В юридической литературе конституционно-правовой статус Республики Крым и города Севастополя рассматривается в контексте

~ ~ 37

закономерностей и отклонений.

Конституционно-правовой статус, как категория, во всех своих проявлениях обладает такими качественными характеристиками, как: устойчивость, относительное постоянство, внутренняя согласованность, системообразующая значимость.

Конституционно-правовой статус субъекта Федерации выходит за пределы собственно федерального конституционного регулирования, т.к. дополнительно предусматривается наличие норм федеральных законов и конституционных (уставных) норм самих субъектов Федерации.

Особенность статуса субъектов РФ состоит в том, что они вступают в конституционно-правовые отношения опосредованно, через свои органы государственной власти.

Конституционно-правовой статус субъекта РФ проявляется в: 1) системе принципов российского федерализма; 2) конституционной правосубъектности на основе юридической легитимации (в случае присоединения территорий иностранного государства - связь с международным признанием и реальным государственным суверенитетом); 3) компетенции (на основе разграничения предметов ведения и полномочий, определяющей юридическую природу федерации, и ответственности); 4) системе гарантий (конституционно- правовых условий, средств, способов обеспечения) устойчивости и реальности правового состояния субъектов РФ в целом.

Для современной России актуальны проблемы соотношения особенностей правового статуса и фактического положения субъектов РФ. У республик в составе Российской Федерации различают общие и индивидуальные особенности по сравнению с другими субъектами РФ, однако доминирующей выступает тенденция к унификации конституционно - правовых статусов всех субъектов РФ.

Подходы к определению конституционно-правового статуса субъекта РФ в общетеоретическом смысле непосредственно связаны с сущностными [1] положениями современной концепции правового регулирования: 1) достоверное и опережающее отражение действительности; 2) объективное отражение всего спектра социальных интересов; 3) непрерывное развитие (правопреемственность, цикличность); 4) системность; 5) обоснованный выбор правовых регуляторов путем оценки их вариантов; 6) процедурное регламентирование.

В современных подходах к правовому регулированию территориальной организации публичной власти в целом прослеживается тенденция перехода от структурного к функциональному подходу, который предусматривает: а) оптимизацию территориального устройства, б) повышение эффективности и оперативности решений, принимаемых разноуровневыми органами публичной власти.

В конституционно-правовом смысле при определении статуса субъекта РФ направляющим ориентиром выступают правовые позиции Конституционного Суда РФ. Так, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.07.2015 о толковании ч. 1 ст. 96 и ч. 1, 2, 4 ст. 99 Конституции РФ сформулирован принцип поддержания доверия к закону и действиям государства. Содержательно данный принцип предполагает ответственность законодателя (причем, очевидно, как федерального, так и регионального) за: 1) качество принимаемых решений; 2) обеспечение присущей природе законодательных актов стабильности правового регулирования; 3) недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм; 4) предоставление гражданам и их объединениям адекватных временных и иных возможностей для адаптации к изменившимся нормативным условиям приобретения и реализации соответствующих прав и свобод.

При определении статуса субъекта РФ возможно неправомерное отклонение от правовых моделей и законов, т.е. вероятность рисков. Конституционные риски отражают масштабность конституционно-правового регулирования и одновременно неуверенность в устойчивости институтов и принципов конституционного строя.

Исключительность и уникальность изменения статуса Республики Крым и города Севастополя как в конституционном, так и в международно-правовом смыслах в результате «перехода» из одного государства в другое на основе выхода из состава Украины и вхождения в состав России дает основания

-зо

выделять «крымское право»[2] как часть «территориального права» государства.

Доктринальный подход к федерализму как способу расширения территории государства предполагает, что федерализация возможна путем объединения больших территорий в одно государство как одномоментно, если несколько суверенных государств принимают решение об объединении, так и последовательно, если государства присоединяются к сложившемуся федеративному союзу.

В основе состоявшегося «переходного» процесса для бывших союзных республик - причинно-следственные связи распада СССР.

