Ниже будут более подробно рассмотрены некоторые отдельные направления бюджетных расходов, исходя из их функциональной характеристики. Эти виды расходов обладают заметной спецификой, кроме того, их рассмотрение представляет познавательный интерес. В действительности все разделы классификации расходов бюджета обладают своей спецификой, так как их появление и обособление вызвано совокупностью сложных исторических и экономических процессов. Однако подробное рассмотрение всех без исключения видов расходов в учебном пособии сделает его слишком громоздким. Таким образом, в качестве примеров подробно будут рассмотрены расходы на оборону и расходы на образование. Схематично можно представить также особенности бюджетных расходов на здравоохранение (схема 3.8) и на реализацию социальной политики (схема 3.9).

Расходы на оборону

Значение и рост военных расходов

Неизменной составляющей бюджетных расходов во все времена были расходы военного характера. Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмундированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных

суммах расходов.

Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.

Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы, позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета одну из наиболее затратных его частей - военный бюджет.

Известный российский специалист в области государственных финансов и финансового права М.И. Боголепов почти сто лет назад заметил, что «поддержание мира и готовность к войне стоят так дорого, что создается впечатление, будто современные государства все время ведут войну... Кровь льется теперь реже, чем раньше, но современные народы постоянно истощаются в других отношениях: они истекают капиталами. Современная война - борьба

машин и капитала»[1].

С той поры мало что изменилось. Начиная с XIX в. и по сегодняшний день во всех крупных государствах расходы в мирное время по статье «оборона» составляют примерно треть от всех общегосударственных затрат. В период войны такие издержки могут даже превышать все расходы «мирного» бюджета. Это в полной мере относится и к России. По величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время Россия уступала в конце XIX - начале XX в. только Великобритании. Военная организация России, по образному выражению одного из ученых начала ХХ в., представляла собой «огромного потребляющего Левиафана - многие миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под землею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и вооружены целым арсеналом смертоносных орудий, начиная от самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися последним словом техники XX в. Давать безостановочно пищу этому многомиллионноголовому Левиафану, напряженно поддерживая в нем силу его стальных мускулов, - задача технически очень трудная и

экономически требующая регулярного расходования весьма крупных масс капитала»[2].

Тенденция постоянного роста государственных расходов на национальную оборону имеет универсальный характер на протяжении всей истории человечества. Она наблюдается как в экономически развитых, так и в развивающихся странах, в которых на обеспечение потребностей армии уходит большая часть ВНП. В 2006 г. совокупные мировые военные

расходы выросли на 3,5 % в постоянных ценах и составили 1158 млрд долл. [3] Неофициальные данные на 2014 г. на порядок превосходят приведенные цифры.

После окончания «холодной войны» военные расходы продолжали увеличиваться стремительными темпами. Так, за период правления Дж. Буша-мл. военные расходы США

выросли более чем в 2 раза[4]. Имеются данные, что базовый бюджет министерства обороны в 2009 финансовом году увеличился на 7,5 % (в эти расходы не включены суммы на операции в

Ираке и Афганистане)[5].

По данным Стокгольмского института изучения мира, за период с 1996 по 2005 г. Китай стал ассигновать на оборону на 165 % больше средств, Саудовская Аравия - на 94 %, Индия - на 82 %. На 15 государств мира приходится 83 % совокупных военных расходов человечества, при этом на долю только США - около 46 %[6]. Данная тенденция сохраняется и даже усиливается.

На протяжении всего XX в. наблюдался неуклонный рост военных расходов, обусловленный участием России и Советского Союза в двух мировых войнах, многочисленных локальных и региональных военных конфликтах, втянутостью нашего государства в экономически изнурительную гонку вооружений. Постоянное увеличение военных расходов объяснялось также тем, что военный бюджет «должен являться средством не только для подготовки могущественной армии, но и для понижения издержек будущей войны». А.А. Свечин (1878-1938), известный российский военный стратег, в своем капитальном труде «Стратегия» писал о том, что «военный бюджет должен обеспечить государству и капитальное оборудование на случай войны, и мобилизационные запасы, и значительные массы обученных в населении, дабы уменьшить в случае войны прогул на обучение в запасных частях, отрывающий в самое горячее время миллионы рабочих рук и от фронта и от работы в тылу»[7].

1990-е годы ознаменовались тяжелейшим кризисом военных финансов в России. Государственная Дума Федерального Собрания РФ в постановлении от 23 октября 1998 г. отмечала, что к концу 1998 г. расходы на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ были профинансированы всего на 36 %. В результате такого финансирования военная реформа фактически зашла в тупик даже в части сокращения численности войск: не произведены положенные выплаты более 27 тыс. военнослужащих, уволенных с действительной военной службы в связи с проведением военной реформы[8].

Хроническое недофинансирование армии и военно-промышленного комплекса в конце ХХ в. не замедлило привести к ощутимым негативным последствиям, заставившим руководство страны пересмотреть отношение государства к формированию военного бюджета.

Поворот наметился с началом XXI в. В Концепции национальной безопасности

Российской Федерации [9] к основным задачам в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации отнесены подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства. Обеспечение военной безопасности Российской Федерации признано важнейшим направлением деятельности государства. Отмечено, что Российская Федерация делает все возможное для предотвращения войн и вооруженных конфликтов, отдавая при этом предпочтение политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным средствам. В то же время национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года[10] (далее - Стратегия) основное внимание уделено системе обеспечения национальной безопасности, которая включает: силы обеспечения национальной безопасности (Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования) и средства обеспечения национальной безопасности (технологии, технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства и др.). Создание и поддержание на должном уровне системы национальной безопасности требует постоянных финансовых затрат. В Стратегии отмечено, что военная безопасность обеспечивается путем развития и совершенствования военной организации государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти цели достаточного объема финансовых, материальных и иных ресурсов.

