В бюджетный процесс вовлечено значительное количество участников, обладающих своими специальными бюджетными полномочиями. Перечень участников бюджетного процесса и их полномочия закреплены в гл. 18-19 БК РФ. Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти, независимо от принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной ее ветви. Многие органы государственной власти выступают в бюджетном процессе сразу в нескольких ролях. Например, финансовый орган в силу своих основных полномочий выполняет функции организатора бюджетного процесса. Одновременно он является главным распорядителем в отношении различных бюджетных ассигнований, в том числе и на исполнение судебных решений о взыскании из соответствующей казны, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, главным администратором доходов бюджета. В то же время, являясь казенным учреждением, финансовый орган выступает и в качестве получателя бюджетных средств.

Полномочия в бюджетном процессе, т. е. права и обязанности его участников, многочисленны и уникальны. В самом общем виде можно назвать такие полномочия, как полномочия по регулированию бюджетного процесса (нормотворческие), полномочия по организации и обеспечению бюджетного процесса, кассовые полномочия, распорядительные полномочия, контрольные полномочия и некоторые иные.

Законами субъектов РФ могут быть закреплены особенности полномочий для участников бюджетного процесса субъекта РФ, а актами представительных органов местного самоуправления - для участников бюджетного процесса муниципального образования. Однако такие особенности должны находиться в рамках полномочий, установленных БК РФ, и не вступать с ними в противоречие.

Рассмотрим полномочия отдельных участников бюджетного процесса (схема 7.3).

Президент российской федерации

Президент Российской Федерации имеет две группы полномочий в бюджетном процессе. Он выступает, во-первых, как участник бюджетного процесса федерального уровня и, во-вторых, как высший орган, определяющий бюджетную политику на очередной финансовый год и плановый период для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Президент разрабатывает и направляет Федеральному Собранию ежегодное послание, в котором определяются основные направления бюджетной политики Российской Федерации. Возможность направления и обсуждения посланий Президента предусмотрена в ст. 100 Конституции Российской Федерации. С момента обнародования послания отсчитывается начало бюджетного цикла. Данное полномочие является основным полномочием Президента Российской Федерации в бюджетном процессе.

Как участник законодательного процесса федерального уровня Президент подписывает и обнародует принятый Федеральным Собранием федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и федеральный закон об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. Пунктом 1 ст. 3 БК РФ установлено, что Президент Российской Федерации вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить бюджетному законодательству. Следует, однако, иметь в виду, что к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесен только федеральный бюджет, ответственность за разработку и исполнение которого несет согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации. Все общие вопросы, касающиеся бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, детально урегулированы бюджетным законодательством. В силу этих обстоятельств практика издания Президентом указов, регулирующих бюджетные правоотношения, на сегодняшний день отсутствует. Регулирование бюджетного процесса Президентом Российской Федерации является вторжением в компетенцию законодательной или исполнительной власти и может быть вызвано лишь особыми обстоятельствами. Например, в период до принятия БК РФ из-за многочисленных пробелов в правовом регулировании издавались указы Президента, в основном по вопросам бюджетной дисциплины и

государственного финансового контроля[1].

Можно утверждать, что Президент Российской Федерации обладает некоторыми контрольными полномочиями в бюджетном процессе. К полномочиям Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации прямо отнесена проверка исполнения ежегодных посланий Президента. Кроме того, вопросы бюджетной деятельности могут звучать в иных программных документах, отдельных указах, распоряжениях, поручениях Президента Российской Федерации, проверку исполнения которых осуществляет также Контрольное управление Администрации Президента.

Наконец, законодательством предусмотрено создание резервного фонда Президента Российской Федерации, средства которого используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на основании указов и распоряжений Президента[2]. Распоряжение резервным фондом и контроль использования средств резервного фонда, таким образом, относятся к полномочиям Президента Российской Федерации в бюджетном процессе.

Высшие должностные лица публично-правовых образований

Высшие должностные лица субъектов РФ и муниципальных образований обладают сходными с Президентом Российской Федерации полномочиями по определению бюджетной политики применительно к соответствующим бюджетам, но не должны своими решениями противоречить тезисам, изложенным в бюджетном послании Президента.

