Несмотря на приоритет публичных расходов над доходами, всегда существовала необходимость тщательного формирования расходов, с тем чтобы запланированные расходы, во-первых, не превысили возможностей публично-правового образования и, во-вторых, соответствовали публичным целям и задачам, отвечали критериям эффективности и полезности.

Поэтому способ планирования бюджетных расходов на будущий период путем простой индексации объема расходов прошедшего года на размер инфляции неудовлетворителен.

Проблема так называемых нефинансируемых мандатов или несбалансированных обязательств появилась в 1990-е годы и была связана с отсутствием финансового обеспечения для значительного количества обязательств Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в законах и иных нормативных правовых актах. Возникла необходимость поиска эффективного механизма, исключающего появление непредусмотренных финансовым планом обязательств. Инструмент, который, как казалось, позволяет решить все вышеуказанные задачи, был найден после введения в бюджетный процесс института расходных обязательств[1],

дополнившего процедуры управления бюджетными расходами еще одним инструментом.

Расходное обязательство определяется как обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующих бюджетов.

Судя по определению, расходные обязательства не могут не соответствовать публичным целям и задачам, так как непосредственно вытекают из нормативных правовых актов, международных соглашений, государственных контрактов.

Очевидно, что сумма расходных обязательств, действующих в очередном финансовом году, должна соответствовать годовым расходам бюджета. Однако бюджет составляется не в разрезе расходных обязательств, а на языке бюджетной классификации, обозначающем направления бюджетных ассигнований. В связи с этим нельзя непосредственно увидеть в утвержденном бюджете составляющие его расходные обязательства. Перечень расходных обязательств содержится в реестре расходных обязательств публично-правового образования, который обязаны вести органы государственной (муниципальной) власти (как правило, финансовые органы). Данные из реестра расходных обязательств используются при формировании среднесрочного финансового плана и разработке проекта бюджета публично-правового образования, служат основой для создания государственного (муниципального) задания.

Из всей совокупности расходных обязательств выделяется группа публичных обязательств, которые в отличие от обычных расходных обязательств возникают исключительно из нормативных правовых актов.

Среди публичных расходных обязательств в бюджетном законодательстве выделены обязательства только перед гражданами, за исключением выплат государственным (муниципальных) служащим, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Расходное обязательство, включенное в очередной бюджет, трансформируется в бюджетное обязательство и подлежит оплате в размере, определенном законом (актом) о бюджете.

Выделяются разовые, многолетние и постоянные расходные обязательства. Разовые расходные обязательства действуют один год, многолетние - несколько лет (например, многолетний государственный контракт), а постоянные - до отмены нормативного правового акта, их установившего.

Бюджетное обязательство при исполнении бюджета должно погашать соответствующее ему денежное обязательство. Денежное обязательство является разновидностью гражданско-правовых обязательств и возникает из договора (контракта). В силу денежного обязательства одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Одновременно БК РФ определяет денежное обязательство как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом (схема 3.13).

В своем действующем качестве расходные обязательства исполняют прогностическую функцию при формировании расходной части бюджета. Однако реализация прогностической функции наталкивается на ряд проблем, в основном правового характера.

Во-первых, часть расходных обязательств, которая должна составляться исходя из государственных (муниципальных) контрактов, может возникнуть не ранее, чем до получателей бюджетных средств будут доведены лимиты бюджетных обязательств, в пределах которых можно заключать контракты[2]. Лимиты бюджетных обязательств устанавливаются в пределах бюджетных ассигнований, а бюджетные ассигнования появляются после вступления в силу закона о бюджете. Таким образом, формирование расходных обязательств из уже заключенных государственных (муниципальных) контрактов противоречит их определению. Такие расходные обязательства не могут быть положены в основу формирования расходов бюджета, так как на момент их появления закон о бюджете уже утвержден.

Во-вторых, не существует четкого порядка установления расходных обязательств. В связи с этим уместно провести аналогию между расходными и гражданско-правовыми обязательствами (термин «обязательство» заимствован бюджетным правом из гражданского права и первичным для него всегда будет гражданско-правовой смысл). Здесь мы рассматриваем прежде всего расходные обязательства, относящиеся к публичным расходным обязательствам, т. е. возникающие не из договоров (соглашений, контрактов), а из нормативных правовых актов.

БК РФ определяет публичное обязательство как обусловленное законом, иным нормативным правовым актом расходное обязательство публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащее исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющее установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно ст. 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. д., а кредитор имеет право требовать от должника исполнения обязанности.

Стороны гражданско-правового обязательства равны между собой. Одной из сторон публичного обязательства всегда выступает публично-правовое образование. Возникает публичное обязательство помимо воли кредитора: должник (публично-правовое образование) сам принимает на себя обязательство перед юридическим или физическим лицом. Кредитор в публичном обязательстве - неопределенный круг лиц.

Бросающимся в глаза, главным отличием публичного обязательства по бюджетному законодательству от гражданско-правового обязательства является прямое право требования, обращенного к публично-правовому образованию, непосредственно на основании закона или иного нормативного правового акта без всяких условий. В частности, не имеет значения факт включения выплат по тому или иному расходному обязательству в бюджет.