Так называемый финансовый кризис несущественно отразился на запланированных расходах на национальную оборону, повлияв в основном на перераспределение ассигнований между статьями бюджетной классификации.

Понятие военного бюджета

Термин «военный бюджет» достаточно часто употребляется как в экономической, так и в юридической литературе[11] в разных значениях.

Существует легальная дефиниция военного бюджета, введенная с 1 января 2007 г. для целей военно-экономического сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств[12]. В данном документе военный бюджет определяется как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов. В литературе иногда военный бюджет понимают как центральное звено военно-финансовой системы[13].

Термин «военный бюджет» в буквальном семантическом толковании означает тот

бюджет, который появляется в особый период, т. е. в случае войны[14]. А.Н. Козырин обращает внимание на то, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения, называется чрезвычайным бюджетом»[15].

Военный бюджет, определяемый как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов, в действительности не является бюджетом. Такой «бюджет» на самом деле представляет собой только часть расходов бюджета, состоящую из совокупности ассигнований нескольким главным распорядителям бюджетных средств. Иными словами, речь идет о фрагменте единого государственного бюджета, имеющем особую общественную и государственную значимость.

Обычно расходы на нужды национальной обороны предусматриваются в центральном (государственном) бюджете, в некоторых случаях допускается передача отдельных расходов (как правило, на мобилизационную подготовку экономики) на региональный (субъекта Федерации) и даже муниципальный уровень.

В мирное время оказывается невозможным определить на практике долю средств государственного бюджета, предназначенную на нужды национальной обороны. С одной стороны, такие средства предусмотрены не только по военному ведомству, но и по иным, в том числе гражданским ведомствам. Так, средства на мобилизационную подготовку экономики
запланированы практически для всех главных распорядителей бюджетных средств. С другой стороны, даже ассигнования по военному ведомству включают сугубо гражданские

271

позиции [16] . Помимо расходов по разделу «Национальная оборона» финансирование Вооруженных Сил осуществляется по разделам «Общегосударственные вопросы», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Образование», «Культура, кинематография и средства массовой информации», «Здравоохранение и спорт», «Социальная политика». Данное обстоятельство порождает проблему сквозного учета расходов на национальную оборону.

Военные расходы, объемлющие все расходы, связанные с подготовкой к войне и ее ведением, несмотря на неоднократно предпринимавшиеся попытки их консолидации в рамках государственного бюджета, продолжают оставаться в дисперсированном, необособленном состоянии.

Баланс соблюдения интересов личности, общества и государства при планировании военного бюджета

Стратегия национальной безопасности определяет национальные интересы как совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства.

Согласно военной доктрине Российской Федерации военная безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз.

Реализация принципа сбалансированности интересов личности, общества и государства в области расходов на национальную оборону осложняется тем обстоятельством, что жизненно важные интересы личности, как правило, не понимаются должным образом отдельными индивидуумами и даже общественными деятелями, порождая «мнимый» конфликт интересов. Зачастую необходимость и целесообразность мероприятий в области обороны осознается лишь тогда, «когда государство необходимо для обороны от внешних вторжений. В этот момент люди забывали свою вражду, “ненависть к начальству” и объединялись, чтобы сохранить свое

коллективное существование»[17].

В силу обстоятельств соблюдение баланса жизненно важных интересов личности и государства требует взвешенного, неспешного подхода и, на самом деле, пересмотра той идеологии, когда свободы и права личности доминируют над интересами государства. При отсутствии той сдерживающей «узды», которую представляет собой государство, не может идти речь о безопасности вообще, а все институты, обеспечивающие свободу и самореализацию личности, возможны только в рамках государства. Разумеется, и подчинение интересов личности государственным интересам имеет, как закреплено в Конституции Российской Федерации, границы, диктуемые необходимостью.

В литературе отмечается, что «сужение понятия “баланс” до “состояния равновесия” лишает его полноты содержания, игнорирует социально-политическое назначение, а также затрудняет выявление критериев его достижения и обеспечения в правовом государстве»[18], а с непреложным мнением о высшей ценности частных интересов, их определяющем значении уже нельзя полностью согласиться [19] , учитывая то обстоятельство, что «ослабленное

государство - плохой защитник своих сограждан»[20].

Применительно к военному бюджету принцип необходимости обеспечения баланса жизненно важных интересов личности и государства неожиданно проявляется также через принцип постоянного планирования и осуществления расходов на национальную оборону.

Как правило, военные расходы в мирное время представляются лишними, ненужными, тем более негативно воспринимаются предложения об увеличении этих расходов. В то же время оборонительная функция является важнейшей внешней функцией государства, независимо от политической конъюнктуры и частных мнений. Таким образом, меры по обеспечению обороноспособности и безопасности должны осуществляться постоянно, вне зависимости от наличия внешней угрозы. Наличие мощной, обученной и укомплектованной армии становится, помимо прочего, основным сдерживающим фактором для внешнего агрессора, а состояние безопасности дает возможность осуществления нормальной экономической деятельности внутри страны и за ее пределами. Еще одним аргументом в пользу обязательности постоянного планирования и осуществления военных расходов является сложность современных технологий, тем более - в области вооружений. Процесс формирования нужных заказов и их исполнения оказывается весьма длительным, диктует необходимость среднесрочного бюджетного планирования, а получение новых видов вооружений требует даже «прорыва» в научно-технической области. Разумеется, такие задачи не могут решаться дискретно, спонтанно.

