Основы разграничения компетенции между органами государственной власти и местным самоуправлением проявляются в природе местного самоуправления как особой формы публичной власти.

Приближенность муниципальной власти к населению определяет ее особый характер. Муниципальная власть, местное самоуправление сочетают государственные и общественные начала. Местное самоуправление воплощает единство принципов демократии и децентрализации. Объем прямого участия населения в принятии властных решений на основе местного самоуправления принципиально должен быть значительно большим, чем на федеральном и региональном уровнях.

Соотношение в местном самоуправлении государственных и общественных начал непостоянно, достаточно подвижно. Функциональный подход к отношениям органов государственной власти и органов местного

самоуправления включает наряду с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и

сотрудничество их структур во многих сферах социально-экономического развития. В публично-политической сфере на основе федеральных законов, с одной стороны, органы государственной власти участвуют в формировании органов местного самоуправления, процедурах досрочного лишения их полномочий, а, с другой стороны, органы местного самоуправления влияют на формирование региональных органов, например, посредством процедуры сбора подписей депутатов представительных органов местного

самоуправления для кандидатов на выборную должность главы субъекта РФ.

Федеральный законодатель, как показывает практика, действует в контексте процесса встраивания органов местного самоуправления в систему государственной власти.[1]

Современные направления реформирования системы местного самоуправления в России связаны с появлением новейшего федерального регулирования, которое привело к возникновению новых видов муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением и внутригородских муниципальных образований.[2]

У субъектов РФ появились новые возможности по перераспределению полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Принятие данного Федерального закона обусловлено двумя основными целями:

1) введение новых уровней местного самоуправления - городской округ с внутригородским делением и (особый вид муниципального образования) внутригородской район. Тем самым в ряде поселений, по сути, восстанавливается районное (внутригородское) местное самоуправление.

2) разрешение субъектам РФ перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями управления. Такое перераспределение будет осуществляться законами субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ будут вступать в силу с начала очередного финансового года.

Вторая новелла означает фундаментальное изменение принципа взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Такого рода перераспределение является двусторонним: субъект РФ вправе изъять полномочия у органа местного самоуправления, либо субъект РФ вправе передать свои полномочия на уровень местного самоуправления. Вторая концепция уже реализована в действующем федеральном законе, основана на Конституции РФ и определяется как "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". С принятием нового Закона принципиально эта схема не изменится.

Другое направление перераспределения полномочий - изъятие их у органов местной власти. Это новация Закона вступает в несоответствие с концепцией (конституционной) самостоятельности местного самоуправления, поднятием вопросов местного значения. В Законе предпринята попытка урегулировать возможные несоответствия и, в частности, вводится ряд запретов на изъятие. Так, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также иных полномочий, установленных рядом норм Закона.

Законодательные нововведения определенным образом связаны с принципиальными аспектами в сфере организации местного самоуправления в Российской Федерации в целом.

В преамбуле действующего Закона определено, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Однако вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные положения Закона содержат достаточно полное, часто детализированное регулирование вопросов организации местного самоуправления. Например, вопросы местного значения определены в главе 3 таким образом, что у органов местного самоуправления не остается возможности расширить их перечень.

Закреплен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, детально урегулирована их компетенция, жестко закреплен перечень органов местного самоуправления, которые обязано иметь каждое муниципальное образование, и т.п.

Такой подход означает, что федеральный законодатель определенным образом расширил пределы, установленные п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституцией РФ, которой относит к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установление только общих принципов организации местного самоуправления. Данный подход присущ не только действующему Закону. Таким же образом за пределы общих принципов выходили и нормы Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ, и нормы специальных, ранее действовавших законов о местном самоуправлении - о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и др. Это значит, что сохраняется правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. При решении этого вопроса отправным является подход о том, что на федеральном уровне должен действовать только один базовый закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов РФ.

Тем не менее, на практике проявился иной подход. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и др., регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Реализованный на практике подход показывает, что государственное регулирование местного самоуправления не смогло ограничиться в его регламентации только общими рамками.

Тактически и стратегически регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух важных взаимосвязанных целей: 1) решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения; 2) выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами

государственной власти.

При определении общих принципов организации местного

самоуправления и при регулировании компетенции местного самоуправления особую роль играет вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Распространенный в доктрине подход к определению вопросов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления

заключается в том, что все они сводятся к полномочиям органов государственной власти в сфере местного самоуправления, влиянию органов государственной власти на структуру органов местного самоуправления, финансовому и материальному участию государства и местного самоуправления в делах друг друга, а также разного рода информационным отношениям. Важность данных сфер взаимодействия не оспаривается, но не только они предопределяют основы взаимодействия государства и местного самоуправления.