Должность высшего должностного лица субъекта РФ согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» может быть установлена конституцией или уставом субъекта Российской

Федерации[3].

Глава муниципального образования согласно ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из

своего состава[4].

Законодательные (представительные) органы публичной власти

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса, наделенными нормотворческими (регуляционными) и контрольными полномочиями. Содержание нормотворческих полномочий составляет принятие двух видов ежегодных законов (актов): законов или актов о бюджете и об утверждении отчетов об их исполнении. Кроме того, представительные органы власти принимают законы о внесении изменений в БК РФ, НК РФ, иные законы, влияющие на формирование доходов соответствующего бюджета или устанавливающие новые расходные обязательства. Контрольные полномочия представительного органа связаны с проведением предварительного и последующего финансового контроля. Предварительный контроль осуществляется до принятия закона о бюджете, главным образом в ходе его рассмотрения и утверждения, а последующий контроль - в ходе утверждения закона (акта) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

На федеральном уровне представительным органом государственной власти является Федеральное Собрание Российской Федерации. Федеральное Собрание согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, статус и порядок формирования которых установлены гл. 5 Конституции Российской Федерации и федеральными законами от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По общему правилу федеральные законы принимаются Государственной Думой и считаются одобренными Советом Федерации, если за них проголосовало более половины от общего числа членов палаты (простое большинство) или они в течение 14 дней не были рассмотрены (ст. 105 Конституции РФ). Однако федеральные законы о федеральном бюджете и иные финансовые законы, а также некоторые другие законы должны быть обязательно рассмотрены в Совете Федерации.

Согласно преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с конституционным строем и данным законом, регулируется конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления согласно ст. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют предварительный и последующий бюджетный контроль (непосредственно и через специализированные органы), а также формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих соответствующий бюджетный контроль. На федеральном уровне органом, созданным законодателем для контроля за исполнением федерального бюджета, является Счетная палата Российской Федерации, статус которой определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также создаются контрольно-счетные органы, полномочия которых определены Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и соответствующими законами (актами) субъектов РФ и муниципальных образований.

Контрольные полномочия, которыми наделены представительные органы, реализуются как непосредственно от своего имени (от имени Совета Федерации или от имени Государственной Думы - на федеральном уровне), так и от имени каждого члена парламента.

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации или Государственная Дума от своего имени, а также любой член Совета Федерации и Государственной Думы, каждый от своего имени, могут направить запрос Председателю Правительства, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, председателю Центрального банка Российской Федерации, в том числе по бюджетным вопросам. Возможны создание парламентских комиссий и проведение парламентских слушаний по отдельным бюджетным

вопросам [5] , существует практика периодического отчета высших должностных лиц исполнительной власти, в том числе главы финансового органа, перед законодательным (представительным) органом власти.

За рубежом распространена такая форма парламентского контроля, как отчет членов правительства и других должностных лиц перед парламентом, когда соответствующее должностное лицо обязано дать разъяснения относительно обоснованности любого расхода, произведенного подчиненным ему ведомством. В ряде стран (например, в Великобритании) такие отчеты носят обязательный характер, что является гарантией от злоупотреблений, связанных со свободой уполномоченных должностных лиц в перераспределении назначения ассигнований в рамках общей суммы.

Однако, несмотря на наличие контрольных полномочий, главной обязанностью в бюджетном процессе у законодательного органа остается рассмотрение и принятие ежегодных законов - о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов (которые по сути являются актами последующего контроля), без чего бюджетный процесс будет существенно затруднен. Рассмотрение законов осуществляется представительными органами власти по утвержденному регламенту. Например, на федеральном уровне Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержден постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. и определяет в числе прочего особенности рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете. Порядок рассмотрения и утверждения соответствующих бюджетов, внесения изменений в бюджет подробнее урегулирован в гл. 21-23 БК РФ, а порядок рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов - ст. 264.5, 264.6, 264.10, 264.11 БК РФ (схема 7.4).