При этом следует вновь напомнить о принципиальной разнице между публичными и частными финансами. Если в публичных финансах (при формировании государственного бюджета) объем необходимых расходов определяет объем требуемых доходов, то в частных финансах, напротив, невозможно выйти за пределы имеющихся средств. Государство, обладая целым комплексом способов мобилизации ресурсов (в диапазоне от внешних займов и продажи публичного имущества до введения новых налогов), в состоянии обеспечить расходы на оборону в необходимом объеме. Мнение о военных расходах как о непроизводительных высказывается только в период относительного благополучия, обеспеченного за счет этих расходов.

Военно-экономическое обеспечение военной безопасности согласно Военной доктрине Российской Федерации имеет главной целью удовлетворение потребностей военной организации в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время. Иначе говоря, в зависимости от периода формирования (мирное время, период подготовки к войне и война) планирование расходов на национальную оборону принципиально различается.

В случае войны принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства уступает место принципу приоритета интересов обороны и безопасности государства. В качестве примера можно привести дореволюционные Правила о порядке испрашивания разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами, принятые 9 августа 1914 г. В данных Правилах был сохранен принцип отделения чрезвычайных расходов от обыкновенной сметы военного ведомства, при этом для чрезвычайных расходов не требовалось одобрения Государственной Думы.

Расходы на оборону и публичные потребности

Взаимозависимость объемов и характера военных расходов и производительности труда, или, выражаясь современным языком, валового национального продукта, не является прямолинейной и односторонней.

Характеризуя государственные потребности, В.А. Лебедев отмечал, что первоначально главной потребностью государства было обеспечение внешней безопасности, т. е. содержание военной силы, но «она <...> не требовала больших расходов, а напротив, война представляла собой даже доходную статью: дань с покоренных народов была одним из крупных финансовых источников древнего государства. Содержание же войска не вызывало больших расходов, потому что в случае войны всякий гражданин превращался в воина и вооружался большей частью на свой счет, военное ремесло было принадлежностью привилегированного класса и не считалось тягостью»[21].

Позже ситуация существенно изменилась и пришла к современному состоянию, когда военные расходы в подавляющей части обеспечиваются ассигнованиями из бюджета и являются одним из крупнейших направлений бюджетных расходов.

При этом до настоящего времени не утихает дискуссия по поводу оптимального соотношения военных расходов и общей массы расходов государственного бюджета. Давно замечено, что «соединение масс для военного обучения должно препятствовать успехам

производительности, отвлекая большое число деятелей от производительных занятий»[22], и пренебрегая хозяйством в ходе военных приготовлений, «можно истощить себя до наступления

войны так, что при вторжении вооруженного неприятеля окажешься бессильным»[23]. «Войско могущественно влияет на население, его возрастание и физический характер», а «влияние войска на народное хозяйство заключается в общем отвлечении от мирных занятий, уменьшении производительности»[24]. Наконец, «расходы по содержанию войска в мирное время и по благовременному приготовлению средств для ведения войны поглощают значительное количество государственных доходов. Отвлеченное от чисто производительного дела специальными своими занятиями, войско не может найти в самом себе средств к обеспечению своего существования»[25].

Правильное распределение ежегодных военных расходов вообще и отстаивание разумных запросов военного ведомства в отношении чрезвычайных расходов - задача общегосударственного масштаба и важности. Сложность в ее реализации представляло прежде всего ранжирование военных расходов по их неотложности и стратегической значимости. Одно из разъяснений возможной военно-бюджетной политики дал М.А. Газенкампф: «Государство не может, безнаказанно для своего благосостояния, делать в мирное время такие военные расходы, которые превышают его средства и истощают платежные силы народа. В военное время неизбежны и необходимы самые тяжкие жертвы для торжества над врагом, и тогда военное ведомство вправе требовать крайнего напряжения всех сил и средств государства и народа. Но в мирное время не только финансовое, но и само военное ведомство должно ставить себе задачей сокращение военных издержек до того наименьшего предела, который допускается требованиями боевой готовности вооруженных сил и условиями полного благоустройства их во всех отношениях. Военное ведомство не может и не должно предъявлять

только требования, не заботясь о том, откуда возьмутся средства для их удовлетворения»[26].

По мнению М.А. Газенкампфа, рост военных расходов требует того, чтобы каждый рубль, ассигнованный на военные издержки, «расходовался осмотрительно и, в чисто военном смысле, вполне производительно»[27]. Под «производительными военными расходами» он понимал те расходы, которые «совершенно необходимы для полного благоустройства вооруженных сил и

для усовершенствования их боевой готовности»[28]. Те же расходы, без которых можно было обойтись на пути к достижению этих целей, следует считать непроизводительными.

Вывод, который сделал М.А. Газенкампф, следующий: «:...задача всех без исключения расходчиков государственной казны на военные потребности - посильно стремиться к расходам производительным и к устранению расходов ненужных или малополезных. Только при общем сознании важности сбережения для государства всякого излишнего военного расхода, только при общих, дружных усилиях к разумному и полезному употреблению средств, ассигнованных на военные издержки, чины военного ведомства могут считать себя

исполнившими свой долг перед отечеством»[29].