Нормативно-правовая обеспеченность выхода Крыма из состава Украины в пределах украинского конституционного пространства включает реализацию института референдума, принятие Декларации о независимости. Вхождение Крыма, включая город Севастополь, в конституционное пространство России обеспечено Постановлениями Совета Федерации и Государственной Думы, Указами и Распоряжениями Президента РФ, международным (учредительным) Договором, Постановлением Конституционного Суда РФ, федеральным конституционным и федеральным законами (общее число «обеспечительных» актов - 10, дата - март 2014 года).

«Переходный» период определения статуса Крыма и Севастополя в целом имеет позитивные отклонения (с позиции правовой формализованности): 1) применение референдума как высшей формы прямого народовластия (инициирован властью и имеет позитивный результат; вынесение на голосование двух альтернативных вариантов); 2) наличие договорных отношений, предполагающих равноправие сторон; 3) внутригосударственная легитимация - в соответствии с Указом Президента РФ от 17.03.2014 «О признании Республики Крым»,[3] с учетом волеизъявления народов Крыма на общекрымском референдуме, состоявшемся 16.03. 2014, Республика Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, была признана в качестве суверенного и независимого государства; признание Конституционным Судом РФ[4] соответствующим Конституции РФ Договора между Россией и Крымом; установление статуса Крыма и Севастополя специальным федеральным конституционным законом[5] ;4) внутрироссийская общественная поддержка (под лозунгом «Крым - наш»), о чем свидетельствуют данные социологических опросов.

Кроме того, реализованный «крымский» вариант указывает на появление новой, прямо не предусмотренной, но законодательно подтвержденной, формы изменения субъектного состава России - смешанной формы, сочетающей элементы двух различных процедур изменения состава Российской Федерации, в соответствии с которой в состав Федерации принимается новый субъект и одновременно с этим на его основе образуются два новых субъекта в составе Федерации (например, путем выделения). Совмещение процедур дополняется расширением возможностей приобретения нового статуса - города федерального значения частью иностранного государства, входящего в состав России.[6]

«Крымский» вариант «приоткрывает двери» для принятия в состав Российской Федерации, например, Южной Осетии, которую Россия ранее уже признала самостоятельным государством. В этом случае будут сочетаться также две процедуры - принятие в состав России нового субъекта и потом образование нового субъекта в результате объединения Южной Осетии и Северной Осетии - Алании.[7]

Негативные отклонения в определении статуса Республики Крым и Севастополя проявляются в: 1) опережающем принятии политических, а не правовых решений (и, как следствие, активное «последующее» правовое обоснование стремительно принятых политических решений[8]); 2)

избирательности и одностороннем применении норм международного права;

непросчитанности публичных (конституционных и международных) рисков, повлекших для России вызовы и угрозы политического и социальноэкономического характера; 4) сокращении процессуальных сроков, что фактически исключает публичные дискуссии, обсуждения, переговоры всех заинтересованных в процессе территориального переустройства сторон.

Современный конституционно-правовой статус Республики Крым и города федерального значения Севастополя как субъектов РФ составе Российской Федерации имеет особенности федерального и субфедерального уровней регулирования.

Федеральный уровень регулирования характеризуется тем, что:

Законодательные органы государственной власти двух новых субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы в федеральном Парламенте.

В федеральном законодательном процессе, согласно ст. 111 (в ред. от 16.06.2015) Регламента Государственной Думы, при подготовке к рассмотрению Г осударственной Думой законопроекта, внесенного

законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, ответственный комитет принимает во внимание результаты его рассмотрения в Совете законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ.[9] В данной норме подчеркивается важная роль Совета законодателей для реализации законодательной инициативы субъектами РФ на федеральном уровне: теперь, направляя региональные инициативы в Совет законодателей, можно доводить их до совершенства и в дальнейшем принимать через Федеральное Собрание. Среди 12 комиссий, входящих с состав Совета законодателей, создана комиссия по вопросам интеграции Республики Крым и Севастополя в правовую систему России.