Исполнительные органы публичной власти

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами на утверждение представительных органов, утверждают распределение межбюджетных трансфертов. Они обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов власти, а также осуществляют управление государственным (муниципальным) долгом (схема 7.5).

Таким образом, бюджетные полномочия органов исполнительной власти осуществляются на всех стадиях бюджетного процесса, что позволяет именовать их организационными, или обеспечивающими. Ответственность за прохождение бюджета на всех стадиях лежит на высших органах исполнительной власти. Для Российской Федерации таким органом является Правительство Российской Федерации, статус и полномочия которого закреплены Конституцией Российской Федерации (гл. 6) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. В число конституционных полномочий Правительства входит обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой (в том числе бюджетной) политики. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» этот орган осуществляет полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 15), в число которых, помимо вышеизложенных, включено обеспечение совершенствования бюджетной системы.

Существование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации». Руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ может также являться и его высшим должностным лицом, что должно быть предусмотрено конституцией или уставом соответствующего субъекта РФ.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования согласно ст. 34, 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Главой местной администрации, как правило, является глава муниципального образования.

Исходя из содержания БК РФ, под исполнительными

(исполнительно-распорядительными) органами подразумеваются высшие органы исполнительной власти. В то же время в число исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов, помимо правительства или иного высшего органа исполнительной власти, могут включаться также финансовые органы, которые разделяют с высшим органом исполнительной власти организационные полномочия, а кроме того, большая часть главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главных администраторов и администраторов доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Полномочия разного уровня распорядителей и администраторов бюджетных средств следует рассмотреть отдельно.

Финансовые органы. минфин россии

Финансовые органы входят в число исполнительных органов, а полномочия финансового органа федерального уровня - Министерства финансов Российской Федерации - выделены

особо и действительно являются особенными[6]. Легальное определение финансового органа выглядит следующим образом: это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований)[7].

Финансовые органы наделены полномочиями по организации бюджетного процесса, а также нормотворческими (регуляционными) полномочиями. Финансовые органы представляют проект соответствующего бюджета с необходимыми документами и материалами в правительство (иной высший орган исполнительной власти) для внесения в представительный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно составляют и представляют в правительство отчет о кассовом исполнении бюджета.

Минфин России - федеральное министерство. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство Российской Федерации. Минфин России имеет в подчинении Федеральное казначейство, Федеральную службу по регулированию алкогольного рынка,

Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу[8]. Следует заметить, что последние две службы являются главными администраторами основного массива доходов федерального бюджета. Ранее Министерство финансов также курировало различные отрасли промышленности, которые служили источником государственных доходов. Например, в состав вновь образованного Министерства финансов в 1802 г. вошли департаменты государственных имуществ, горных и соляных дел, внешней торговли и разных податей и сборов, в 1818 г. из

Министерства внутренних дел передается департамент мануфактур и внутренней торговли[9].

Бюджетное законодательство содержит подробный и обширный перечень полномочий Минфина России, который включает полномочия по принятию нормативных правовых актов и полномочия, связанные с организацией и обеспечением бюджетного процесса, управлением государственным долгом и иные. В целом перечень полномочий Минфина России соответствует перечню полномочий, установленному Положением о Министерстве финансов

Российской Федерации[10], однако ряд полномочий из данного Положения не нашли отражения в БК РФ. Это, например, некоторые полномочия, связанные с исполнением функций Федеральной налоговой службы: утверждение порядка ведения Единого государственного реестра юридических лиц, Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и др. (схема 7.6).

Законодатель особо выделил исключительные полномочия руководителя Минфина России, которые составляют его персональную ответственность. Министр финансов имеет исключительное право утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета, лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета, давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета. Такие полномочия не связаны с какой-то особенной формой их реализации, так как утверждение перечисленных документов осуществляется приказами Минфина России в обычном порядке.

