Рассмотрим различные доктринальные классификации публичных доходов.

Хронологически первой является классификация источников публичных доходов в зависимости от возрастания силы принуждения, которая используется при их получении. Для этой классификации вводится понятие источника публичных доходов, дающее более широкие возможности обобщения. Такую классификацию можно именовать эволюционной и исторической, но с долей условности, так как все перечисленные ниже виды доходов возникали в разные эпохи и в разных государствах иногда одновременно, а иногда и в обратной последовательности.

Классификация публичных доходов, построенная на зависимости от силы принуждения, позволяет рассмотреть следующие их источники: дар, средства правителя, публичное имущество, казенные промыслы, регалии, пошлины, налоги (схема 4.6).

Дар

Полное отсутствие принуждения характерно для получения дара или пожертвования

государству, которое бывает чаще в натуральной, но встречается и в денежной форме[1]. Зачастую пожертвование направлено непосредственно на удовлетворение публичных нужд, без фиксации перехода права собственности из частной в публичную.

В настоящее время активно развивается институт государственно-частного партнерства. Известны понятия квазиналогов и парафискальных платежей, которые широко используются в современной практике публичного управления и представляют собой обязательные сборы, устанавливаемые в публичных интересах в пользу лиц, не являющихся органами публичной власти[2]. Такие платежи не могут относиться к публичным доходам, так как принадлежащие государству (публично-правовому образованию) фонды денежных средств здесь не затрагиваются.

Роль частных пожертвований в удовлетворении публичных нужд не стоит недооценивать: она была значительной во все времена. Например, М.И. Ростовцев замечает, что «своим блеском города (Римской империи при Флавиях и Антонинах) были обязаны почти

исключительно щедрости высших, зажиточных слоев населения» [3] . П.П. Гензель, иллюстрируя принципиально добровольный характер сбора с граждан средств на публичные нужды в античном мире, указывает, что «если не хватало и монопольных источников или военной добычи, то все же как-нибудь покрыть дефицит надо было, и, естественно, правительство обращается в таких случаях ко всем гражданам. Тогда все полноправные граждане были обязаны внести каждый поровну на покрытие расходов по такому экстренному

случаю»[4]. Вообще, подобные сборы (эйсфора) в Древнем мире не были постоянными, а финансовую стабильность греческих и римских городов поддерживала система литургий (натуральных повинностей). «Античное сообщество <...> ожидало, что каждый его член готов пожертвовать своими личными интересами в пользу его интересов. Так сформировалась система “литургий”, общественных обязанностей, включавших и подневольный труд, при котором привилегированные и зажиточные классы несли ответственность за бедняков. <...> Система литургий античного мира была такой же древней, как само государство. Обязанность каждого подданного поддерживать государство своим трудом и своими средствами, с одной стороны, и ответственность уполномоченных правительством лиц за добросовестное исполнение своих обязанностей, с другой, были фундаментальными правовыми понятиями в восточных монархиях и в качестве таковых были восприняты в эллинистических государствах»[5].

Следует заметить, что практически все виды благотворительной деятельности направлены на реализацию публичных функций: оказание помощи пострадавшим при стихийных бедствиях; защиту семьи, материнства, детства и отцовства; просвещение; охрану окружающей

среды и т. д.[6] Большинство случаев добровольного волонтерства связано с социальным служением, которое является бременем государства. Таким образом, публичные нужды зачастую могут удовлетворяться за счет не бюджетных средств, а добровольных частных взносов. Существует широкий спектр иных, помимо выплат из бюджета, способов удовлетворения публичных нужд: преференции, налоговые льготы и вычеты, государственно-частное партнерство и т. д.[7] Источником удовлетворения публичных нужд здесь выступает национальный доход.

Массовые добровольные пожертвования в государственную казну не единожды имели место в русской истории в период чрезвычайного положения вследствие войн, стихийных бедствий[8].

Ярким примером пожертвования является патриотический порыв, который был проявлен гражданами в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. За четыре года войны непосредственно от населения в государственный бюджет поступило 270 млрд руб., что

составило свыше четверти всей суммы бюджетных доходов [9] . Эта сумма включала добровольные взносы и пожертвования в фонды обороны и Красной Армии, государственные займы, государственные лотереи, вклады в сберегательные кассы, добровольное личное страхование, налоги. Из них добровольные пожертвования составили свыше 17 млрд руб. деньгами, 13 кг платины, 131 кг золота, 9519 кг серебра, драгоценности на 1,7 млрд руб., иностранную валюту на 15 млн руб., облигации государственных займов свыше чем на 4,5 млрд

руб., вклады в сберегательных кассах более чем на 0,5 млрд руб.[10] Известно о целевых сборах на постройку танковых колонн на предприятиях, в организациях, а также в храмах Русской

православной церкви[11]. Общая сумма взносов на танковые колонны[12] составила 5873 млн

руб., что оказалось достаточным для постройки 30 522 танков.