Выделение принципов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления предполагает методологический подход. Принципы - это основополагающие идеи, наиболее общие, исходные положения, которые определяют наиболее важные устои, основы характеризуемого объекта. В сфере взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления к таким основным началам относятся:

- принцип определения государством основ существования и функционирования местного самоуправления, который реализуется как посредством закрепления конституционных основ местного самоуправления, так и путем принятия федеральных законов об общих принципах местного самоуправления, и посредством других федеральных законов и законов субъектов РФ, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

- принцип признания и гарантированности свободы действий органов муниципальной власти в тех пределах, которые установленных для них государственной властью. Реализация этого принципа связана и с самоорганизацией местного самоуправления, и с местным нормотворчеством, и практически со всеми основными вопросами деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

- принцип вовлечения населения в решение вопросов как местного значения, так и государственного (делегированных на уровень местного самоуправления). Смысл отделения государственной власти от власти местной связан не с тем, чтобы обособить органы местного самоуправления от органов государственной власти, а с тем, чтобы наиболее важные вопросы своей жизнедеятельности на определенном уровне могло решать само население, исходя из собственных интересов и под свою ответственность, без получения указаний со стороны государственных органов. Этот принцип реализуется в активном применении форм прямой демократии на уровне местного самоуправления.

- принцип ограничения распространения местного самоуправления определенным уровнем - именно уровнем муниципальных образований. В Конституции РФ и в федеральном и региональном законодательстве четко определяется территориальная основа местного самоуправления.

- принцип внутренней структуризации местного самоуправления. Этот принцип определяет и вертикальное разграничение (уровни осуществления местного самоуправления), и горизонтальное разграничение (совокупность форм реализации местного самоуправления).

- принцип непосредственного участия государственной власти в

осуществлении местного самоуправления. Данный принцип проявляется как в реализации органами государственной власти полномочий в сфере местного самоуправления, так и во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в рамках делегированных полномочий, и в реализации механизмов, предусматривающих возможность

непосредственного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

- принцип законности взаимоотношений государственных и муниципальных властных институтов и их ответственности за принимаемые решения.

Взятые в единстве принципы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления на основе Конституции РФ и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяют определить:

- основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: 1) установление общих принципов организации местного самоуправления; 2) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления; 3) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления; 4) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.

- полномочия местного самоуправления: 1) "собственные" полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство (например, по принятию местного бюджета, введению местных налогов и др.). Большинство этих полномочий реализуется органами местного самоуправления и поэтому выступает составной частью компетенции органов местного самоуправления; 2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления. Конституция РФ и Федеральный закон предусматривают, что в этом случае делегирование государством полномочий должно осуществляться с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Новеллы Федерального закона вводят новый вид полномочий - "перераспределяемые" полномочия.

В Федеральном законе полномочия органов местного самоуправления определены в самом общем виде: дан открытый перечень наиболее значимых полномочий. Принципиальная особенность перечня вопросов местного значения состоит в том, что он устанавливается только Федеральным законом и, соответственно, не может устанавливаться субъектами РФ. Цель такого подхода - реализация принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Определенная роль в данном вопросе принадлежит и органам местного самоуправления: они могут самостоятельно принимать к своему ведению вопросы, не указанные в федеральном законодательстве, но эти вопросы Федеральный закон не относит к вопросам местного значения и закрепляет определенные условия для реализации возможности принятия их к рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления.

Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусмотрена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Нестабильность взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления привела к тому, что модель, задуманная как дуалистическая, стала эволюционировать в направлении децентрализованных отношений государственной власти и местного самоуправления, что не вполне приемлемо для государства, т.к. такая модель взаимоотношений означает утрату контроля над одним из уровней публичной власти.

Федеральный закон устанавливает возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. Такое наделение распространено как на федеральном уровне, так и на региональном уровне.

Наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления материальных и финансовых средств не допускается. Не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, отнесенными к исключительному ведению последних Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта РФ, Федеративным договором, договорами и соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Полномочия на муниципальный уровень могут быть делегированы исключительно законом (федеральным или субъекта РФ) и никаким другим

актом.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ обязаны осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий в порядке, установленном законом. Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном законом порядке. Отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления всех муниципальных образований субъекта РФ, определенной категории муниципальных образований или группы муниципальных образований, а также отдельного муниципального образования. Федеральный закон устанавливает общее ограничение: отдельные государственные полномочия могут делегироваться только на уровень муниципальных районов или городских округов. Поселения, таким образом, не вправе принимать к своему ведению отдельные государственные полномочия. Вопрос о делегировании полномочий внутригородским территориям городов федерального значения решается законами г. г. Москвы и Санкт-Петербурга (практика свидетельствует о том, что указанные территории наделяются отдельными государственными полномочиями). В Федеральном законе важным является положение ч. 1 ст. 19: любые полномочия, не отнесенные Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наличие данной нормы позволит отойти (прежде всего на уровне субъектов РФ) от практики наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями состоит в следующем.