В соответствии с БК РФ министру финансов Российской Федерации приданы некоторые специальные полномочия в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета. В частности, министр финансов имеет право запретить главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС) изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств; назначить в федеральные органы исполнительной власти и казенные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств; запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов (по представлениям Счетной палаты РФ или Федерального казначейства); выносить ГРБС и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (схема 7.7).

Федеральное казначейство

Федеральное казначейство наделено в бюджетном процессе преимущественно кассовыми полномочиями и осуществляет функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех

уровней бюджетной системы Российской Федерации[11], т. е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Фактически Федеральное казначейство выполняет роль кассира «внутри органов публичной администрации. Оно оперирует денежными средствами, выполняя распоряжения других органов. Казначейство выступает как уполномоченный, как приказчик административных органов, выполняющий

операции по получению денег и платежам»[12]. Порядок выполнения данного полномочия урегулирован приказами Федерального казначейства[13]. Некоторые полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов могут быть переданы органам исполнительной власти субъектов РФ по специальному соглашению.

Кроме того, Федеральное казначейство наделено обширными контрольными полномочиями, которые охватывают все виды предварительного контроля, а также - в

определенных случаях - и последующего контроля[14]. Федеральное казначейство наделено также отдельными нормотворческими полномочиями[15], несмотря на то что в системе

федеральных органов исполнительной власти оно имеет статус федеральной службы[16].

Федеральное казначейство осуществляет предварительный контроль за непревышением использования ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, распределенных ГРБС (а также РБС) между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными ассигнованиями и кассовыми расходами; непревышением бюджетных ассигнований и лимитов, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями и кассовыми расходами; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с установленным порядком санкционирования расходов возникновение у него денежных обязательств; правильностью оформления платежного поручения или кассовой заявки для списания средств бюджета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных доходов; правильностью распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и последующий контроль за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций (схема 7.8).

Полномочия Федерального казначейства закреплены также в Положении о Федеральном казначействе[17].

Федеральное казначейство не является кредитной организацией, но является участником единой платежной системы Банка России, что дает ему возможность самостоятельно осуществлять определенные расчетные операции, необходимые для выполнения функций по кассовому исполнению бюджета.

Можно сказать, что Федеральное казначейство само по себе представляет платежную систему для участников бюджетных правоотношений. Все администраторы средств федерального бюджета (по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета) для осуществления своих полномочий в бюджетном процессе открывают лицевые счета в Федеральном казначействе и его территориальных органах (управлениях и отделениях), которые созданы по субъектам РФ, городам, районам и районам в городах. Лицевые счета бывают различных видов, порядок их открытия и обслуживания устанавливается Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов; осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; составляет бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Минфин России; составляет и представляет в Минфин России отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов и др.

Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ [18] . КС РФ установил, что оспариваемые законоположения не ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет и самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта РФ, поскольку проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.

Федеральное казначейство осуществляет, помимо прочих, необычные полномочия, связанные с управлением остатком на едином счете бюджета, которые заключаются в размещении временно свободных средств бюджета на финансовых рынках, в депозитах, в ценных бумагах, иных активах[19]. Кроме того, в рамках управления остатком средств на едином счете Федеральное казначейство осуществляет предоставление бюджетных кредитов и сделки прямого РЕПО. Перечень инструментов, которые используются для указанной деятельности, постоянно расширяется.

Главной целью управления остатком на едином счете бюджета является обеспечение сохранности средств бюджета, с тем чтобы в соответствии с кассовым планом исполнения бюджета либо по решению уполномоченного органа в нужный момент предоставить необходимый кассовый ресурс. Сопутствующим главной цели является получение прибыли, которая зачисляется в бюджет как источник его финансирования. В странах Западной Европы (Франция, Германия) сходные функции выполняют специализированные агентства при правительствах этих стран, имеющие организационную самостоятельность.

Центральный банк российской федерации

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) обладает в бюджетном процессе следующими полномочиями: разрабатывает и представляет совместно с Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, которые используются при составлении и утверждении бюджетов, осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджетов, которые открывает в учреждениях ЦБ РФ Федеральное казначейство (схема 7.9). Кроме того, Банк России совместно с Федеральным казначейством устанавливает порядок ведения государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах[20].