Указом Президента РФ от 21.03.2014 был образован новый федеральный округ - Крымский.[10] Для его развития был принят Федеральный закон от 29.11.2014 «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»[11], который устанавливает особый правовой режим на территориях новых субъектов РФ и регулирует отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием и прекращением функционирования свободной экономической зоны в Крыму и Севастополе, в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития, привлечения инвестиций в развитие действующих и создание новых производств, развития транспортной и иных инфраструктур, туризма, сельского хозяйства и санаторно -курортной сферы, а также повышения уровня и качества жизни граждан.

В России закономерной распространенной практикой становится формирование органов территориальной компетенции. Так, в 2014 году Указом Президента РФ было образовано Министерство РФ по делам Крыма[12] и Государственная комиссия по вопросам социально -экономического развития Республики Крым и г. Севастополя.[13] В связи с завершением переходного периода, а также в целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти эти органы в 2015 году были упразднены, а их функции переданы Министерству экономического развития РФ.[14] Констатировалось, что к этому времени юридически Крым уже «погрузился» в правовое поле России.

Субфедеральный уровень регулирования характеризуется тем, что:

1. Основными функциями Государственного Совета - Парламента Республики Крым, согласно ее Конституции, являются:1) законодательная (подготовка и принятие законов Республики; их толкование; направление отзывов в Государственную Думу на проекты федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; реализация права законодательной инициативы при принятии проектов федеральных законов в Государственной Думе); 2) представительная (выражение воли населения Республики путем проведения выборов (референдумов) на основе свободного волеизъявления избирателей (граждан); представление интересов населения путем принятия от его имени решений, действующих на территории Республики); 3) контрольная (контроль за соблюдением и исполнением Конституции и законов Республики, иных правовых актов, принятых Государственным Советом; заслушивание (рассмотрение) и утверждение отчетов подконтрольных органов).

Реализуя законодательную функцию, Государственный Совет принял Основной Закон - Конституцию Республики Крым (от 14.04.2014) и более 140 законов.

Среди принятых законов особое место занимают законы, обеспечивающие конституционно-правовой статус Республики: «О Государственном Совете - Парламенте Республики» (от 15.05.2014); «О системе исполнительных органов государственной власти» (от 29.05.2014); «Об Уполномоченном по правам человека» (от 02.07.2014); «О Счетной палате» (от 20.11.2014); «О порядке избрания главы Республики» (от 05.08.2014); «О выборах депутатов Государственного Совета» (от 15.05.2014); «О статусе депутатов Государственного Совета» (от 10.09.2014); «О числе депутатов Государственного Совета, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе» (от 10.09.2014); «О порядке согласования представления Генерального Прокурора РФ к назначению на должность Прокурора Республики» (от 19.03.2015); «О государственных должностях» (от 29.0.2014); «О государственной гражданской службе» (от 29.05.2014); «О принятии, обнародовании, вступлении в силу и хранении законов Республики и постановлений Государственного Совета» (от 05.06.2014); «Об административно - территориальном устройстве» (от 06.06.2014); «О государственных символах» (от 05.06.2014); «О статусе столицы Республики» (от 19.01.2015).

Место Республики Крым как субъекта РФ в системе межрегиональных, международных и внешнеэкономических связей определяется Законом от 15.12.2014 «О соглашениях об осуществлении межрегионального сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей».

Развитие Республики Крым в социально -экономической сфере обеспечено Законом от 02.06.2015 «О стратегическом планировании в Республике Крым», в котором определены полномочия органов государственной власти Республики в процессе целеполагания,

прогнозирования, планирования и программирования социальноэкономического развития.

Законодательное обеспечение организации государственной власти в Республике имеет свои позитивные отклонения. Так, в Законе о Государственном Совете содержится специальная глава 5 «Основы взаимодействия Государственного Совета с Главой Республики, Советом министров, иными органами исполнительной власти Республики, иными органами и организациями», в которой определены принципы осуществления взаимодействия (разделение властей, разграничение полномочий, законность, гласность - классические конституционно-правовые принципы, а также принцип социальной ответственности - новый законодательно

закрепленный принцип в сфере организации публичной власти); формы и стороны взаимодействия; основы разрешения споров между Государственным Советом и Советом министров; участие Государственного Совета в межпарламентских ассоциациях и иных объединениях.