Еще одним примером обеспечения публичных нужд за счет пожертвований является меценатская деятельность по покровительству науке и искусству. Немало государственных музеев и учреждений искусства, представляющих собой национальное достояние, было основано частными лицами на частные пожертвования[13].

Средства правителя

Средства правителя известны как исторический источник покрытия публичных расходов, не связанный с принуждением. Правитель, по убеждениям Средних веков, должен был обладать достаточными средствами для управления государством.

Такие доходы могли происходить от «домен», т. е. земель и иного имущества, закрепленного за государем, а позже слились с прочим имуществом казны, которое в целом именуется domains publiques, что восходит к Кодексу Наполеона[14].

Доходы от domains publiques

Прямые доходы от публичного имущества (или домена, от фр. domains publiques) - следующий источник бюджетных доходов, не связанный с принуждением. Доходы можно получать как непосредственно от эксплуатации имущества (плоды земли, сокровища недр), так и от владения и распоряжения имуществом (аренда и продажа). Еще в эпоху Союза ССР считалось, что сумма доходов от «советского хозяйства» являлась основным доходом

государственного бюджета[15].

Доходов от имущества, а тем более от добровольных пожертвований, всегда было по разным причинам недостаточно, в связи с чем до настоящего времени идет дискуссия о нецелесообразности владения публичным имуществом, необходимости его «оптимизации» и немедленного избавления от излишнего имущества. Похожую дискуссию можно встретить и на страницах трудов ученых начала прошлого века. Остановимся на ней подробнее.

Итак, какие доказательства приводились в пользу отчуждения публичной (казенной) собственности?

В первую очередь высказывалось мнение о неэффективности государственного хозяйства, которое даже носит убыточный характер и бремя содержания которого ложится на государственный бюджет. Такой вывод следовал из общего правила о том, что если имущество не приносит доход и не служит публичному благу, то оно излишне. Даже в том случае, если казенное хозяйство не было убыточным, обращалось внимание на незначительность (по сравнению с налогами) объема доходов от использования такого имущества.

Следующим (вторым) аргументом в поддержку отчуждения недвижимого имущества было удобство продажи публичного имущества как способа покрытия долгов (наряду с

публичным кредитом).

Третий аргумент в пользу отчуждения публичной недвижимости заключался в том, что обширные владения, находясь в публичной собственности, изъяты из хозяйственного оборота, что негативно отражается на состоянии экономики.

Все вышеперечисленные, а также некоторые другие аргументы, однако, могут быть

охарактеризованы как радикальные[16], т. е. принадлежащие лишь одной из экономических школ, отличающейся крайними взглядами.

Еще один, четвертый (пожалуй, сильнейший) аргумент в пользу отчуждения публичного имущества состоял в достижении (в отдельных случаях) благой цели при наделении землей и жильем неимущих и безземельных граждан. Такие граждане в будущем переходят из категории социально незащищенного класса в категорию исправных налогоплательщиков. Здесь следует заметить, что при безвозмездной передаче публичного имущества не может идти речь о каких-либо доходах.

Убедительными представляются и аргументы за сохранение публичного хозяйства,

которые приводит, например, И.И. Янжул[17].

Во-первых, утверждение о неэффективности и убыточности публичного хозяйства опровергается тем обстоятельством, что такое хозяйство убыточно ничуть не больше, чем

хозяйство крупного акционерного общества [18] . Относительное несовершенство государственного хозяйства выявляется лишь в сравнении его с мелким частным хозяйством, и то не с любым, а с образцовым. Зачастую земля, переданная в частные руки, становится предметом торга, т. е. отвлекает граждан от производительного труда, вместо того чтобы выступать в качестве предмета приложения труда, средства производства.

Во-вторых, владение обширной недвижимостью с точки зрения источника покрытия чрезвычайных расходов может облегчить получение займов, выступая в качестве обеспечения.

В-третьих, получение дохода от публичного имущества не сопряжено ни с какими жертвами для граждан, в отличие от налога. Земля растет в цене, в силу чего имеется возможность увеличивать земельную ренту.

Наконец, в-четвертых, против масштабного отчуждения публичного имущества выступает необходимость поддержания силы и твердости государственной власти (поддержание должного уровня национальной безопасности). Публичное имущество представляет собой основу этой силы, которая гораздо меньше, чем финансовые активы, подвергается инфляции. Возникает вопрос о том, какое имущество является отчуждаемым и какое не может быть отчуждено? Ответ: не связанное с исполнением публичных функций отчуждается, необходимое для решения публичных задач и поддержания безопасности (внутренней, внешней, экономической, экологической) - сохраняется. В разное время в России необходимым было сохранение в публичной собственности железных дорог, почты. Сегодня, например, представляется опасной приватизация лесов, воспроизводство которых лежит за пределами жизни целого поколения.

Убедительным и сбалансированным представляется мнение И.И. Янжула о том, что государство должно по мере возможности удерживать домены в своих руках и отчуждать их лишь ввиду настоятельной нужды и с большой осторожностью, при этом желательно, чтобы отчуждение происходило мелкими участками и по преимуществу не в собственность, а в

наследственное пользование[19].

