Как справедливо отмечал Э.Н. Берендтс, составление финансового плана государственного хозяйства - акт не юридический, а политический[1]. В этом качестве он не может избежать обсуждения в парламенте, который выступает здесь больше как представительный орган власти (собрание народных представителей), чем как законодатель. Следует вспомнить первоначальное понимание бюджетного права как права парламента утверждать бюджет, которое в странах Западной Европы завоевывалось в острой политической борьбе и даже служило причиной гражданской войны[2].

С.Ю. Витте описывает появление «бюджетного права» следующим образом: «Платеж <...> налогов являлся по понятиям средневекового гражданина несовместимым с положением свободного человека <...> Если же государю не хватало его собственных средств на содержание двора и войска, то феодальные владельцы <. > приходили своими средствами на помощь суверену как бы добровольно. Впоследствии усилившаяся королевская власть пыталась сама устанавливать сборы и налоги с подданных, но это вело к возмущениям и революционным попыткам, и борьба за бюджетное право <. > послужила на Западе почвой для усиления конституционных стремлений, пока <...> не привела к учреждению почти во всех государствах

парламентского образа правления»[3].

Вообще, утверждение о том, что «бюджетное право» парламента - основная причина

свержения европейских монархий, является общим местом многих сочинений того времени[4]. Вероятно, причина изменения монархического способа правления на конституционный (республиканский) лежит глубже и заключается в общей секуляризации сознания и всех сфер общественной жизни, десакрализации власти монарха.

Однако влияние борьбы за «бюджетное право» в истории европейских государств действительно оставило заметный след.

В России полномочия парламента по рассмотрению и утверждению бюджета появились не в результате острого конфликта, а по воле правящего императора, вместе с учреждением Государственной Думы в 1905 г. и преобразованием Государственного совета, когда

«обсуждение проекта государственной росписи стало гласным»[5]. Можно утверждать, что это могло произойти и значительно раньше, еще при царствовании Александра II, трагическое убийство которого послужило причиной отсрочки запланированных правительством преобразований.

В советский период истории России государственный бюджет, республиканские и местные бюджеты также утверждались представительными органами государственной власти - Верховным Советом СССР, верховными советами республик в составе СССР и иными советами народных депутатов. Следует признать, что это утверждение носило формальный, автоматический характер.

В Российской Федерации бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения бюджета сходен по содержанию с законодательным процессом, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Полномочия палат законодательного (представительного) органа (в случае двухпалатного парламента) при принятии бюджета распределены так же, как и при принятии иных законов.

Однако имеются особенности, которые отличают принятие закона о бюджете от принятия иных законов. Закон о бюджете принимается, как правило, в нескольких обязательных публичных чтениях, которые и являются этапами стадии рассмотрения и утверждения бюджета.

Начинается рассмотрение и утверждение бюджета с его внесения на рассмотрение представительного органа власти. Внесение бюджетов бюджетной системы на рассмотрение происходит по правилу «лестницы»: сначала федеральный бюджет и федеральные законы о государственных внебюджетных фондах, затем - законы о бюджетах субъектов РФ и о бюджетах территориальных внебюджетных фондов и местные бюджеты. Данный порядок связан с тем, что доходная база «нижестоящих» бюджетов, как правило, зависит от «вышестоящих», в которых предусматриваются нормативы распределения межбюджетных трансфертов.

Дальнейшая процедура принятия бюджета регламентируется раздельно для федерального бюджета - посредством БК РФ, для бюджетов субъектов РФ - законами субъектов РФ, для муниципальных образований - актами представительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон о федеральном бюджете принимается Государственной Думой в трех

обязательных чтениях, чему предшествует работа комиссий и комитетов[6].

Предметом первого чтения является концепция федерального бюджета, параметры, определяющие основные характеристики бюджета и сами основные характеристики бюджета в целом. К числу основных характеристик относятся: общий объем расходов; общий объем доходов; нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы; верхний предел государственного долга; величина суверенных фондов (в частности, Резервного фонда); дефицит (профицит) бюджета. Имеются некоторые контрольные соотношения, которым должны соответствовать параметры федерального бюджета. В частности, общий объем расходов федерального бюджета не должен превышать сумму доходов и расчетного дефицита бюджета. Дефицит бюджета, в свою очередь, не должен превышать одного процента от прогнозируемого на будущий период ВВП (схема 7.20).