2. Законодательное Собрание города Севастополя приняло более 20 законов, включая Основной Закон - Устав города (от 14.04.2014). Устав содержит норму (ч.2 ст.1) о возможности изменения статуса города по взаимному согласию Российской Федерации и Севастополя в соответствии с федеральным конституционным законом.

В целом, «внутрироссийское» конституционно-правовое статусное обустройство новых «принятых» субъектов РФ развивается в системе федеративных отношений.

Таким образом, правовое регулирование и правоприменительная практика в сфере изменения субъектного состава Российской Федерации на современном этапе имеет тенденцию к расширению, что влечет за собой необходимость совершенствования конституционно-правового статуса субъектов РФ не только структурно, но и функционально. В контексте отклонений при определении конституционно-правового статуса Республики Крым и города Севастополя имеет место проблема легитимации их правосубъектности. В контексте закономерностей для статуса Республики Крым и города Севастополя существует тактическая и стратегическая потребность конституционно-правового регулирования на основе принципов конституционализма и норм международного права с учетом внутригосударственного и международного конституционного плюрализма.

В Республике Крым одной из конституционно-правовых и политических проблем является проблема правового статуса крымскотатарского народа.[15] В конституционно-правовом пространстве России крымско-татарский народ оказался в роли «специального субъекта», оформление статуса которого требует новых подходов на основе сочетания федерального и регионального регулирования, причем с учетом позиции самих крымских татар.

Федеральные нормы, влияющие на оформление статуса крымского- татарского народа, включают в себя:

нормы Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18.03.2014 и Федерального конституционного закона от 21.03.2014 «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», в которых содержится положение о том, что народам, проживающим в Республике Крым, гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, а крымскотатарский язык объявляется одним из трех государственных языков Республики;

-нормы Федерального закона от 17.06.1996 «О национально-культурной автономии», который гарантирует крымским татарам как национальному меньшинству в Республике Крым право на создание автономии в форме местного или регионального объединения граждан, относящих себя к такому сообществу, с целью самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры;

нормы законодательства о коренных малочисленных народах и

репрессированных народах.

Соответствующие республиканские нормы сосредоточены в Конституции Республики Крым от 11.04.2014, которая, как свидетельствует ее анализ, фактически не учитывает ожидания крымского народа и не включает нормы о его правах, ограничиваясь нормами общего характера об учете исторических, национальных, культурных, иных особенностей Республики (ст. 6), о крымско-татарском языке как государственном языке и многообразии культур, которым гарантируется равноправное развитие (ст. 10), о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности и языка (ст. 13), о праве каждого на национальную принадлежность, на родной язык (ст. 19). Позиция крымских татар по поводу собственного статуса сформулирована в Постановлении VI Курултая от 29.03.2014 «О реализации крымско-татарским народом права на самоопределение на своей исторической территории - в Крыму» и сводится к созданию (восстановлению) национально - территориальной автономии. Крымские татары выступают за признание своих органов национального самоуправления - Курултая (общенационального съезда) крымско-татарского народа и формируемых им органов. Осознание крымскими татарами себя в качестве коренного народа Крыма ведет к неприемлемости для них статуса национальных меньшинств и национально - культурных автономий (объединений), которые законодательно исключены из политического процесса и получают финансовую и иную поддержку со стороны государства исключительно по его усмотрению. Позиция Курултая, очевидно, связана, с одной стороны, с советским опытом автономных республик, областей, округов, а, с другой стороны, с современным опытом автономных территориальных сообществ в Италии, Испании и Финляндии. Между тем, действующая Конституция РФ не предусматривает территориальных автономий; использование в названии таких субъектов РФ, как автономная область и автономные округа, слова «автономный» означает лишь часть их наименования, а не статуса.

Образование в составе России нового субъекта РФ любого вида, согласно Федеральному конституционному закону от 17.12.2001 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», допускается только в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ исключительно по их инициативе в лице их органов государственной власти, которые направляют предложения Президенту РФ. Он, в свою очередь, санкционирует процесс объединения. В результате складывается ситуация правовой неопределенности: крымские татары, обладая чертами титульного народа (как в республиках в составе Российской Федерации), не имеют возможности в порядке самоопределения образовать субъект РФ путем его

выделения из Республики Крым.