В целом следует добавить, что решение об отчуждения публичного имущества (в особенности земли), как правило, носит нефискальный характер и связано с политическими,

экономическими и иными причинами[20].

Доходы от продажи земель, находящихся в публичной собственности, по сути являются чрезвычайным источником доходов, хотя в настоящее время отнесены к неналоговым доходам

бюджета[21]. Аналогичными являются доходы от приватизации, которая представляет собой

возмездное отчуждение имущества, находящегося в публичной собственности[22]. Сама по себе приватизация может быть мерой крайней или мерой планируемой, исходя из этого будет различаться и характер доходов от продажи публичного имущества. Однако неизменным остается то обстоятельство, что главной целью приватизации не является извлечение доходов. Данная цель может быть второстепенной либо не планироваться вовсе, а в качестве задач при продаже публичного имущества могут решаться такие, как реструктуризация публичной собственности, избавление от бремени содержания непрофильных активов, стимулирование определенных отраслей экономики, политические, социальные задачи.

Доходы от казенных промыслов

Следующим видом публичного дохода являются доходы от казенных промыслов, которые не связаны с доминирующим положением государства на рынке. Извлечение таких доходов еще не предполагает принуждение, но с течением времени эти доходы могут принимать характер регалий.

Регалии

Регалии, согласно определению И.И. Янжула, - казенные промыслы, в которых государство имеет какое-либо преимущество перед прочими лицами, т. е. такие «промысловые источники дохода, которыми государство пользуется преимущественно или исключительно для себя, совершенно не допуская частной конкуренции или же значительно ограничивая

последнюю»[23]. Можно определить регалии как государственные монополии в какой-либо отрасли экономики, хотя монополия не всегда очевидна.

Прибегая к регалиям как способу извлечения дохода, государство переходит границу ненасилия: здесь уже присутствует государственное принуждение. С одной стороны, можно и не обращаться к услугам государственной монополии. С другой стороны, отсутствие альтернативы означает необходимость использования именно этих услуг. Например, так

обстояло дело с почтовой регалией[24]. Иное дело - винная и табачная регалии.

Необходимо понимать, что наличие (отсутствие) принуждения при регалиях будет относительным, ибо само государство создает и регламентирует рынок, на котором потом выступает как один из участников. По этой причине, несмотря на формальное заключение договора, некоторые услуги являются безальтернативными для юридического или физического лица.

Отмечается промежуточное положение регалий между частноправовыми и общественно-правовыми доходами, в силу чего они подразделяются на регалии, в которых государство: 1) выступает наравне с частными предприятиями, не ограничивая конкуренцию (такими были казенные железные дороги, оружейные, фарфоровые заводы, доходы от государственных лотерей и др.); 2) в нефискальных интересах ограничивает или совсем исключает конкуренцию (монетное дело, в свое время - почтовое дело и др.); 3) в фискальных интересах ограничивает или исключает конкуренцию (горная, соляная, табачная, спичечная регалии)[25].

Следует признать очевидным, что для покрытия непрерывно возрастающих публичных расходов доходов от добровольных пожертвований, от публичного имущества и от регалий со временем стало недостаточно. Следующим видом дохода, как и некоторые регалии, связанным с принуждением, являются пошлины.

Пошлина

Пошлина - сбор, взимаемый с частных лиц в пользу государства, когда эти лица

вступают в соприкосновение с государственными учреждениями [26] . Семантическое происхождение этого слова объясняется В.И. Далем как то, что пошло с товару (денежный сбор с привозного товара, или мыто, очистка), а также как давний обычай, старина, древность, то, что издавна пошло, повелось[27]. Согласно НК РФ государственная пошлина - сбор, взимаемый с его плательщиков при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены на совершение в отношении этих плательщиков юридически значимых действий. Под сбором, в свою очередь, согласно ст. 8 НК РФ понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц. Его уплата, как и уплата пошлин, является одним из условий совершения в отношении плательщика государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу лицензий.

Заметна близость пошлины к налогам. Более того, пошлины отнесены к налоговым доходам. В то же время налог, в отличие от пошлины, равно распространяется на всех и не влечет каких-либо обязательств по совершению действий. Вместе с тем у пошлины имеется общая черта с регалией: плательщик пошлины в обоих случаях прибегает к услугам государственных (муниципальных) организаций. Разница состоит в том, что регалии соответствует передача овеществленных товаров, работ и услуги, а пошлине - совершение юридически значимых действий, которые не могут быть вовлечены в рыночный оборот, так как не имеют рыночной стоимости.

Некоторые виды пошлины носят принудительный характер. Показательна здесь пошлина за рассмотрение дел в суде. Суды являются органами государственной власти и обладают исключительной компетенцией осуществлять правосудие. Иной возможности прибегнуть к правосудию, кроме обращения в суд, не существует, а значит, при обращении суд необходимо уплатить государственную пошлину. Кроме того, не подлежит обсуждению размер пошлины, равно как и ставка налога: они устанавливаются законом (актом органа местного самоуправления).