Детали расходов, доходов или источников финансирования дефицита в первом чтении не рассматриваются. Перейти к их рассмотрению становится возможным только после утверждения основных параметров федерального бюджета. Во втором чтении обсуждаются текстовые статьи федерального бюджета и большинство приложений к нему. По результатам слушаний готовится таблица поправок, которая обсуждается на парламентских комитетах (схема 7.21). В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета, бюджет выносится на голосование в целом (схема 7.22).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете подлежит одобрению Советом Федерации (верхней палатой Федерального Собрания) и направляется на подпись Президенту Российской Федерации. Все возможные разногласия, споры в отношении основных характеристик бюджета и бюджетных назначений должны преодолеваться с помощью согласительных процедур, предусмотренных регламентом Государственной Думы и Совета Федерации, через создание специальных комиссий.

Рассмотрение бюджетов субъектов РФ, как правило, осуществляется аналогично рассмотрению федерального бюджета. Например, в трех чтениях осуществляется рассмотрение

проекта закона о бюджете Санкт-Петербурга[7], проекта закона о бюджете Республики Саха (Якутия)[8], проекта закона о бюджете Тульской области[9] . Имеются и исключения: например, в двух чтениях осуществляется рассмотрение проекта бюджета Республики

Дагестан[10], бюджета Пензенской области[11].

В нескольких публичных чтениях может также осуществляться рассмотрение муниципальных бюджетов. Например, в трех чтениях рассматривается бюджет Пожарского муниципального района[12] . Однако в некоторых муниципальных образованиях бюджет рассматривается в единственном чтении[13].

Заканчивается стадия рассмотрения и утверждения бюджета опубликованием закона (акта) о бюджете. Процедура вступления в силу закона (акта) о бюджете не отличается от вступления в силу иных законов и актов.

Следует отметить как положительную такую практику рассмотрения бюджета, при которой первоначально (в первом чтении) утверждаются основные характеристики бюджета без анализа деталей доходов и расходов, а в следующем чтении, уже в рамках утвержденных параметров, рассматриваются иные вопросы. Данный порядок позволяет ввести процедуру рассмотрения бюджета в конструктивное русло и повысить качество парламентских слушаний.

[1] См.: Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2013. C. 44.

[2] Появлению английского Билля о правах 1648 г. предшествовала вооруженная борьба Карла I с партией парламента; Великая французская революция началась в 1789 г. с требования Людовика XVI к Генеральным штатам о введении новых налогов.

[3] Витте С.Ю. Указ. соч. C. 489.

[4] См., например: Еллинек Г. Бюджетное право. Ростов н/Д, 1906; Алексеев А.А. Бюджетное право Французского парламента. Пг., 1915; Он же. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии. Пг., 1917; ЖезГ. Общая теория бюджета. М., 1930; Штурм P. Бюджет. СПб., 1907. C. 5.

[5] Берендтс Э.Н. Указ. соч. C. 45.

[6] Ранее БК РФ было установлено четыре обязательных чтения федерального бюджета, но затем от последнего (контрольного) чтения отказались.

[7] Статья 25 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2007 г. № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге ».

[8] Статья 110 Закона Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2007 г. № 1095-Ш «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)».

[9] Статья 18 Закона Тульской области от 9 июня 2008 г. № 1015-ЗТО «О бюджетном процессе в Тульской области».

[10] Закон Республики Дагестан от 6 июня 2005 г. № 23 «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан».

[11] Статья 39 Закона Пензенской области от 7 апреля 2003 г. № 463-ЗПО «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области».

[12] Решение Думы Пожарского муниципального района от 19 декабря 2005 г. № 186 «О Положении о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пожарском муниципальном районе».

[13] Решение Совета муниципального образования «Курченский сельсовет» от 28 февраля 2006 г. № 2/1 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании “Курченский сельсовет”»; решение Губкинской городской Думы от 20 декабря 2007 г. № 233 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании город Губкинский».