Для установления определенности конституционно-правового статуса крымско-татарского народа в Республике Крым предлагается вполне реализуемый и прагматическим подход:[16]

базовым должно стать положение о признании крымско-татарского народа в качестве одного из субъектообразующих, коренных народов Республики Крым с учетом юридически существующих элементов его государственности (на федеральном и региональном уровнях уже закреплен статус крымско-татарского языка, наряду с русским и украинским, в качестве государственного языка Республики);

особый статус крымско-татарского народа следует установить специальным республиканским законом с учетом федеральных стандартов.

В специальном республиканском законе о крымско-татарском народе следует закрепить гарантии его прав:

на создание в местах компактного проживания крымских татар национальных административно-территориальных единиц (по примеру ст. 43 Конституции Якутии, ч. 2 ст. 10 Конституции Карелии, ч. 6 ст. 32 Устава Красноярского края);

на представительство (посредством квот) в законодательном органе Республики и представительных органах местного самоуправления, возможно с образованием в Государственном Совете квазипалаты крымско -татарского народа (по примеру ст.ст. 23 и 27 Устава Ханты -Мансийского автономного округа, предусматривающих наличие в составе регионального парламента Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера);

на законодательную инициативу с закреплением этого права за Курултаем и Меджлисом крымско-татарского народа);- на участие в принятии решений, затрагивающих права и интересы крымских татар посредством создания консультативно-совещательных органов, состоящих из представителей крымско-татарского народа при государственных и муниципальных органах власти;- на этническое самоуправление путем признания Курултая и Меджлиса в качестве органов с соответствующими полномочиями, представляющих крымско-татарский народ;

на сохранение и развитие национальной культуры, языка на основе государственных целевых программ и поддержки национально-культурной автономии.

[1] Старостина И.А., Яковлев С.И. Конституционно-правовой статус Республики Крым и города Севастополя в контексте закономерностей и отклонений // Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения. Сб. материалов Международной научной конференции. Москва. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. 21-23 апреля 2015 г. /отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2015. С. 7276

[2] Томсинов В.А. «Крымское право», или юридические основания воссоединения Крыма с Россией. М.: Зерцало, 2015

[3] СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1259

[4]Постановление Конституционного Суда РФ от 19.03.2014 № 6-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» // СЗ РФ. 2014. № 13. Ст. 1527

[5] СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1201; 2015. № 1 (ч.1). Ст. 2

[6] Ромашов П.А. К вопросу о порядке изменения состава Российской Федерации в результате принятия нового субъекта Российской Федерации - Республики Крым // Пятый Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 24-25 октября 2014 г.): Избранные материалы. М.: Статут, 2015. С. 96-99.

[7] Саликов М.С. Принятие в состав РФ новых субъектов: вопросы конституционно - правового регулирования// Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева. Т. 2. М.: Проспект, 2015. С. 614-616

[8] О дискуссии в прессе между юристами-конституционалистами о законности присоединения Крыма см.: Зорькин В.Д. Право - и только право // РГ. 2015. 24 марта

[9] Постановление ГД ФС РФ от 16.06.2015 № 6859-6 ГД «О внесении изменений в статью 111 Регламента ГД ФС РФ» // СЗ РФ. 2015. № 25. Ст. 3572. Совет законодателей РФ при Федеральном Собрании создан в 2012 году по инициативе Председателей Государственной Думы и Совета Федерации для анализа состояния российского законодательства и выработки единых подходов.

[10] СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1265

[11] СЗ РФ. 2014. № 48.Ст. 6658; 2015. № 1 (ч.1). Ст. 66

[12] СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1608

[13] СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2040

[14] Указ Президента РФ от 15.07.2015 № 368 "Об упразднении Министерства Российской Федерации по делам Крыма и Государственной комиссии по вопросам социально - экономического развития Республики Крым и г. Севастополя" // http:// www.pravo.ru 16.07.2015

[15] Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2015. С. 172-176

[16] Кряжков В.А. Определение статуса крымско-татарского народа в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 48-52.