Имеются различные способы взимания пошлины и налогов. Как правило, они уплачиваются путем перечисления средств в безналичной форме в доход бюджета. Часто предоставляется возможность платить пошлину непосредственно в кассу учреждения в наличной форме. Наконец, существует способ уплаты государственной пошлины через специальные акцизные марки или клейменую бумагу (гербовая пошлина), использование которых подтверждает оплату пошлины.

Неуплата пошлины влечет отказ от совершения юридически значимых действий, но если такие действия все-таки совершены, взыскание пошлины (в качестве сбора) не отличается от взыскания налога.

Налог

Налог как источник публичных доходов «резко отделяет государственное хозяйство от частного»[28]. Это основной источник пополнения современного бюджета и яркий пример государственного принуждения. Если сравнить, например, средства самообложения граждан в муниципальном образовании и налог, то последний будет отличаться и характером установления (без прямого волеизъявления граждан, исключительно законом), и принудительным характером взимания, подкрепляемым мощью государственного аппарата. Зарубежное законодательство главным квалифицирующим признаком налога зачастую называет не его принудительный характер, а безвозмездность. Согласно Положению о налогах и платежах (Abgabenordnung) Германии налоги определяются как денежный платеж, осуществляемый не в связи с совершением определенных действий в пользу налогоплательщика, собираемый публичными органами власти в целях формирования доходов

бюджета[29]. Оксфордский словарь для определения «Tax Revenue» использует следующую характеристику: «payments to government without expecting direct benefitor return by the tax payer...», т. е. платеж в пользу правительства, не влекущий прямых выгод для плательщика, но направленный на общую пользу (The Oxford English Dictiоnary. Vol. XI).

Налоговое законодательство в Российской Федерации (и других странах) является настолько развитым, что возникла отдельная подотрасль финансового права - налоговое право. Существует также кодифицированный нормативный правовой акт - НК РФ, что, видимо, и породило идею законодательного разделения бюджетных доходов на налоговые и неналоговые.

Нельзя не отметить, что налог по своей природе является юридической конструкцией и выбивается из перечисленного ряда источников публичных доходов. Налоговые доходы выделяются по специфическому методу или способу их мобилизации (установления и изъятия)[30].

Дело в том, что налог не может быть назван непосредственным источником бюджетных доходов, в отличие от дара, средств правителя, публичного имущества, промыслов, регалий, пошлин. В действительности источником налогового дохода является то, что именуется в российском налоговом законодательстве объектом налогообложения, те реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога (ст. 38 НК РФ).

Сам налог определяется как обязательный индивидуальный безвозмездный платеж (ст. 8 НК РФ), но отличается от иных обязательных платежей (например, штрафов, природно-ресурсных платежей, экологического сбора, таможенных пошлин) наличием юридического состава, тех элементов налогообложения, к которым относятся объект, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления, порядок и срок уплаты (ст. 17 НК РФ). Нельзя не заметить, что реализация товаров (работ и услуг) и имущество могут служить источником и для неналоговых доходов бюджета.

Необходимо, понять, в какой момент налог перестает быть таковым и становится доходом бюджета, т. е. в каком случае правоотношения регламентируются налоговым, а в каком - бюджетным законодательством.

Обязанность по уплате налога является исполненной с момента предъявления налогоплательщиком в банк поручения на перечисление суммы налога в бюджет (при наличии достаточного остатка) или внесения наличных средств в кассу, отделение почтовой связи (ст. 45 НК РФ). С этого момента отчуждение собственности налогоплательщика в виде индивидуального безвозмездного платежа (ст. 8 НК РФ) произошло, и внесенная сумма уже является не налогом, а доходом соответствующего бюджета. Такой доход еще не зачислен на единый счет бюджета, а только перечислен. После зачисления на единый счет бюджета доход

считается зачисленным[31]. С этого момента (момента зачисления дохода, как налогового, так и неналогового, на единый счет бюджета) информация о нем становится доступной соответствующему администратору доходов и доход может быть учтен.

Справедливым будет утверждать, что налог несопоставим с другими источниками публичных доходов и действительно является особенной категорией.

Обязательные страховые взносы

Обязательные взносы являются относительно новым явлением среди видов публичных доходов. Они имеют много общих черт с пошлинами и налогами, но также свои особенности и отличия.

Появление обязательных страховых взносов связано с наличием в бюджетной системе Российской Федерации обособленных государственных внебюджетных фондов, которые, несмотря на название, представляют собой самостоятельные бюджеты и проходят весь бюджетный процесс параллельно и в непосредственной связке с другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Это Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации и территориальные фонды обязательного медицинского страхования субъектов РФ.

Указанные внебюджетные фонды созданы для реализации положений Конституции Российской Федерации[32], гарантирующих гражданам право на пенсионное и социальное обеспечение, медицинскую помощь и охрану здоровья, т. е. на социальное страхование. Социальное страхование обеспечивается за счет обязательных страховых взносов.