ЦБ РФ отнесен к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне, но его полномочия действуют и в отношении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Счета для учета бюджетных средств открываются органами Федерального казначейства или иными уполномоченными органами в учреждениях Банка России на основании договора банковского счета. Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, который осуществляет операции с ними, а также со средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов без взимания комиссионного вознаграждения. Так же безвозмездно Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга[21].

Уполномоченные кредитные организации

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, привлекаются в бюджетный процесс на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. Кроме того, кредитные организации привлекаются в тех случаях, когда невозможно обеспечить обслуживание счета бюджета или отдельных банковских операций в учреждении Банка России (например, при отсутствии такого учреждения на удаленных территориях, а также для получения денежной наличности). К услугам уполномоченных банков и кредитных организаций прибегают в случае размещения временно свободных остатков средств бюджета на банковских депозитах. Например, такая возможность предусмотрена для Фонда национального благосостояния. Еще одним полномочием, которое может быть возложено на кредитную организацию в бюджетном процессе, являются функции агента Правительства России по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации.

В качестве агентов должны выбираться кредитные учреждения, отвечающие признакам надежности и экономической устойчивости[22].

Органы финансового контроля

Законодательство не содержит определения государственного финансового контроля. В науке финансового права под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.

Фактически на сегодняшний день понятие государственного (муниципального) контроля совпадает с понятием финансового контроля. Бюджетный контроль, т. е. финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса, включает контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного и муниципального внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. К органам государственного (муниципального) финансового контроля относят органы, специально созданные для осуществления контрольных функций. В то же время, помимо вышеуказанных, контрольными полномочиями в бюджетной сфере (полномочиями по финансовому контролю) обладают ГРБС, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, Федеральное казначейство, Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации, для которых контрольная функция не является основной.

БК РФ относит к органам государственного и муниципального финансового контроля всех профессиональных участников бюджетного процесса, созданных специально для осуществления внешнего финансового контроля как основной функции. В частности, это Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, которые создаются представительными органами власти в соответствии с федеральными законами от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и осуществляют все виды внешнего контроля (предварительный и последующий). Органами финансового контроля согласно БК РФ являются также контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций, которые осуществляют внешний последующий контроль.

Органы государственного финансового контроля подразделяются на органы внешнего и внутреннего финансового контроля, в зависимости от того, какую ветвь власти представляет тот или иной контрольный орган. К органам внешнего контроля относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы законодательных органов власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований. Органы внутреннего финансового контроля - это органы государственного (муниципального) финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Федеральное казначейство.

Все эти органы осуществляют предварительный финансовый контроль (до платежа, а также экспертизу проектов бюджетов) и последующий финансовый контроль (после платежа, а также внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов, проверку законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета), проводят анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе. Рассмотрим их полномочия по отдельности.

Счетная палата российской федерации

Счетная палата Российской Федерации осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ее функции включают: организацию и проведение оперативного контроля исполнения федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок отдельных разделов и статей бюджетов, экспертизу проектов бюджетов, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление в Совет Федерации и Государственную Думу заключений по исполнению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации (схема 7.10).

Региональные и муниципальные контрольные органы

Такими органами являются специализированные контрольные органы исполнительной власти, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Они контролируют правомерное, целевое и эффективное совершение операций получателями и распорядителями средств соответствующего бюджета; соблюдение получателями средств бюджетных кредитов, инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий их получения, использования и возврата. Финансовые органы реализуют свои контрольные полномочия в ходе подготовки отчета об исполнении бюджета, проверяя и подводя итог исполнению бюджета его участниками.