А.В. Васильев отмечал в качестве одной из особенностей военных расходов то, что они представляли собой преимущественно расходы общего государственного управления, поскольку военное ведомство практически не производит расходов, связанных с взиманием доходов[30].

Вместе с тем современные вооруженные силы являются не только источником средств к существованию целого слоя населения, но и крупнейшим государственным заказчиком, заинтересованным в развитии новых технологий, стимулирующим открытия в области науки и техники. Это верно как для Российской Федерации, так и для зарубежных стран. Например, «для разработки новейших систем и видов вооружений в США сложилась и непрерывно совершенствуется мощная, развивавшаяся в течение десятилетий и хорошо финансируемая исследовательская инфраструктура, в которую входят государственные организации, частные компании, университеты»[31]. При этом в адрес частных компаний идет «подавляющая часть расходов, направляемых на создание инноваций военного назначения»[32].

Таким образом, мнение о «безвозвратности» военных расходов не подтверждается, что диктует еще большую необходимость их надлежащего правового регулирования. В связи с этим повторим, что при отсутствии военных расходов в объеме, достаточном для поддержания надлежащего уровня обороноспособности государства, теряют смысл все иные бюджетные расходы, так как под угрозу ставится не только возможность осуществления экономической деятельности, но и суверенитет государства.

В новейшее время предпринимались попытки установить предельные объемы военных расходов, в частности, ограничить долю расходов федерального бюджета на национальную оборону относительно общего объема ВВП. Так, указами Президента Российской Федерации был установлен нижний предел расходов на национальную оборону в размере не менее 3,5 % от

валового внутреннего продукта[33] . Государственная Дума рассматривала законопроект о дополнении ст. 26 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» нормой о том, что расходы, предусматриваемые федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по разделу «Национальная оборона», должны составлять не менее 3,5 % прогнозируемого объема валового внутреннего продукта Российской Федерации.

Использование данного показателя имеет смысл только в том случае, если расходы на военные цели (т. е. «военный бюджет», или часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов) будут совпадать с объемом расходов на национальную оборону. На практике этого не происходит: расходы по Министерству обороны являются лишь частью военного бюджета.

Содержание военных расходов

Несмотря на постоянную модернизацию, основные направления военных расходов с экономической точки зрения остаются неизменными.

Традиционным было разделение военных расходов на расходы на военный быт и на военную подготовку. Если подробнее, расходы на содержание вооруженных сил в России XIX - начала XX в. включали в целом затраты на личный состав, вооружение и военные запасы.

Исторически военные расходы подразделялись на расходы: 1) на содержание центральных, военно-окружных и местных военных учреждений; 2) хозяйственно-операционные - интендантское, артиллерийское, инженерное, учебное, военно-лечебное и другое довольствие войск; 3) не вошедшие в первые две группы. Кроме того, в соответствии с действовавшими в XIX в. постановлениями сметного, кассового и ревизионного порядка устанавливались так называемые оборотные расходы или платежи, производимые одним казенным управлением другому (например, за выполненные работы, приобретенное имущество и проч.).

В ежегодную стоимость содержания армии, выражавшуюся цифрой военного бюджета, включалась также величина затрат на сооружение, оборудование и вооружение крепостей, кораблей, устройство и содержание казарм, различных военных складов, снабжение армии лошадьми и транспортными средствами, продовольствием, содержание госпитальной и военно-судной части.

В настоящее время расходные обязательства на национальную оборону аналогичным образом складываются из расходных обязательств по расходам на: содержание военнослужащих; содержание имущественного комплекса вооруженных сил; государственный оборонный заказ; фундаментальные исследования и др. Как структура, так и правовое регулирование каждого из видов военных расходов имеет собственную эволюцию и особенную проблематику. Например, правовое регулирование расходов на обеспечение военнослужащих охватывает такие специальные направления, как финансирование государственных жилищных сертификатов, пенсионное обеспечение, обеспечение в районах боевых действий.

На рубеже XIX-XX вв. у России был опыт решения проблемы, связанной с тем, что количественные показатели сметы Военного министерства не всегда позволяли точно оценить подлинный объем государственных расходов на военные нужды. Одна из причин такого положения дел - несовершенство применявшейся тогда сметной (бюджетной) классификации.

Пересмотр порядка составления смет происходил в рамках общей бюджетной реформы. Специальная комиссия под руководством государственного контролера В.А. Татаринова предложила проект форм государственного бюджета и частных смет доходов и расходов, в основу которых был положен административный принцип (проект специальной комиссии утвержден Высочайшим повелением 22 мая 1862 г.). При этом комиссия рекомендовала принять выработанные ею формы смет «в руководство лишь в идее опыта на пять лет, с тем, чтобы по окончании этого срока министры и главноуправляющие представили о необходимых по указанию опыта изменениях в этих формах в Государственный совет»[34].

Впоследствии формы и классификация отдельных смет неоднократно пересматривались, изменялись и дополнялись по различным причинам и мотивам, в том числе из-за выявленных недостатков и упущений, постоянного стремления ведомств к расширению своих прав по распоряжению кредитами, наконец, по причине возникновения новых потребностей. Однако все пересмотры и изменения в классификации отдельных смет делались, как правило, «без всякой связи с классификацией расходной росписи и нередко под влиянием лишь временной потребности»[35]. Подводя итог такой практике, М.П. Кашкаров в своем статистическом исследовании указывал: «...в настоящее время, собственно говоря, никакой общей системы в классификации расходов не существует, и не только статьи росписи, но и подразделения самих смет не заключают в себе тех данных, которые необходимы для вполне правильного суждения о расходах на удовлетворение той потребности, которая указывается текстом соответствующего

ей отдела или подразделения»[36].