Первоначально «государственное призрение» в России осуществлялось за счет добровольных благотворительных пожертвований. Историю социального призрения можно вести с постановления Стоглавого собора 1551 г., который обратил внимание на необходимость упорядочения помощи нуждающимся. Было постановлено, что средства на благотворительность выделяются частными лицами, а контроль за их использованием осуществляют духовенство и целовальники: «Да повелит благочестивый царь всех больных и престарелых отписать по всем городам, отдельно от здоровых строев, и в каждом городе устроить богадельни мужские и женские, где больных престарелых и неимущих куда голову подклонить довольствовать пищей и одеждой, а боголюбцы пусть милостыню и все потребное им приносят, да приставят к ним здоровых строев и баб стряпчих, сколько будет пригоже. Священникам добрым, целовальникам или городским людям смотреть, чтобы им насильства и обиды от стряпчих не было, священники должны приходить к ним в богадельни, поучая их страху Божию, чтобы жить в чистоте и покаянии и совершать все требы. Чтобы здоровые строи с женами по богадельням не жили, а питались бы от боголюбцев, ходя по дворам, которые же могут работать - работали бы»[33].

Известен указ царя Федора Алексеевича 1682 г., который можно именовать программой благотворительности. Здесь особо говорилось о том, что следует оградить благотворительную деятельность от профессиональных нищих. Многочисленные указы Петра Великого[34] о помещении нуждающихся, больных, увечных в госпиталя, богадельни, о «кормовых деньгах», о пенсиях военнослужащим продолжили политику Федора Алексеевича. В царствование Екатерины Великой приказы общественного призрения были открыты в 40 губерниях, на частные пожертвования были учреждены сиротские дома, больницы, богадельни для убогих, дома для неизлечимо больных и душевнобольных[35]. Значительную роль в социальном

обеспечении (социальном служении) играли попечительства при православных церквях[36].

Из простых актов милосердия благотворительная деятельность в России к XVIII в. под опекой государства превратилась в разветвленную сеть благотворительных учреждений. Помимо общественных учреждений, многие государственные ведомства имели в своей структуре социальные учреждения. Заметим, что даже Министерство финансов ведало

обществами трезвости[37].

Средства приказов общественного призрения, которые создавались на добровольные пожертвования и функционировали как своеобразные финансовые учреждения, формировались:

- из пенных денег (половина некоторых недоимок и штрафов);

- из средств, предусмотренных в государственном бюджете на содержание в больницах гражданских арестантов и низших служителей казенных ведомств, содержание военнослужащих в больницах приказов общественного призрения;

- из штрафов за выдачу паспортов цыганам (с 1809 г.);

- из кружечного сбора в церквях (с 1812 г.);

- из залоговых сумм, которые было разрешено вносить в приказы общественного призрения с тем, чтобы там оставалась часть процентов от оборота (с 1816 г.);

- из многочисленных единовременных выплат разным приказам и одновременно всем приказам (например, остатки городских доходов 1821 г., остатки от пересылки в Сенатскую типографию для печатания объявлений);

- за счет освобождения от пошлин при покупке недвижимости и наследуемых (жертвуемых) имуществ[38].

К началу XX в. возник вопрос и о необходимости обязательного страхования рабочих. Одним из этапов развития государственного социального страхования явилось принятие закона 1903 г. «О вознаграждении граждан, потерпевших вследствие несчастного случая, рабочих и служащих, а равно членов их семейств на предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» и закона 1912 г. «О страховании рабочих на случай болезни и несчастных случаев», которыми данные обязанности возлагались на работодателей.

В целом социальное страхование в имперский период российской истории, несмотря на преимущественно добровольный характер, отличалось значительными масштабами и одновременно бессистемностью[39]. Иначе говоря, система обязательных страховых взносов в это время только зарождалась.

В советский период российской истории в соответствии с идеологической установкой о том, что благотворительность - явление, свойственное лишь классовому обществу, где имеет

место хроническое пребывание части общества в бедности и нищете[40], был создан Наркомат государственного призрения (1917 г.), переименованный в Наркомат социального обеспечения (1918 г.), который ведал помощью инвалидам войны, их семьям, старикам, несовершеннолетним, охраной материнства и младенчества, выплатой пенсий и пособий.

В эпоху СССР существовало всеобщее бесплатное медицинское обслуживание, а также всеобщее социальное страхование. Бюджет социального страхования входил отдельной составной частью в структуру государственного бюджета СССР. Таким образом, расходы на социальное страхование являлись частью расходов государственного бюджета.

Исследователями выделяются пять этапов появления и развития обязательных страховых взносов в Российской Федерации[41].

Первый этап (начало 1990-х - 1998 г.) связан с образованием государственных фондов социального страхования, установлением обязанности работодателей по уплате страховых взносов. В этот период правовое регулирование страховых взносов осуществлялось налоговым

законодательством[42].