Нет совпадения и по содержанию тех и других обязательств. Согласно гражданско-правовому обязательству должны быть совершены определенные действия (передано имущество, выполнены работы, выплачены деньги). Публичные обязательства по бюджетному праву тоже предполагают совершение конкретных действий - предоставление средств бюджета. Однако предоставление средств бюджета и выплата денежных средств не одно и то же - это следует из анализа бюджетного законодательства.

В БК РФ, как уже было сказано выше, содержится понятие денежного обязательства, которое является обязанностью получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом. Расходное обязательство и денежное обязательство отличаются по субъектному составу: публичное обязательство - обязанность публично-правового образования, а денежное обязательство - обязанность получателя бюджетных средств. Иначе говоря, чтобы публично-правовое образование исполнило свое расходное обязательство, должно возникнуть денежное обязательство у получателя бюджетных средств.

В гражданском праве также существует понятие денежного обязательства как разновидности гражданско-правового обязательства, в силу которого одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Из сравнения денежных обязательств по гражданскому праву и по бюджетному праву видно, что получатель бюджетных средств обязывается по денежному обязательству не принадлежащим ему имуществом, а средствами бюджета. Кроме того, в гражданском праве обязательства не возникают непосредственно из закона и иного нормативного правового акта, как публичные обязательства бюджетного права.

Итак, публичные обязательства по бюджетному праву в отличие от гражданско-правовых обязательств не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Условный характер публичных обязательств заставляет вспомнить о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых требует выполнения ряда условий.

Проблемой в области управления расходами бюджета является пробел в части регулирования процедуры установления расходных обязательств и требований к их структуре.

Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры[3].

Для установления расходных обязательств можно заимствовать опыт правового регулирования установления налога. Как было упомянуто выше, согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, обязательными из которых являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты.

По аналогии законом могут быть определены обязательные элементы расходного обязательства, наличие которых обусловливает их действительность (независимо от включения их в реестр, который ведется финансовым органом).

Такими элементами могут быть:

• акт публичной власти, устанавливающий расходное обязательство;

• определение в этом акте, какому публично-правовому образованию принадлежит расходное обязательство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);

• размер расходного обязательства (порядок его расчета);

• адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);

• содержание расходного обязательства.

Данные элементы очевидны и необходимы. Они позволяют сформировать расходную часть бюджета, т. е. реализовать прогностическую функцию расходных обязательств.

Расходные обязательства призваны также устанавливать соответствие бюджетных расходов стратегическим целям и задачам государства, что отвечает их контрольной функции. Вообще, контрольная функция расходных обязательств гораздо шире и предполагает не только отсев ненужных и бесполезных с точки зрения стратегических задач расходов, но и инвентаризацию расходов на предмет их обоснованности, корректности и достижимости, т. е. выступает как один из инструментов повышения эффективности расходов[4].

Реализация контрольной функции требует включения в перечень обязательных элементов расходного обязательства еще одного элемента для корреляции расходов с документами стратегического планирования. Данная корреляция может достигаться благодаря наличию неких заранее предусмотренных показателей (индикаторов) достижения цели расходного обязательства. Таким образом, к элементам расходного обязательства можно добавить наличие показателей (индикаторов) достижения планируемой цели.

Однако наличие таких индикаторов еще не позволяет говорить о том, что расходное обязательство реализует стратегические цели и задачи, не является бесполезным и излишним. Реальная результативность возможна только при наличии качественного стратегического планирования, когда содержание доктрин, концепций и иных документов позволяет соотнести поставленные цели и конкретные результаты. Иными словами, для полноценной реализации контрольной функции расходных обязательств необходима их живая взаимосвязь со стратегическим планированием[5].

После установления расходных обязательств бюджетные средства доводятся до адресатов двумя способами: через субсидии на оказание государственных и муниципальных услуг (для бюджетных и автономных учреждений, иногда - частных организаций) и посредством сметного финансирования (для казенных учреждений). Для этого органам управления образованием и образовательным организациям (за исключением частных) открываются специальные лицевые счета в органах Федерального казначейства, с которых и могут

использоваться средства бюджетов[6].

Бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Смета утверждается и ведется в порядке, установленном главным распорядителем бюджетных

средств[7]. Лимит бюджетных обязательств - объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем

финансовом году[8]. Другими словами, лимиты бюджетных обязательств представляют собой детализацию бюджетных ассигнований, которая отражает допустимые суммы для заключения договоров казенным учреждением, а также для иных выплат.

[1] Окончательно это было сделано Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством

Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117).

[2] Заключение контрактов соответствует этапу принятия обязательств исполнения бюджета по расходам.

Подробнее см., например: письмо Минфина России от 26 октября 2008 г. № 02-03-0/3290 «О заключении получателями средств федерального бюджета государственных контрактов» // СПС «КонсультантПлюс».

[3] См.: постановление Пленума ВАС РФ от 22 июля 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

[4] В наиболее законченном виде концепция БОР (подробнее см. § 2 гл. 2) была впервые сформулирована в постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (утратило силу; СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180).

[5] Зачастую расходные обязательства возникают скорее стихийно (например, из популистских соображений) и не имеют причинно-следственной связи с общими публичными целями и задачами.

[6] См. ст. 220.1 БК РФ, Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 г. № 24н.

[7] Статьи 6, 221 БК РФ.

[8] Статья 6 БК РФ.