Контрольно-счетные органы субъектов российской федерации и муниципальных

образований

Данные органы по отношению к соответствующим бюджетам имеют полномочия, аналогичные полномочиям Счетной палаты РФ. В частности, контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением бюджета и соответствующего бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; экспертизу проектов законов о бюджетах; внешнюю проверку годовых отчетов об исполнении бюджетов; контроль за законностью, результативностью, эффективностью и экономностью использования средств бюджетов; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом; контроль за законностью, результативностью, экономностью и эффективностью предоставления межбюджетных трансфертов. Некоторые полномочия контрольно-счетных органов можно выделить в группу полномочий по аудиту: оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов, законности предоставления государственных гарантий и поручительств, иных обеспечений исполнения обязательств по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в части установления расходных обязательств соответствующего бюджета: анализ бюджетного процесса и подготовка предложений по его совершенствованию (схема 7.11).

Администраторы бюджетных средств

Администраторы бюджетных средств - общее название для всех участников бюджетного процесса, обладающих полномочиями по принятию решений о зачислении, перечислении, распределении, списании бюджетных средств, т. е. обладающих распорядительными полномочиями. К администраторам бюджетных средств относятся главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (при исполнении бюджета по расходам), главные администраторы и администраторы доходов бюджета (при исполнении бюджета по доходам), главные администраторы и администраторы источников дефицита бюджета (при исполнении бюджета по источникам финансирования его дефицита).

637

Администраторы бюджетных средств, как правило, обладают распорядительными и контрольными полномочиями в бюджетном процессе. Главные администраторы бюджетных средств в пределах своей компетенции обладают также отдельными нормотворческими полномочиями, детально регламентируя для подведомственных учреждений процедуру формирования бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный распорядитель бюджетных средств

Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств (ГРБС) - орган государственной власти (государственный орган), управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Полномочия ГРБС являются распорядительными и реализуются при исполнении бюджетов по расходам. Фактически у ГРБС имеются все полномочия, которые возможны при осуществлении расходов бюджета, за исключением кассовых. Полномочия распорядителей бюджетных средств (РБС) по сравнению с полномочиями ГРБС более узкие, в связи с тем что РБС подведомственны ГРБС, не имеют права взаимодействовать с финансовым органом при планировании бюджета и подготовке отчета о его исполнении, подотчетны и подконтрольны ГРБС.

ГРБС обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ими бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (т. е. обладают некоторыми контрольными полномочиями); формируют перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; ведут реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета, составляют обоснования бюджетных ассигнований. ГРБС составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета; вносят предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; вносят предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяют порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений (схема 7.12).

Ведомственная структура расходов бюджета, в которой содержится перечень ГРБС,

ежегодно утверждается в качестве приложения к закону о бюджете[23]. Каждому ГРБС федерального бюджета присвоен трехзначный код, который является номером соответствующей главы расходов в сводной бюджетной росписи и составляет первые три цифры в классификациях доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Если ГРБС является также главным администратором доходов бюджета или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, присвоенный ему номер не меняется. Аналогичный порядок существует для ГРБС других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральным казначейством ведется сводный учет ГРБС, РБС и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального

бюджета[24].

К ГРБС относятся все министерства, службы и агентства в системе органов исполнительной власти, аналогичные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, ГРБС на федеральном уровне в разное время являются или являлись Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Счетная палата РФ, Генеральная прокуратура РФ, Управление делами Президента, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения (например, Государственный Эрмитаж, Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт», Государственный академический Большой театр, Российский фонд фундаментальных исследований, Государственная корпорация «Росатом» и др.).

ГРБС осуществляют внутриведомственный контроль своих учреждений (распорядителей и получателей бюджетных средств) в части правомерного эффективного и целевого использования средств бюджета, правомерности администрирования доходов и источников финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Кроме того, ГРБС готовят бюджетную отчетность, необходимую для составления отчета об исполнении бюджета, и обеспечивают контроль за соблюдением получателями финансовой помощи (субвенций, межбюджетных и иных субсидий) условий, установленных при ее предоставлении. Для реализации контрольных полномочий ГРБС вправе создавать подразделения внутреннего финансового контроля и аудита. Периодичность проведения проверок исполнения смет подведомственных учреждений устанавливается каждым ГРБС самостоятельно. Положительной практикой является проведение таких проверок не реже одного раза в два года. Законодательством Союза ССР была установлена практика ежегодной документальной ревизии подчиненных учреждений[25].

