Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства[1]. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов[2].

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов, зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Для бюджетного права характерен иной, традиционный подход: бюджетная система государства (публично-территориального образования) объединяет бюджеты всех публично-территориальных образований, расположенных на его территории либо подпадающих под его юрисдикцию.

С точки зрения системного анализа разница между макросистемным и традиционным подходами заключается в наборе элементов, которые составляют бюджетную систему.

Как уже говорилось, макросистемный подход в качестве элементов бюджетной системы рассматривает не только бюджеты, но и бюджетные доходы (в том числе налоги), расходы, участников бюджетного процесса и т. д. В целом для данного, в большей степени экономического, подхода характерна неопределенность в отношении элементов, включаемых в бюджетную систему, перечень которых у исследователей разнится.

Другой, традиционный подход в большей степени характерен для юридической науки, которая ориентирована на ясность и недвусмысленность понятий. Здесь элементами бюджетной системы являются исключительно бюджеты. Следует заметить, что элементный состав бюджетной системы и в этом случае может меняться. Например, появление наднациональных образований (Европейского Союза, Союза Беларуси и России), имеющих свои бюджеты, диктует необходимость их рассмотрения как элементов вновь образующейся бюджетной системы.

Определение бюджетной системы не дает представления о ее структуре, не констатирует ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами - элементами системы. В старой редакции БК РФ, действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, утверждалось: бюджетная система состоит из различных уровней бюджетов.

Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы исключено из действующего бюджетного законодательства, эти уровни сохраняются де-факто, исходя отчасти из территориально-государственного устройства Российской Федерации, отчасти из сложившихся экономических отношений.

Можно выделить следующие уровни бюджетной системы Российской Федерации:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (бюджеты Пенсионного фонда РФ,

Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

- бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

- местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (схема 6.2).

Консолидированные бюджеты в бюджетную систему Российской Федерации не включаются, так как по сути они являются не бюджетами, а отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов на определенной территории[3] . Консолидированные бюджеты не проходят через стадии бюджетного процесса, поскольку, как уже было сказано выше, они не принимаются и не исполняются (схема 6.3).

Не могут быть включены в бюджетную систему бюджеты международных корпораций и международных организаций. Бюджет является формой осуществления финансовой деятельности государства или публично-правового образования. Международные организации, как правительственные, так и неправительственные, публично-правовыми образованиями не являются.

Согласно Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ (ст. 5). В п. 3 этой же статьи указано, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

Здесь нельзя не обратить внимание на несовпадение конституционных норм и норм БК РФ. Государственное устройство Российской Федерации ограничено субъектами РФ. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Тем не менее согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система, будучи основанной на государственном устройстве, включает местные бюджеты, которые соответствуют муниципальным образованиям, не включенным в систему государственного управления.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы

Российской Федерации[4].

Очевидно, что исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской

Федерации привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России (схема 6.4).

Федеративной модели бюджетной системы предшествовала модель государственного бюджета, примером которой может служить бюджетная система Союза ССР. В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике, Республике Беларусь. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет, государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных внебюджетных фондов). Государственные бюджеты республик в составе

СССР делились на республиканские (центральные) и областные[5], районные, поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-территориальным делением. Единый государственный бюджет позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями (схема 6.5).

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским (центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства.

Федеративная Республика Германия является федеративным государством и имеет сходную с Российской Федерацией бюджетную систему, где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты.

Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней: 1) бюджет центрального правительства (государственный); 2) бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству; 3) бюджеты городов, имеющих административно-территориальное деление на районы и префектуры; 4) бюджеты уездов и городов, не имеющих административно-территориального деления на районы и префектуры; 5) бюджеты поселков, национальных поселков и небольших городов[6].

Республика Франция, будучи унитарным государством, имеет бюджетную систему четырех уровней: 1) общенациональный бюджет; 2) региональные бюджеты; 3) бюджеты департаментов; 4) местные бюджеты (схема 6.7).

Таким образом, бюджетные системы разных стран имеют как общие черты, так и различия (схемы 6.6-6.8). Своеобразным представляется бюджет Европейского Союза, который существует изолированно, представляя собой единственный элемент бюджетной системы ЕС (схема 6.9).