Должен быть принят соответствующий (федеральный или субъекта РФ) закон. Виды законов определяются в зависимости от того, какие полномочия передаются. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам. Федеральный закон, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, должен соответствовать определенным требованиям. Например, указывать на вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями, полный перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий. В этот закон должна включаться методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Если делегирование полномочий требует передачи каких-либо материальных ресурсов, закон должен содержать их перечень, а также решать вопрос о том, передаются они в пользование или становятся муниципальной собственностью. Закон в обязательном порядке должен определить порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль. Наделение отдельными государственными полномочиями должно ежегодно обеспечиваться соответствующими нормами бюджетного законодательства: федерального закона о федеральном бюджете или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ с одновременным закреплением соответствующих субвенций за местными бюджетами.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, реализуются в муниципальных образованиях только двух видов - муниципальных районах, городских округах, однако возможно и иное - соответствующие правила определяются федеральными законами или законами субъекта РФ.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Процедура изъятия полномочий у органов местного самоуправления прежде прямо не была предусмотрена. Законодательная новелла вводит новый порядок изъятия полномочий, определяя его как перераспределение полномочий.

С позиции доктрины возникает вопрос о включении (невключении) органов государственной власти в систему местного самоуправления. Конституционный подход, императивно сформулированный в ст. 12 Конституции РФ, означает, что местное самоуправление отделено от

государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. В то же время система местного самоуправления определяется как совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления, причем не обязательно населением. Исходя из этого, если местное самоуправление осуществляется органами

государственной власти, то их можно признать отдельными элементами системы местного самоуправления. К таким органам государственной власти в соответствии с Законом можно отнести:

- органы государственной власти, организующие местный референдум по вопросу структуры органов местного самоуправления (ч. 5 ст. 34);

- органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты (ст. 48);

- органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления (ч.1 ст. 75);

- органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования (ч.4 ст. 75).

Таким образом, Федеральный закон расширяет круг органов государственной власти и включает в него всю систему региональной власти.

В концептуальном плане обобщающим принципом местного самоуправления, который определяет основной ориентир в организации муниципальной власти и учитывает демократические требования, является принцип субсидиарности. Этот принцип закреплен в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией, и объединяет в местном самоуправлении начала автономии, самостоятельности и участия в местных делах населения. В соответствии с принципом субсидиарности осуществление публичных полномочий следует возлагать на органы власти, наиболее близкие к гражданам. К требованиям, которые должны учитываться при определении уровня публичной власти, на решение которого передается тот или иной вопрос, относятся: объем, характер поставленной задачи, эффективность и экономичность ее решения.

Принцип субсидиарности помогает точнее определить роль финансовых и экономических критериев разграничения полномочий; включает учет таких переменных, как человеческий фактор или благосостояние граждан, в совокупности способствующих достижению консенсуса. В этом смысле принцип субсидиарности оптимален там, где за основу берутся местные условия и особенности, в которых отражаются интересы и потребности населения. Принцип субсидиарности пересекается с другими императивами, в том числе и принципом единства действий публичной власти. Во всех случаях необходим баланс этих принципов.

С учетом принципа субсидиарности местное самоуправление можно определить как особый случай децентрализации, предполагающий решение на низовом уровне ряда важных дел.

В современной доктрине преобладает точка зрения о том, что выделение вопросов местного значения для решения их выборными муниципальными органами или населением непосредственно имеет не только политический, но экономический и организационно-управленческий смысл.

В практическом плане, для наполнения реальным содержанием права местного самоуправления на судебную защиту как существенную гарантию правовых основ местного самоуправления в России, органам местного самоуправления следует обращаться за содействием к региональным советам местного самоуправления, другим общественным организациям. Предлагается создание юридических секций в рамках Всероссийского Совета местного самоуправления, Общероссийского Конгресса муниципальных образований и других организаций, сотрудники которых могли бы заниматься вопросами стратегической судебной защиты местного самоуправления.

В нормативном конституционно-правовом плане формирование современной российской модели местного самоуправления рассматривается в связи с необходимостью:

определить основные принципы делегирования государственных полномочий органов местного самоуправления;

установить, что делегируются только полномочия по предоставлению услуг, при этом нормативно-правовое регулирование осуществления полномочий, включая нормативы и стандарты услуг, социальные льготы, равно как и финансирование предоставления услуг, основанное на оценке стоимости передаваемого полномочия, включая накладные расходы, определяются тем уровнем власти, который делегирует данные полномочия со всей полнотой ответственности за их финансирование;

исключить возможность «двойной» передачи государственных полномочий (с федерального уровня - на региональный, а затем с регионального - на местный): передавать можно только полномочия своего уровня власти, иной подход ослабляет ответственность за исполнение полномочий;

предусмотреть возможность предварительного согласования передачи полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления муниципальных образований с советом муниципальных образований субъекта РФ или учесть мнение органов муниципальной власти по данному поводу;

провести ревизию перечня полномочий субъектов РФ, установленных ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с целью их сокращения.

[1] Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти / отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 161

[2] Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 57 - 61. Ежукова О.А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 56 - 59.