Бюджет государства в состоянии войны существенно отличается от мирного бюджета в части как формирования доходов, так и осуществления расходов. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в случае войны будут формироваться за счет изъятия необходимого для нужд обороны страны имущества, а расходы осуществляться в упрощенном порядке по решению непосредственно Президента или главы Правительства Российской Федерации.

Великая Отечественная война отчетливо продемонстрировала все возможности максимальной централизации политического, экономического и военного руководства, что неизбежно отразилось на состоянии бюджетного процесса. Чрезвычайный (не предусмотренный действовавшей тогда конституцией) орган власти - Государственный комитет обороны - самостоятельно распределял и перераспределял ресурсы бюджетов 1942 и 1943 гг., составленных правительством (Совнаркомом), что свидетельствовало о существенном упрощении бюджетного процесса.

Упомянутые бюджеты были военными не только по процедуре их утверждения и исполнения, но и по источникам формирования. Наблюдалось существенное сокращение всех расходов, напрямую не связанных с обеспечением военных действий, в пользу военных расходов. В доход бюджета изымались неиспользованные остатки многих премиальных и поощрительных фондов, валютные резервы, заемные и оборотные средства Госбанка. Появились новые источники покрытия расходов бюджета военного периода: отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций, мобилизация средств населения, надбавка к сельскохозяйственному и подоходному налогам с населения, военный налог, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, новые виды местных налогов (например, сбор с владельцев транспортных средств, включая велосипеды, сбор с владельцев скота и др.).

Одна из классификаций военных расходов рассматривает период их возникновения и осуществления. Большинство военных расходов (как ни странно) возникает в мирное время и существует на постоянной основе. Расходы, возникающие в переходный период (от мира к военному положению или, наоборот, от военного положения к мирной жизни), являются особенными. Тем более особенными (как по содержанию, так и по формированию, порядку осуществления) являются расходы в период чрезвычайного и военного положения. Мобилизационные расходы также подразделяются на те, которые осуществляются в мирное время и в особый период.

Дореволюционное законодательство различало два вида расходов военного времени: расходы подготовительного периода «на мероприятия по усилению боевой готовности армии и обеспечению ее на первое время по военному составу» (эти кредиты открывались по утвержденным докладам министра и причислялись к параграфам действующей сметы военного или морского министра)[1] и на мобилизацию и ведение войны.

Расходы на мобилизационную подготовку и мобилизацию именовались также чрезвычайными. Отстаивание чрезвычайных расходов - часть военно-бюджетной политики. Характеризуя основные и чрезвычайные расходы, профессор Ф.А. Макшеев отмечал: «Так как обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвратимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориентированных в военном деле, а потому является соблазн если не совсем отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень

неблагоприятно для дела государственной обороны»[2].

Интересно обратиться к бюджетным процедурам осуществления военных расходов в случае войны, установленным в Российской империи в начале ХХ в. С момента объявления мобилизации военный и морской министры представляли смету на содержание отмобилизованных войск на четыре месяца по текущему довольствию, а также на другие нужды военного времени. Особое совещание после обсуждения полученных представлений устанавливало сумму отпускаемых кредитов. Решение его излагалось в документе, названном меморией.

«После утверждения верховной властью мемории Особого совещания разрешенные кредиты переходили в военный фонд. Туда же зачислялись и кредиты на покрытие расходов подготовительного к войне периода. Военный и морской министры, располагая неограниченными возможностями передвижения кредитов, могли использовать их для погашения любых военных расходов. По мере истощения финансовых ресурсов военного фонда его распорядители могли просить о пополнении средств в размере, необходимом на ближайшие четыре месяца. При этом они должны были представить ведомость о положении фонда ко дню исчисления нового аванса. В перечне расходов на последующие четыре месяца, готовившемся Военным министерством, приводились соображения и главные основания

расчета в той форме и полноте, как это оказывалось возможным»[3]. В него включалась примерная сумма расходов, которая могла понадобиться, но не была предусмотрена при составлении перечня[4].

9 августа 1914 г. были приняты упомянутые выше Правила о порядке испрашивания разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемыми военными обстоятельствами. В этом документе был сохранен принцип отделения чрезвычайных расходов от обыкновенной сметы военного ведомства.

Разумеется, при таком порядке в жертву оперативности осуществления расходов приносилась возможность предварительного и текущего контроля за этими расходами, что являлось предметом критики. Имелись и противоположные мнения. Например, Ф.А. Макшеев писал в 1905 г.: «С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок по его медлительности и стеснительности совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит без заранее составленных стеснительных подразделений под общей рубрикой “военный фонд”. Хотя затем этот фонд разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую»295.

Военное министерство перечисляло средства военного фонда в полевые казначейства. Командующие армиями, начальники военноокружных управлений, командиры отдельных корпусов наделялись правом производить расходы, не считаясь со сметными назначениями. В период Русско-японской войны высшему строевому начальству разрешалось в экстренных случаях расходовать средства даже при отсутствии открытых кредитов за счет наличных кассовых средств.

Каких-либо современных процедур, заменяющих обычный порядок осуществления бюджетного процесса в чрезвычайный период, на сегодня законодательством не установлено.

Изучение эволюции военных расходов в России начиная с XVIII в. позволяет сделать вывод, что в чрезвычайных условиях накопленных мобилизационных ресурсов хватает лишь на начальный период военных действий. В случае если военные действия даже незначительно затягиваются, возникает необходимость поиска чрезвычайных источников покрытия военных расходов. Такими источниками являются национальное богатство в целом, в том числе государственный кредит, специальные военные налоги и, наконец, мобилизация сбережений и имущества физических и юридических лиц, всех доступных материальных ресурсов.

В современных условиях безналичного денежного обращения и функционирования финансовых рынков решение задач обороны диктует необходимость совершенствования мобилизационного плана в области денежного обращения, публичных финансов и финансовых рынков. Исторически мобилизационные мероприятия в области экономики состояли в мобилизации денежных средств на нужды обороны, что в современных условиях теряет смысл при отсутствии мероприятий по защите национальной валюты на финансовых рынках. Направлениями мобилизационного плана могут быть, например, такие (известные со времени Наполеона) как защита от атаки на валюту потенциального противника, вывод активов (особенно государственных) из зарубежных рынков, сокращение спекулятивных сделок на отечественных финансовых рынках (вплоть до прекращения торгов по ряду сделок), усиление (развертывание) системы полевых банков, вывод бюджетных средств из коммерческих банков, перевод финансовых активов в высоколиквидную форму.

В качестве вывода отметим, что в любых исторических и социально-экономических условиях расходы на национальную оборону возрастают в военное время, но не сокращаются по окончании войн или военных событий. Можно утверждать, что особенности развития организационно-правовых основ военных расходов в дореволюционный и послереволюционный периоды в значительной мере определяли социально-экономическое развитие Российской империи и Союза ССР. В современную эпоху надлежащее планирование и осуществление расходов на национальную оборону является неотъемлемым компонентом реализации оборонной функции государства.

[1] См.: Буковецкий А.И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. № 3. C. 128.

[2] Макшеев Ф.А. Военное хозяйство: курс Интендантской академии. Ч. 2: Интендантское хозяйство в мирное время. СПб., 1913. C. 5.

[3] См.: Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862-1918 гг.). М., 1919. C. 35.

[4] См.: Там же.