Второй и третий этапы (1999-2001 гг.) связаны с объединением страховых взносов в единый социальный налог с сохранением принципа поступления платежей отдельно в каждый

фонд[43]. В эти периоды сохранялось правовое регулирование обязательных страховых взносов налоговым законодательством.

Четвертый этап (2002-2009 гг.) характеризуется введением специальных обязательных страховых взносов - на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (зачисляются в ФСС РФ) и на обязательное пенсионное страхование (зачисляются в ПФ РФ). При этом понятие единого социального налога еще сохраняется, но правовое регулирование осуществляется параллельно с налоговым законодательством также специальными законами[44].

Пятый этап (с 2010 г.) связан с окончательной отменой единого социального налога и введением обязанности страхователей уплачивать страховые взносы отдельно в ПФ РФ, ФСС РФ, ФФОМС и ТФОМС. Данный период характеризуется полным переходом от налоговых к

страховым принципам уплаты платежей[45]. С этого времени законодательство Российской Федерации о страховых взносах было отделено от налогового законодательства.

В настоящее время можно говорить и о шестом этапе развития законодательства о страховых взносах, которые вновь с 2016 г. включены в НК РФ как самостоятельный (вслед за налогами и сборами) вид обязательных платежей.

Основу правового регулирования обязательных страховых платежей составляют НК РФ, специальный закон о страховых взносах[46] и законы, регулирующие взимание страховых взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также обязательное медицинское страхование

неработающего населения[47] . Особенности уплаты страховых взносов по каждому виду обязательного социального страхования устанавливаются федеральными законами о

конкретных видах обязательного социального страхования[48].

Под страховыми взносами в законодательстве понимаются обязательные платежи на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, взимаемые с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения реализации прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по соответствующему виду обязательного социального страхования (ст. 8 НК РФ).

НК РФ установлены обязательные элементы страховых взносов, к которым относятся: объект обложения страховыми взносами; база для исчисления страховых взносов; расчетный период; тариф страховых взносов; порядок исчисления страховых взносов; порядок и сроки уплаты страховых взносов. Ранее, до последних изменений в НК РФ, основы правового регулирования обязательных страховых платежей и порядок их уплаты были закреплены рядом специальных законов.

В целом обязательные страховые взносы можно назвать формой реализации идеи «налога на бедных», которая возникла в России еще в конце XIX в.

Законодательством предусмотрены следующие виды обязательных страховых взносов:

- страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

- страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной

нетрудоспособности и в связи с материнством;

- страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- страховые взносы на обязательное медицинское страхование.

Взносы на обязательное социальное страхование не входят в систему налогов и сборов[49] и в соответствии с бюджетным законодательством отнесены к неналоговым доходам[50].

В то же время обязательные страховые взносы имеют некоторые признаки налоговых платежей, в числе которых обязательность, периодичность уплаты и принудительный механизм взыскания, установленные специальным законом. Принципиально не различаются цели взимания страховых взносов и налогов, и в том и в другом случае - публичные. Страховые взносы служат в конечном счете для обеспечения социальной функции государства, равно как и налоги, целью взимания которых является финансовое обеспечение деятельности государства и муниципальных образований.

Отличие страховых взносов от налогов выражается том, что они после поступления в бюджет персонифицируются, имеют возвратный характер, который реализуется через выплаты при наступлении страхового случая. Существуют споры по поводу наличия у страховых взносов признака безвозмездности, связанные со страховым характером возникающих отношений. Такие отношения всегда имеют двусторонний возмездный характер. Уплата налога, напротив, не приводит к возникновению корреспондирующей обязанности государства оказать налогоплательщику встречную услугу, совершить в его пользу какие-либо действия[51].

Конституционный суд РФ высказывал позицию о том, что налоги и страховые взносы имеют разное целевое предназначение, а значит, и различную социально-правовую природу, что не позволяет рассматривать страховой взнос на обязательное пенсионное страхование как налоговый платеж, характеризующийся признаками индивидуальной безвозмездности и безвозвратности[52].

Одновременно в отношении возможности применения норм НК РФ о смягчающих обстоятельствах к правоотношениям со страховыми взносами во внебюджетные фонды КС РФ отметил, что «то обстоятельство, что объектом противоправного посягательства в данном случае являются правоотношения по внесению платежей, направляемых не в бюджет Российской Федерации, а в фонды, действующие на основе принципов социального страхования и социальной солидарности граждан, не может предопределять принципиально иной подход к публично-правовой ответственности за нарушения в этих правоотношениях по сравнению с ответственностью, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации»[53].

В заключение этого подраздела перечислим еще раз элементы обязательных страховых взносов, которые устанавливаются одноименным законодательством. Это плательщики (страхователи), объект обложения, база для начисления страховых взносов, порядок исчисления и уплаты, расчетный и отчетный периоды и тарифы страховых взносов в зависимости от фонда зачисления и категории плательщиков.