В силу названных недостатков сметного планирования общая сумма затрат на военные нужды не могла быть непосредственно получена из Государственной росписи расходов, поскольку в итоговые показатели смет Военного и Морского министерств включались расходы,

не имеющие ничего общего с содержанием армии и военного флота[37], тогда как в некоторые сметы гражданских ведомств заносились расходы на военные и военно-морские

потребности[38].

В сметах Военного министерства нередко соединялись в одном параграфе огромные кредиты, не имеющие ничего общего ни по предмету назначения, ни по способу исчисления. Так, в § 4 сметы Главного интендантского управления значились кредиты на заготовление провианта, приварочные, порционные и кормовые деньги, а также расходы на содержание больных в лечебных заведениях. В § 5 той же сметы содержались кредиты: на наем помещений, порционные, квартирные деньги, а также средства на закупку лошадей.

Современное содержание расходов на оборону связано с понятием расходных обязательств, т. е. обязательств публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства соответствующего бюджета.

Расходные обязательства могут иметь разное содержание, в зависимости от которого их можно подразделить, например, на военные, социальные, культурные, образовательные и т. д. Таким образом, военные расходы можно определить как совокупность расходных обязательств, предназначенных для реализации целей обороны Российской Федерации, т. е. на военные цели, подлежащие исполнению в текущем финансовом году.

В соответствии со ст. 21 БК РФ раздел «Национальная оборона» является единым для всех бюджетов разделом классификации расходов бюджетов и состоит из следующих подразделов:

- Вооруженные Силы РФ;

- модернизация Вооруженных Сил РФ и воинских формирований;

- мобилизационная и вневойсковая подготовка;

- мобилизационная подготовка экономики;

- подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности;

- ядерно-оружейный комплекс;

- реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;

- прикладные научные исследования в области национальной обороны;

- другие вопросы в области национальной обороны.

Содержание расходов на национальную оборону подробнее расшифровывалось в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации. Например, по подразделу «Вооруженные Силы» отражаются расходы на обеспечение деятельности в сфере наземной, морской, военно-воздушной, противоракетной и космической обороны, транспортные расходы мобилизационной и вневойсковой подготовки, расходы на аппарат военных атташе. По подразделу «Модернизация Вооруженных Сил» отражаются расходы по обеспечению деятельности военных прокуратур и военных следственных органов и т. д. Содержание Указаний о порядке применения бюджетной классификации подвижно и призвано обеспечить разрешение возникающих в процессе финансовой деятельности вопросов.

Как отмечалось выше, определить на практике долю средств федерального бюджета, предназначенных на военные расходы, затруднительно. Единственный способ оценить, хотя бы примерно, объем военных расходов - это проанализировать нормативные правовые акты, принятые в целях регулирования отношений по обороне и безопасности Российской Федерации. Совокупность вытекающих из таких нормативных правовых актов расходных обязательств и будет военными расходами, а соответствующие расходные обязательства на очередной финансовый год (бюджетные обязательства) составят военный бюджет.

Основным источником, устанавливающим расходные обязательства в области обороны и безопасности Российской Федерации, является Федеральный закон «Об обороне». Кроме того, расходные обязательства о области обороны определяются и рядом других федеральных законов: «О гражданской обороне»; «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (далее - Закон «О мобилизационной подготовке»); «О государственном оборонном заказе»; «О статусе военнослужащих» и т. д.

Имеется значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, которые в совокупности могут дать представление о разнообразии современного военного бюджета (схема 3.10).

Военный бюджет в периоды мира и войны

Бюджет государства в состоянии войны существенно отличается от мирного бюджета в части как формирования доходов, так и осуществления расходов. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в случае войны будут формироваться за счет изъятия необходимого для нужд обороны страны имущества, а расходы осуществляться в упрощенном порядке по решению непосредственно Президента или главы Правительства Российской Федерации.

Великая Отечественная война отчетливо продемонстрировала все возможности максимальной централизации политического, экономического и военного руководства, что неизбежно отразилось на состоянии бюджетного процесса. Чрезвычайный (не предусмотренный действовавшей тогда конституцией) орган власти - Государственный комитет обороны - самостоятельно распределял и перераспределял ресурсы бюджетов 1942 и 1943 гг., составленных правительством (Совнаркомом), что свидетельствовало о существенном упрощении бюджетного процесса.

Упомянутые бюджеты были военными не только по процедуре их утверждения и исполнения, но и по источникам формирования. Наблюдалось существенное сокращение всех расходов, напрямую не связанных с обеспечением военных действий, в пользу военных расходов. В доход бюджета изымались неиспользованные остатки многих премиальных и поощрительных фондов, валютные резервы, заемные и оборотные средства Госбанка. Появились новые источники покрытия расходов бюджета военного периода: отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций, мобилизация средств населения, надбавка к сельскохозяйственному и подоходному налогам с населения, военный налог, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, новые виды местных налогов (например, сбор с владельцев транспортных средств, включая велосипеды, сбор с владельцев скота и др.).