Распорядитель бюджетных средств

Распорядитель бюджетных средств (РБС) является органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, органом местной администрации или казенным учреждением, имеющим право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Число иерархичных уровней РБС бюджетным законодательством не регламентировано, но должно оптимизироваться в сторону уменьшения в целях сокращения бюджетных расходов и временных издержек, связанных с распределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, а также уменьшения погрешности при составлении бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный администратор доходов

Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти или местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета (схема 7.13).

Перечень главных администраторов доходов бюджета ежегодно утверждается законом (актом) о бюджете, где также можно увидеть закрепленные за данным администратором виды доходов бюджета[26]. Основной объем доходов бюджетов Российской Федерации курируется двумя службами - ФНС России и ФТС России, однако большинство ГРБС выступает одновременно и в качестве главных администраторов по тому или иному виду доходов. Например, Генеральная прокуратура РФ администрирует поступления от применения такой меры уголовной ответственности, как конфискация в бюджет денежных средств, Федеральное казначейство администрирует невыясненные поступления в бюджет, Минкультуры России - государственную пошлину за право вывоза культурных ценностей и т. д.

Администратор доходов

Администратор доходов бюджета - орган государственной власти или местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов; их начисление и учет; взыскание задолженности; принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

Администраторы доходов формируют и представляют главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления его полномочий.

Главные администраторы, как и администраторы доходов бюджетов, обладают распорядительными полномочиями в бюджетном процессе, кроме того, они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; принимают решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Администраторы доходов бюджета с полномочиями главного администратора могут осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора доходов, в ведении которого они находятся.

Главный администратор и администратор источников финансирования дефицита

бюджета

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета (схема 7.14).

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета с указанием закрепленных за ними источников финансирования можно увидеть в приложении к ежегодному закону о бюджете[27].

Администратор источников финансирования дефицита бюджета - орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета планируют (прогнозируют) поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; контролируют полноту и обеспечивают своевременность поступлений в бюджет и выплат из бюджета, источников финансирования его дефицита; формируют и представляют бюджетную отчетность.

Выделяются главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, осуществляющие операции с источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета и операции с источниками внешнего финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого он находится.

Получатель бюджетных средств

Получатели бюджетных средств, кроме принятия и оплаты бюджетных обязательств, составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований; вносят ГРБС и РБС предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств.

Признаком получателя бюджетных средств является открытый ему лицевой счет получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства, а также внесение его в сводный реестр ГРБС, РБС, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита бюджета. Получателями бюджетных средств не всегда являются казенные учреждения, это могут быть, например, воинские части, не наделенные правами юридического лица, иные территориально удаленные обособленные или структурные подразделения органов государственной власти.

В бюджетном процессе известен также иной получатель бюджетных средств[28] . Это получатель бюджетных средств, осуществляющий операции с бюджетными средствами (в том числе в иностранной валюте) на счете, открытом ему в учреждении Банка России или кредитной организации, а также казенное учреждение, находящееся за пределами Российской Федерации и получающее бюджетные средства от главного распорядителя бюджетных средств в иностранной валюте.

Существуют такие получатели бюджетных средств федерального бюджета, которые имеют право в соответствии с бюджетным законодательством и другими нормативными правовыми актами осуществлять операции со средствами, поступающими во временное распоряжение (получатель средств федерального бюджета, осуществляющий операции со средствами во временном распоряжении)[29]. Средства временного распоряжения не находятся в собственности публично-правового образования, в связи с чем Федеральным казначейством для их учета открываются отдельные лицевые счета.

Казенные, бюджетные и автономные учреждения

Эти три вида государственных и муниципальных учреждений имеют разный бюджетно-правовой статус, который отличается объемом полномочий и степенью подконтрольности в бюджетном процессе. Названные виды государственных и муниципальных учреждений появились в результате реформы, основные положения которой отразились в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (схема 7.15).