Понятием, объединяющим все вышеперечисленные виды публичных доходов, будет понятие источника публичного (бюджетного) дохода. Налог сам по себе источником публичного дохода не является, он представляет собой как бы второй извод из различных источников доходов[54], которые с точки зрения налогового права выступают в качестве объектов налогообложения[55]. Понятие источника публичного дохода снимает отмеченное в научной литературе противоречие между понятиями «налоги, сборы, обязательные платежи»

(налоговое законодательство) и «налоговые поступления» (бюджетное законодательство)[56]. В то же время остается возможность рассмотрения публичных доходов через иные классификации.

[1] Даром не является контрибуция или дань, уплачиваемая государством, потерпевшим поражение в войне, так как подобные выплаты существуют как результат военного принуждения. Можно даже сказать, что военная дань является результатом максимально возможного принуждения.

[2] См.: Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993. C. 9; Гусейнова А.А. Сравнительно-правовая характеристика парафискальных платежей в финансовом праве России и ФРГ // Реформы и право. 2014. № 3. C. 50-52.

[3] Ростовцев М.И. Общество и хозяйство в Римской империи. Т. 1. СПб., 2000. C. 141.

[4] Гензель П.П. Очерки по истории финансов // Реформы и право. 2014. № 2. C. 53-54.

[5] Ростовцев М.И. Указ. соч. C. 96.

[6] См. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

[7] Можно также вспомнить механизм, применяемый в США для финансирования некоторых государственных социальных программ: лицо, перечислившее определенную часть прибыли на какие-либо социальные нужды, освобождается от уплаты налога на прибыль.

[8] Разоренное Смутой XVII в. население России, тем не менее, поддержало решение земского собора 1613 г. о добровольном сборе «пятинной деньги» для государственных нужд; также добровольно в ответ на «Воззвание Патриарха Московского и всея России Тихона о помощи голодающим» летом 1921 г. собирались средства для помощи страдающим от чудовищного голода в Поволжье (позже, 19 (6) февраля 1922 г., Патриарх Тихон обратился с воззванием, в котором предложил собрать необходимые для голодающих средства «в объеме вещей, не имеющих богослужебного употребления»); на памяти недавние примеры добровольной помощи пострадавшим от пожаров в конце лета 2010 г. и от наводнения в Крымске летом 2012 г., за счет которой частично обеспечивались даже спасатели МЧС России.

[9] См.: Петров П.С. Фактическая сторона помощи по ленд-лизу // Военно-исторический журнал. 1990. № 6. C. 39.

[10] См.: Плотников К.Н. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1955. C. 314; Финансовая служба Вооруженных Сил СССР в период войны. М., 1967. C. 27.

[11] По призыву Патриаршего местоблюстителя митрополита Сергия (Страгородского) верующими были собраны средства на постройку танковой колонны имени Дмитрия Донского.

[12] Это танковые колонны «Советская Кубань», «Советсткая Адыгея», «Советская Якутия», «Советский

полярник», «Суворов», «Советский старатель», «Советский танкостроитель», «Тамбовский колхозник», «Трудовые резервы», «Тульский колхозник», «Уральский комсомолец», «Уральский строитель», «Челябинский комсомолец», «Хабаровский комсомолец», колонны Осоавиахима и т. д. (всего около 80 танковых колонн).

[13] В России это, например, Государственная Третьяковская галерея, основанная Павлом Михайловичем Третьяковым; Московская консерватория им. П.И. Чайковского, основанная Николаем Григорьевичем Рубинштейном; Российская государственная библиотека, основанием которой послужила коллекция Николая Петровича Румянцева; Музей В.А. Тропинина и московских художников его времени, созданный за счет дара Феликса Евгеньевича Вишневского, и т. д.

[14] См.: Янжул И.И. Указ. соч. C. 93.

[15] См.: Рагольский М. Указ. соч. C. 25. Впрочем, такие доходы являлись не чем иным, как частью прибыли государственных предприятий, которая после перехода предприятий в частную собственность (приватизации) трансформировалась в налог.

[16] См.: ЭебергК.Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. C. 82.

[17] См.: Янжул И.И. Указ. соч. C. 97-100.

[18] Вообще, в подобного рода аргументах присутствует порок, связанный с нарушением логического закона достаточности основания. Аргумент о том, что наличие убытков

[19] означает ликвидацию публичного хозяйства, стоит в одном ряду с утверждением о том, что наличие преступлений диктует необходимость не борьбы с ними, а декриминализации составов преступлений или что наличие нарушений на выборах в органы государственной власти (что более актуально) означает необходимость низвержения самой государственной власти. Убытки, как правило, возникают от скверного управления и общего

беспорядка, из чего не следует необходимость ликвидации самого публичного хозяйства как идеи.

См.: Янжул И.И. Указ. соч. C. 97.

[20] См. подробнее: Комягин Д.Л. Приватизация как источник бюджетных доходов // Реформы и право. 2012. № 2. C. 32-35.

[21] См. ст. 41 БК РФ; приложение 1 к приказу Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

[22] См. ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251).