Одна из классификаций военных расходов рассматривает период их возникновения и осуществления. Большинство военных расходов (как ни странно) возникает в мирное время и существует на постоянной основе. Расходы, возникающие в переходный период (от мира к военному положению или, наоборот, от военного положения к мирной жизни), являются особенными. Тем более особенными (как по содержанию, так и по формированию, порядку осуществления) являются расходы в период чрезвычайного и военного положения. Мобилизационные расходы также подразделяются на те, которые осуществляются в мирное время и в особый период.

Дореволюционное законодательство различало два вида расходов военного времени: расходы подготовительного периода «на мероприятия по усилению боевой готовности армии и обеспечению ее на первое время по военному составу» (эти кредиты открывались по утвержденным докладам министра и причислялись к параграфам действующей сметы военного или морского министра)[39] и на мобилизацию и ведение войны.

Расходы на мобилизационную подготовку и мобилизацию именовались также чрезвычайными. Отстаивание чрезвычайных расходов - часть военно-бюджетной политики. Характеризуя основные и чрезвычайные расходы, профессор Ф.А. Макшеев отмечал: «Так как обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвратимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориентированных в военном деле, а потому является соблазн если не совсем отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень

неблагоприятно для дела государственной обороны»[40].

Интересно обратиться к бюджетным процедурам осуществления военных расходов в случае войны, установленным в Российской империи в начале ХХ в. С момента объявления мобилизации военный и морской министры представляли смету на содержание отмобилизованных войск на четыре месяца по текущему довольствию, а также на другие нужды военного времени. Особое совещание после обсуждения полученных представлений устанавливало сумму отпускаемых кредитов. Решение его излагалось в документе, названном меморией.

«После утверждения верховной властью мемории Особого совещания разрешенные кредиты переходили в военный фонд. Туда же зачислялись и кредиты на покрытие расходов подготовительного к войне периода. Военный и морской министры, располагая неограниченными возможностями передвижения кредитов, могли использовать их для погашения любых военных расходов. По мере истощения финансовых ресурсов военного фонда его распорядители могли просить о пополнении средств в размере, необходимом на ближайшие четыре месяца. При этом они должны были представить ведомость о положении фонда ко дню исчисления нового аванса. В перечне расходов на последующие четыре месяца, готовившемся Военным министерством, приводились соображения и главные основания

расчета в той форме и полноте, как это оказывалось возможным»[41]. В него включалась примерная сумма расходов, которая могла понадобиться, но не была предусмотрена при составлении перечня[42].

9 августа 1914 г. были приняты упомянутые выше Правила о порядке испрашивания разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемыми военными обстоятельствами. В этом документе был сохранен принцип отделения чрезвычайных расходов от обыкновенной сметы военного ведомства.

Разумеется, при таком порядке в жертву оперативности осуществления расходов приносилась возможность предварительного и текущего контроля за этими расходами, что являлось предметом критики. Имелись и противоположные мнения. Например, Ф.А. Макшеев писал в 1905 г.: «С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок по его медлительности и стеснительности совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит без заранее составленных стеснительных подразделений под общей рубрикой “военный фонд”. Хотя затем этот фонд разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую»295.

Военное министерство перечисляло средства военного фонда в полевые казначейства. Командующие армиями, начальники военноокружных управлений, командиры отдельных корпусов наделялись правом производить расходы, не считаясь со сметными назначениями. В период Русско-японской войны высшему строевому начальству разрешалось в экстренных случаях расходовать средства даже при отсутствии открытых кредитов за счет наличных кассовых средств.

Каких-либо современных процедур, заменяющих обычный порядок осуществления бюджетного процесса в чрезвычайный период, на сегодня законодательством не установлено.

Изучение эволюции военных расходов в России начиная с XVIII в. позволяет сделать вывод, что в чрезвычайных условиях накопленных мобилизационных ресурсов хватает лишь на начальный период военных действий. В случае если военные действия даже незначительно затягиваются, возникает необходимость поиска чрезвычайных источников покрытия военных расходов. Такими источниками являются национальное богатство в целом, в том числе государственный кредит, специальные военные налоги и, наконец, мобилизация сбережений и имущества физических и юридических лиц, всех доступных материальных ресурсов.

В современных условиях безналичного денежного обращения и функционирования финансовых рынков решение задач обороны диктует необходимость совершенствования мобилизационного плана в области денежного обращения, публичных финансов и финансовых рынков. Исторически мобилизационные мероприятия в области экономики состояли в мобилизации денежных средств на нужды обороны, что в современных условиях теряет смысл при отсутствии мероприятий по защите национальной валюты на финансовых рынках. Направлениями мобилизационного плана могут быть, например, такие (известные со времени Наполеона) как защита от атаки на валюту потенциального противника, вывод активов (особенно государственных) из зарубежных рынков, сокращение спекулятивных сделок на отечественных финансовых рынках (вплоть до прекращения торгов по ряду сделок), усиление (развертывание) системы полевых банков, вывод бюджетных средств из коммерческих банков, перевод финансовых активов в высоколиквидную форму.

В качестве вывода отметим, что в любых исторических и социально-экономических условиях расходы на национальную оборону возрастают в военное время, но не сокращаются по окончании войн или военных событий. Можно утверждать, что особенности развития организационно-правовых основ военных расходов в дореволюционный и послереволюционный периоды в значительной мере определяли социально-экономическое развитие Российской империи и Союза ССР. В современную эпоху надлежащее планирование и осуществление расходов на национальную оборону является неотъемлемым компонентом реализации оборонной функции государства.