В литературе можно встретить позицию, согласно которой бюджетная система является

частью финансовой системы государства[7]. Кроме того, бюджеты и бюджетная система в целом образуют систему народно-хозяйственного (социально-экономического) планирования, которая требует составления особого плана. Этот план должен соответствовать общему плану социально-экономического развития и приниматься во исполнение последнего. Существование бюджетной системы как подсистемы более общей системы (финансовой системы и системы стратегического планирования) определяет такие ее свойства, как федерализм (характеризующий сложные отношения центра и регионов с большей долей независимости регионов) и унитаризм (характерный для иерархически выстроенной, централизованной

системы) [8] . В научной литературе имеется аргументированная точка зрения, что определяющим свойством для бюджетной системы Российской Федерации является ее

унитаризм (схема 6.10 )[9].

Государственные внебюджетные фонды - не совсем обычный элемент бюджетной системы. Противоречие заложено уже в наименовании данного элемента: он является частью бюджетной системы, представляет собой бюджет, но называется внебюджетным. На самом деле государственные внебюджетные фонды тесно встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне ее, так как система является постоянным «донором», позволяющим балансировать расходы государственных внебюджетных фондов.

«Внебюджетность» государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в их противопоставлении бюджетным фондам, часто представляющим собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия источники доходов[10]. Некоторые из существующих сегодня целевых бюджетных фондов именуются суверенными фондами, и их наличие обусловлено стремлением повысить уровень финансовой безопасности публичных финансов и сохранить устойчивость бюджетной системы (схема 6.11).

Государственные внебюджетные фонды также представляют собой обособленные целевые расходы социального характера[11], которые не включаются в бюджет и являются преемниками бюджета социального страхования, входившего в качестве составной части в государственный бюджет Союза ССР. Следует заметить, что за рубежом расходы на социальное страхование принято называть социальными бюджетами.

Согласно ст. 144 БК РФ в Российской Федерации, существуют следующие государственные внебюджетные фонды: ПФ РФ, ФФОМС, ФСС РФ, а на уровне субъектов РФ

- ТФОМС (схема 6.12)[12].

Бюджеты государственных внебюджетных фондов не включаются в консолидированные бюджеты, но их проекты обязательно согласуются в федеральном (региональном) министерстве, отвечающем за вопросы социальной политики и социального страхования.

Кассовое исполнение государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (за исключением ПФ РФ).

Органы управления государственными внебюджетными фондами являются главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Составление и утверждение государственных внебюджетных фондов синхронизированы с составлением и утверждением федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Источниками формирования государственных внебюджетных фондов служат налоговые и неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы, установленные ст. 146 БК РФ. Законодательство запрещает как изъятие средств фондов, так и направление их на иные цели, не связанные с задачами фондов.

Статус ПФ РФ как страховщика по обязательному пенсионному страхованию установлен Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном

страховании в Российской Федерации»[13], на основании которого он действует. Некоторые полномочия ПФ РФ установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 111 -ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»[14]. ФСС РФ и ФФОМС действуют на основании актов Правительства Российской Федерации[15].

[1] Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (утратил силу).

[2] Статья 6 БК РФ.

[3] Согласно ст. 6 БК РФ консолидированный бюджет является сводом бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории.

[4] Определение КС РФ от 13 июня 2006 г. № 194-О // Вестник КС РФ. 2006. № 5; постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П.

[5] Такой завершенный вид бюджетная система СССР приобрела не сразу. Например, решение об отражении в едином государственном бюджете (с разной степенью детализации) союзного бюджета, бюджетов союзных и автономных республик, местных бюджетов и включении в государственный бюджет бюджета социального страхования было принято СНК СССР 10 июля 1938 г. (Известия Советов депутатов трудящихся СССР 1938. 11 июля). См.: Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М., 1947. C. 3.

[6] Подробнее см.: КомягинД.Л. О бюджетном устройстве и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и право. 2010. № 4. C. 55.

[7] См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. C. 18-20.

[8] Федерализм и унитарность как свойства бюджетной системы характеризуют реализацию принципа фискального (бюджетного) федерализма.

[9] См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблема правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

[10] в утратившей силу ст. 17 БК РФ целевые бюджетные фонды определялись как фонды денежных средств, образуемые в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения. Целевые бюджетные фонды - отступление от принципа совокупного покрытия расходов бюджета, но в настоящее время в федеральном бюджете существуют Резервный фонд, Фонд национального благосостояния, Инвестиционный фонд, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд реформирования ЖКХ и др.

[11] На социальный характер государственных внебюджетных фондов прямо указывало определение, содержавшееся в утратившей силу ст. 143 БК РФ: государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении; на социальное обеспечение в случае безработицы; на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

[12] Количество государственных внебюджетных фондов уменьшилось с начала 1990-х годов, в частности, был упразднен Фонд занятости. Имеется тенденция к дальнейшему их сокращению и включению в федеральный бюджет.

[13] СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

[14] СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.

[15] Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.