтительный подход). Главное в этих порядках, чтобы Правительство РФ находилось в зависимости от Парламента РФ, выборы в который отражают настроения граждан.

Реализация этой модели не предполагает изменения Конституции РФ, поскольку пределы конституционного пространства допускают интерпретации.

Сочетание контролируемой преемственности при занятии должности Президента РФ с формированием Правительства РФ по результатам выборов может обеспечить достижение компромисса при решении проблем современной российской системы публичной власти. Предполагается, что снижение вероятности риска случайных "судьбоносных" решений, равномерное распределение ответственности в системе государственной (публичной) власти обеспечит стабилизирующая роль выборной компоненты.

Модель демократии ”.по-итальянски ”. В основе этой модели - усиление роли парламента за счет способности политических партий выполнить возложенную на них функцию связи между обществом и властью. Эта проблема непосредственно связана со сложившейся в обществе системой партийного строительства, существованием кадровых партий единомышленников, партий на основе лидерства. В демократии "по- итальянски" во взаимосвязи «партия-выборы-власть», особое центральное место отводится выборам, поскольку при всей важности качества партий более важным является наличие конкуренции между ними и потенциальная возможность победить на выборах. В России сложившаяся взаимосвязь «власть-партия-выборы» может быть переформатирована по модели демократии «по-итальянски».

Судебная власть.

В Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 года предусматривается, что по согласованию с Президентом РФ совместно с Верховным Судом РФ и при участии бизнес-сообщества будет представлен комплекс мер по совершенствованию организации и деятельности судебной системы, прежде всего в части повышения ее прозрачности, повышения качества кадровой работы, усиления независимости судей при одновременном повышении их ответственности за неправосудность выносимых решений, минимизации воздействия на них представителей иных органов государственной власти, бизнес-сообщества, а также расширения возможности осуществления общественного контроля за деятельностью судов[18].

На современном этапе функционирования судебной власти доктринально обосновывается целесообразность и необходимость создания в России конституционного государственно-властного органа, олицетворяющего судебную власть, планирующего ее стратегическое развитие и обеспечивающего это развитие, при этом не являющегося судебным органом какого бы то ни было уровня и какой бы то ни было инстанции. Таким органом должен стать Совет судебной власти Российской Федерации.[19]

Главное в статусе Совета судебной власти РФ то, что он должен быть государственно-властным органом, управляющим (организационно, финансово и т.д., но не в сфере непосредственного осуществления правосудия) всей, со всей инфраструктурой, судебной системой (не только ее функционированием, но в первую очередь ее развитием), в силу собственных полномочий принимающий обязательные к исполнению, в том числе в четко определенных вопросах обязательные и для органов исполнительной власти, муниципальных органов и т.п. решения. Совет судебной власти РФ не должен быть органом, дающим только рекомендации принимать те или иные решения, хотя собственные решения во многих случаях он с соответствующими органами должен в определенной форме согласовывать. Вместе с тем, относясь к судебной власти, Совет судебной власти РФ не должен являться судебным органом. Однако Совету судебной власти РФ могут быть переданы функции такого судебного органа, как упраздненное Дисциплинарное судебное присутствие.