Расходы на образование (просвещение)

Рост расходов на образование

Расходы на образование имеют значительный удельный вес в бюджетах большинства

государств. Отмечается и повсеместная тенденция роста указанных расходов [43] . Это характерно и для Российской Федерации. Например, с 214,7 млрд руб. в 2000 г.

государственные расходы на образование выросли до 497,6 млрд руб. в 2011 г.[44] В 2015 г. по

разделу «Образование» только в федеральном бюджете предусмотрено 579,4 млрд руб.[45], при этом следует учесть, что основное бремя расходов на образование несут региональные бюджеты.

Современная государственная экономическая политика исходит из прямой зависимости развития экономики и производства от уровня образованности общества. Расходы на образование нацелены на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем. Это положение вещей связано, помимо прочего, с вниманием к такой новой экономической категории, как человеческий капитал. В литературе приводятся оценки экспертов, согласно которым вследствие прироста человеческого капитала на 1 % происходит рост производительности труда на 3,81 %, что предполагает рост продолжительности обучения[46].

В Российской Федерации рост расходов на образование отчасти связан с решением о развитии международного сотрудничества в данной сфере, в связи с чем в 2003 г. расходы на образование сразу заметно выросли и сохранили данную тенденцию. В последние годы существенные дополнительные ассигнования выделяются на повышение конкурентоспособности российских вузов.

Расходы на образование в дореволюционный и советский периоды российской истории

В дореволюционный период расходы на образование планировались не в качестве отдельного раздела расходов бюджетов, а в рамках раздела «Просвещение» вместе с расходами на культуру. Аналогичным образом обстояло дело и в довоенные годы советского периода российской истории.

В дальнейшем расходы на образование планировались в структуре расходов на социально-культурные мероприятия, которые включали расходы на общеобразовательные школы, профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, библиотеки, клубы, театры, печать, телевидение, радиовещание и другие мероприятия по просвещению и культуре, на больницы, детские ясли, санатории и другие учреждения здравоохранения и физической культуры; на пенсии и

пособия[47].

Характерной чертой дореволюционных расходов на просвещение было то обстоятельство, что их значительная доля планировалась по духовному ведомству, через которое обеспечивалось начальное (церковно-приходские школы) и высшее (семинарии и духовные академии) образование. Данная освященная веками практика была резко прервана после общеизвестных событий политической истории России в 1917 г. Постановлением народного комиссариата по просвещению от 15 декабря 1917 г. «О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведомство народного комиссариата по просвещению» предписывалось передать все церковные образовательные учреждения и школы «со штатами, ассигновками, движимым и недвижимым имуществом <...> ценностями, капиталами и

ценными бумагами» в ведение народного комиссариата по просвещению[48]. Окончательно данный переход был закреплен декретом Совета народных комиссаров от 21 января 1918 г. «Об отделении церкви от государства и школы от церкви»[49]. С этого момента финансовое обеспечение образования стало в полной мере ответственностью государства и целиком осуществлялось за счет государственного бюджета Союза ССР[50].

Почти сразу после этого была введена частичная плата за образование (см. постановление СНК СССР от 2 октября 1940 г. «Об установлении платности обучения в старших классах средних школ и в высших учебных заведениях СССР и об изменении порядка назначения стипендии», а также постановление СНК СССР от 1 ноября 1940 г. «О размерах платы за обучение в вечерних высших и средних учебных заведениях и в 8-10 классах средних школ взрослых»[51]). Плата вводилась, «учитывая возросший уровень материального благосостояния трудящихся и значительные расходы Советского государства на строительство, оборудование и содержание. сети высших и средних учебных заведений»[52].

Как и в настоящее время, в советский период расходы на образование планировались исходя из таких параметров, как контингент учащихся, ставки заработной платы преподавательскому персоналу, нормы материального обеспечения учащихся и объем капитального строительства[53].

Контингенты учащихся для высших учебных заведений (сегодня они именуются контрольными цифрами приема) устанавливались:

- в общих размерах для всего СССР и в отдельности для общесоюзных ведомств;

- для республиканских ведомств и республиканских высших учебных заведений;

- для отдельных административных единиц и техникумов.

В советский период осознавалась важность стабильного финансового обеспечения всеобщего начального и среднего образования, для чего использовался любопытный термин «твердый бюджет» (см. постановление СНК РСФСР от 14 июня 1934 г. «Об обеспечении начальной и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школ»[54]).

Источники расходов на образование

Финансовое обеспечение образования, как и публичных нужд в целом, осуществляется за счет различных источников, но основным источником покрытия данных расходов являются средства, выделяемые из бюджета.

Бюджетные ассигнования на образование предусматриваются в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации и связаны с реализацией государственного или муниципального задания на оказание образовательных услуг.

Другим источником выступают средства физических и юридических лиц, которые возникают в связи с предоставлением им платных образовательных услуг. Такие услуги предоставляются на основании договоров, предметом которых могут быть образовательные услуги, выходящие за рамки государственного или муниципального задания[55].

Особым источником покрытия расходов на образование выступают заемные средства банков в рамках образовательных кредитов, плата за которые может частично покрываться за

счет бюджета[56].

В последние годы появился источник, связанный с международным сотрудничеством в сфере образования. В частности, существуют межгосударственные программы, за счет которых могут предоставляться средства в форме грантов, например, на поездки в рамках развития

академической мобильности[57]. На эти цели могут быть направлены как средства бюджетов бюджетный системы Российской Федерации, так и средства международных или межправительственных организаций.