[23] Янжул И.И. Указ. соч. C. 137.

[24] Следует заметить, что первоначально многие виды регалий появились не для извлечения прибыли, а по необходимости, так как те или иные народные нужды не были обеспечены вовсе (это касается, например, почты, железных дорог).

[25] См.: Янжул И.И. Указ. соч. C. 138, 139.

[26] См.: Янжул И.И. Указ. соч. C. 509.

[27] См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 2009. Т. 3. C. 368.

[28] Там же. C. 57.

[29] См.: Килинкарова Е.В. Налоговое право зарубежных стран. М., 2015. C. 69.

[30] См.: Бюджетное право: учеб. / под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2009; Пауль А.Г. Доходы бюджетов. М., 2012. C. 25.

[31] Разделение на зачисленные и незачисленные касается всех видов доходов, а не только налогов.

[32] Статьей 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

[33] Благотворительная Россия. История государственной, общественной и частной благотворительности в России. СПб., 1901. C. 16.

[34] Указы 1700, 1701, 1710, 1714, 1715, 1722, 1724 и иных годов.

[35] См.: Афанасьев В.Г., Соколов А.Р. Благотворительность в России. Историографические аспекты проблемы. СПб., 1998. C. 22; Благотворительная Россия. История государственной, общественной и частной благотворительности в России...; Воронов А.Н. Структура благотворительных учреждений в Российской Империи // Благотворительность в социальной политике России. История и современность. СПб., 2000. C. 46-51.

[36] Например, в научной литературе приводится выборка за 1901 г. по 63 епархиям, где действовало 19 108 приходских попечительств: Афанасьев В.Г., Соколов А.Р. Указ соч. C. 45.

[37] Одновременно с продажей алкоголя.

[38] Благотворительная Россия. История государственной, общественной и частной благотворительности в России. C. 194-197.

[39] Дела благотворительности курировали как минимум следующие ведомства: Ведомство учреждений Императрицы Марии, Императорское человеколюбивое общество и

Министерство внутренних дел, а также Святейший Синод (в части приходских учреждений). В целом один из самых компетентных специалистов того времени в данной области Е.Д. Максимов называет 12 ведомств, в числе которых как государственные, так и общественные организации. См.: Общественное и частное призрение в России. СПб., 1907; см. также: Афанасьев В.Г., Соколов А.Р. Указ соч. C. 95.

[40] БСЭ (ред. 1927 г.).

[41] См.: Гутарина О.В. Правовая сущность страховых взносов на обязательное социальное страхование // Публично-правовые исследования. 2013. № 4: <http://www.publaws. ru/>.

[42] Пункт 8 Порядка уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России), утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-I «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)».

[43] Статья 13 НК РФ в редакции, вступившей в силу с 1 января 1999 г., где обязательные взносы включены в перечень налогов и сборов.

[44] Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (первоначальная редакция).

[45] См.: Гутарина О.В. Указ. соч.

[46] Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

[47] Федеральные законы от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»; от 30 ноября 2011 г. № 354-ФЗ «О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения».

[48] Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством».

[49] Статьи 13-15 НК РФ.

[50] Статья 146 БК РФ.

[51] См.: Шафигуллин Э.Н. Правовая природа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование // Социальное и пенсионное право. 2011. № 1. C. 27-30.

[52] Определение КС РФ от 4 октября 2005 г. № 436-О «По делу об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Иркутской области о проверке конституционности положения абзаца четвертого пункта 3 статьи 243 Налогового кодекса Российской Федерации»; Определение КС РФ от 5 февраля 2004 г. № 28-О «По делу об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общественной организации Тверской областной общественной организации Всероссийского общества инвалидов Заволжского района города Твери на нарушение конституционных прав и свобод статьями 3 и 34 Федерального закона “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” и статьей 10 Федерального закона «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах”».

[53] Постановление КС РФ от 19 января 2016 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности подпункта “а” пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 188-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации по вопросам обязательного социального страхования” в связи с запросами Арбитражного суда

города Москвы и Арбитражного суда Пензенской области».

[54] Е.В. Килинкарова замечает, что понятия налога различаются в разных странах. Для обозначения того, что в России именуется налогом, применяются разные термины: англ. tax, excise, impost, duty, leve, cess, rate ; фр. taxe, contribution, impot, droit. В Германии das Steuer является лишь одним из видов обязательных платежей; в Испании impuesto - часть более общей категории обязательных платежей tribute ; похожие понятия используются и в Италии (imposte, tribute). См.: Килинкарова Е.В. Указ. соч. C. 69-71.

[55] Статья 38 НК РФ.

[56] См.: Кучерявенко Н.П. Согласование родовых и видовых конструкций при регулировании бюджетных доходов // Очерки бюджетно-правовой науки современности. М.; Харьков, 2012. C. 329. В указанной статье противоречие раскрывается на примере законодательства Украины, но это в равной степени относится и к законодательству Российской Федерации.