Бюджетное законодательство регулирует полномочия казенных учреждений в

бюджетном процессе[30]. Казенные учреждения согласно ГК РФ[31] являются одним из видов государственных и муниципальных учреждений. Большинство участников бюджетного процесса имеют статус государственных или муниципальных учреждений. Как правило, получатели бюджетных средств являются казенными учреждениями. Исключение составляют обособленные подразделения (филиалы и представительства) учреждений, которые могут выступать самостоятельными получателями бюджетных средств. Некоторые органы власти вовсе не имеют статуса юридического лица (Президент РФ, Правительство РФ и др.). Прочие участники бюджетного процесса выступают в форме автономных, бюджетных или казенных учреждений (схема 7.16).

Казенное учреждение представляет собой тип государственных и муниципальных учреждений, который существовал первоначально, до вышеуказанной реформы (тогда он назывался «бюджетное учреждение»), и может быть охарактеризован как мельчайшая единица государственного или муниципального управления, теснейшим образом связанная с

учредителем[32] . Публично-правовое образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, которое использует свои средства через лицевые счета, открытые в соответствующем органе Федерального казначейства. Казенное учреждение не вправе распоряжаться переданным ему имуществом; оно получает бюджетные средства на основании утвержденной бюджетной сметы; его основная деятельность (в отличие от автономного и бюджетного учреждений) финансируется за счет бюджета, а полученные им доходы от оказания платных услуг и иной деятельности зачисляются в бюджет. Казенное учреждение заключает контракты от имени публично-правового образования в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Бюджетные учреждения, в отличие от автономных учреждений, не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Статус бюджетных учреждений регулируется уже не бюджетным законодательством, а ГК РФ и Федеральным законом «О

некоммерческих организациях» [33] . Жесткий предварительный контроль за расходными операциями бюджетных учреждений (в отличие от казенных учреждений) отсутствует, они могут маневрировать своими расходами в пределах общего остатка средств на лицевом счете.

Бюджетное учреждение вправе распоряжаться переданным ему имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества. Бюджетные средства передаются бюджетному учреждению в форме субсидий в соответствии с заданиями учредителя. Заключение бюджетным учреждением контрактов осуществляется от своего имени, но по правилам, установленным законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Автономные учреждения обладают наибольшей свободой среди всех типов публичных учреждений и действуют на основании специального закона, который наделяет их правом открытия счетов в коммерческих банках, правом самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельного распоряжения имуществом, за исключением недвижимого

имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником [34] . Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им автономного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, также за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства автономное учреждение может получать на основании государственного задания учредителя (публично-правового образования) в форме субсидий. На заключение автономным учреждением контрактов не распространяется действие законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Существует проблема, вытекающая из отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. При отсутствии имущества, достаточного для удовлетворения всех требований, обычный должник может быть подвергнут процедуре банкротства, что исключается для государственных и муниципальных учреждений, которые ликвидируются по решению учредителя. Другой проблемой является коллизия, связанная с особенностями статуса имущества автономного и бюджетного учреждений, которое находится у них на праве оперативного управления. В то же время автономное и бюджетное учреждения могут самостоятельно, без согласия и уведомления собственника, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных источников, что противоречит понятию оперативного управления имуществом.

Еще одним аспектом, связанным с бюджетно-правовым статусом государственных и муниципальных учреждений, является то обстоятельство, что с точки зрения практики Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) при решении вопроса об отнесении юридического лица к государственным или частным лицам организационно-правовая форма не имеет значения. Данный вопрос решается ЕСПЧ в связи рассмотрением жалоб на действия публичных компаний, за которые государство несет ответственность. Определение публичного или частного статуса организации осуществляется ЕСПЧ на основании комплексного исследования, которое включает, например, степень зависимости от органов публичной власти, порядок назначения руководящего органа, сведения о собственнике имущества компании, осуществление публичных функций. При таком комплексном подходе существует практика, когда на государство возлагается ответственность, например, за действия акционерных обществ с публичным участием или за действия организаций коммунального хозяйства.