Наконец, существуют средства образовательных учреждений от внебюджетной деятельности, которые должны направляться на решение уставных задач, т. е. финансовое обеспечение образовательной деятельности. Это, например, доходы от использования имущества, плата за общежитие, доходы от распоряжения долями или акциями в уставных капиталах хозяйственных обществ, учредителями которых являются образовательные

организации высшего образования[58], возмещение затрат работодателя на обучение работника, который не отработал установленное в трудовом договоре время и уволился по собственному желанию[59], и иные.

Расходные обязательства в области образования (по элементам)

Акт публичной власти

Расходные обязательства на образование вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 43 Конституции основное общее образование обязательно. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Более подробно содержание конституционного права на образование раскрывается в ст. 5 Закона об образовании, где установлено, что в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами гарантируется бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, на конкурсной основе - высшего образования. Обеспечиваются социально-экономические условия получения образования в течение всей жизни, в период получения образования обеспечивается также финансовое содержание лиц, нуждающихся в социальной поддержке, лиц с ограниченными возможностями, лиц, проявляющих выдающиеся способности.

Расходные обязательства на образование содержатся в целом ряде иных федеральных законов: «О науке и государственной научно-технической политике»; «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; «О статусе военнослужащих»; «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из:

- права научного работника на дополнительное профессиональное образование;

- обязанности финансирования государственных академий наук (Российской академии наук, Российской академии образования, Российской академии архитектуры и строительных наук, Российской академии художеств) за счет средств федерального бюджета;

- ежемесячной денежной выплаты членам государственных академий наук;

- интеграции науки и образования на основе различных форм участия работников и обучающихся образовательных организаций высшего образования в научных исследованиях и экспериментальных разработках посредством создания лабораторий в образовательных организациях высшего образования, кафедр на базе научных организаций;

- грантов государственных фондов, передаваемых научно-педагогическим работникам, образовательным организациям высшего образования.

Федеральный закон «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает расходные обязательства в области образования, вытекающие из:

- финансового обеспечения деятельности Российской академии наук;

- финансового обеспечения деятельности региональных отделений Российской академии

наук;

- ежемесячных денежных выплат членам Российской академии наук.

Данные расходные обязательства связаны с обеспечением образования в силу того, что одной из основных целей деятельности Российской академии наук является укрепление связей между наукой и образованием. Кроме того, цель повышения степени интеграции науки и

образования закреплена уставом Российской академии наук[60].

Федеральный закон «О статусе военнослужащего» закрепляет расходные обязательства в области образования, вытекающие из права граждан, проходивших военную службу по контракту, на обучение по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования за счет средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе» можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из дополнительного профессионального образования гражданского служащего, в том числе обязательного повышения квалификации не реже одного раза в три года (ст. 62).

В подзаконных нормативных правовых актах, а также в законах субъектов РФ и в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления также могут содержаться расходные обязательства в области образования, виды которых более подробно регламентированы бюджетной классификацией и актами о бюджете.

Например, из числа подзаконных актов федерального уровня, устанавливающих расходные обязательства в сфере образования, можно назвать следующие:

• Положение об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и

переподготовки безработных граждан и незанятого населения[61], согласно которому в структуру затрат на профессиональное обучение безработных граждан и незанятого населения по направлению органов по вопросам занятости входят:

- оплата труда педагогических работников и лиц, осуществляющих теоретическое и производственное обучение (производственную практику), стажировку;

- оплата труда членов комиссий по аттестации лиц, закончивших обучение;

- оплата за квалификационные экзамены при получении поднадзорных профессий;

- оплата за получение при необходимости лицензии на осуществление деятельности по полученной профессии, специальности;

- оплата за разработку, приобретение, изготовление, экспертизу учебных планов и программ, учебно-методических материалов, средств обучения;

- оплата за приобретение, аренду и содержание необходимых для обучения учебно-производственных площадей, оборудования, инструментов, приспособлений, сырья, других материальных ресурсов;

- выплата безработным гражданам стипендии за весь период обучения;

- оплата при необходимости стоимости проезда (до места обучения и обратно) и расходов, связанных с проживанием граждан, направленных органами по вопросам занятости на профессиональное обучение в другую местность;

- оплата за медицинское освидетельствование при направлении на обучение в

соответствии с перечнем профессий, специальностей, требующих медицинского

освидетельствования;

- оплата при необходимости спецодежды, спецобуви и других средств индивидуальной защиты, а также спецпитания в период профессионального обучения граждан по направлению органов по вопросам занятости;

- затраты на развитие учебно-производственной базы учебных центров службы занятости, методическое обеспечение образовательного процесса, внедрение в образовательный процесс современных технологий и методик обучения;

• постановление Правительства РФ «Об обучении граждан Российской Федерации по программе военной подготовки в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования», предусматривающее:

- финансовое обеспечение обучения граждан в учебном военном центре, которое производится федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия учредителя высших учебных заведений;

- материально-техническое обеспечение деятельности учебных военных центров военной техникой, которое осуществляется Министерством обороны РФ.

Принадлежность расходного обязательства

Для решения вопроса о том, из бюджета какого уровня (федерального, регионального или местного) должно осуществляться обеспечение расходов на образование, следует вновь обратиться к Конституции Российской Федерации. Статьей 72 Конституции установлено, что общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, расходы на образование должны возлагаться на федеральный и региональные бюджеты.

В Законе об образовании подробно перечислены полномочия федеральных органов власти, полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.

Этому распределению соответствует распределение расходных полномочий (в том числе в сфере образования), закрепленное Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[62].